Uzasadnienie
Zastępca Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa w Urzędzie Miejskim [...] pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., odpowiadając na wnioski adresatów w sprawie po rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego informuję, że wnioski o uznanie za stronę postępowania administracyjnego nie mają uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) nie przewidują odrębnego aktu organu administracji publicznej o uznaniu, względnie odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, z wyjątkiem sytuacji, gdy kwestia ta dotyczy organizacji społecznych. W sprawach regulowanych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.) dla oznaczenia strony w postępowaniu znajduje zastosowanie przepis art. 28 ust 2, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, na gruncie których można by uznać wnioskodawcę jako stronę postępowania administracyjnego. Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu (konkretnej inwestycji) ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 obiekt należy projektować i budować zapewniając poszanowanie występujących obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Obszar oddziaływania obiektu powinien być więc wyznaczony przez przepisy ustanawiające zakres interesu prawnego osób trzecich, który wymaga konkretyzacji i indywidualizacji, i który należy uwzględniać przy projektowaniu i budowie obiektu. Artykuł 34 ust. 3 pkt 5 wskazuje, że projekt budowlany powinien zawierać informację o obszarze oddziaływania obiektu. Jest to zatem obowiązek projektanta. Projektant taką informację w projekcie zamieścił, określając obszar oddziaływania obiektu. Właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru wyznaczonego w projekcie, są stronami w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę telekomunikacyjnego obiektu budowlanego [...] S.A. nr [...] ([...]) we [...] przy ul. [...], działka nr [...],[...], obręb [...]. Nieruchomości adresatów nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu.
Odwołanie (jak to określił) do decyzji nr [...] złożył B. S. Wskazał, że dnia [...] maja 2020 r. złożył w Wydziale Architektury i Budownictwa we [...] wniosek o dopuszczenie jego i małżonki jako strony do toczącego się postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę telekomunikacyjnego obiektu budowlanego. Ze względu na drobne uchybienia owego pisma, wniosek ten uzupełniłem dnia [...] maja 2020 gdzie sentencja pisma przewodnie-go pozostawała bez zmian. Główne przesłanie wniosku tyczyło dopuszczenia małżonków S. jako strony do toczącego się postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę telekomunikacyjnego obiektu budowlanego [...] SA. nr [...] ([...]), w skład której wchodzi: stalowa wieża kratowa typu CP.30-T1 o wysokości całkowitej H=32,30 m wraz z fundamentami, ramą stalową posadowioną na ławach fundamentowych, instalacją teletechniczną, ogrodzeniem i zasilaniem we [...] przy ul. [...], działka nr [...],[...], obręb [...].
W odpowiedzi na wniosek, wydział Architektury i Budownictwa wydał odpo-wiedź odmowną powołując się na przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa (j. t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) dla oznaczenia strony w postępowaniu znajduje zastosowanie przepis art. 28 ust. 2, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Skarżący podniósł, że organ nie zapoznał się dostatecznie ze sprawą, bo [...] maja do wydziału wpłynęło pismo od jednego z pełnomocników mieszkańca [...], które zawierało szereg uwag dotyczących tejże inwestycji. Uwagi zgłaszane dotyczyły szeregu błędów inwestora, które w ocenie skarżącego mogą doprowadzić w ostateczności do naruszenia przepisów kodeksu karnego choćby z art. 271 lub art. 231 kk. Także błędy wykazane w piśmie inwestora wskazywały na niejasną, niepełną dokumentację jaki nieprawdziwy opis oddziaływania inwestycji na otoczenie w tym sąsiadujące działki oraz środowisko.
Co więcej, nie ma żadnej wątpliwości, iż realizacja planowanej inwestycji doprowadzi do licznych wniosków o odszkodowanie w przypadku pogorszenia stanu zdrowia osób znajdujących się w pobliżu oddziaływania masztu telekomunikacyjnego a na pewno doprowadzi do spraw związanych z odszkodowaniem za utratę wartości położonych działek w pobliżu zrealizowanej budowy przez inwestora. Takie możliwości daje szeroki wachlarz prawa cywilnego, który wskazuje na możliwość nie tylko uzyskania odszkodowania ale i także dochodzenia swoich praw poprzez nałożenie obowiązku wykupienia nieruchomości przez gminę. Prowadzi to do konkluzji, iż skarżący jako strona w postępowaniu mogą działać w interesie prawa, interesie administracji jaki mieszkańców zamieszkałych w otoczeniu planowanej budowy masztu co jednoznacznie oznacza, iż wykazują interes prawny jak i społeczny.
Skarżący zwraca uwagę, iż Wydział Architektury Budownictwa przytaczając powyższe przepisy wybrał jedynie takowe, które to mogą odpowiadać chęci wydania decyzji negatywnej dla jego wniosku o dopuszczenie małżonków jako strony w omawianym postępowaniu. Powołując się na art. 28 prawa budowlanego należałoby dodać ust. 2., który brzmi: Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie sposób także zarzucić brak poszanowania przez organ prawa unijnego.
Mając na uwadze szeroko zrozumiały interes publiczny skarżący zwraca w pierwszej kolejności uwagę na fakt, iż, innowacyjne oraz nowoczesne formy rozwoju technologii nie mogą stać w sprzeczności z ładem przestrzennego zagospodarowania, także i oczekiwaniami mieszkańców, którzy mogą znajdować się w otoczeniu planowanych inwestycji. W dobie równości jaki konstytucyjnych praw człowieka nie można stawiać interesów prywatnych nad oczekiwaniami polskich obywateli, którym należy się prawo do wolności, decyzji o swoim losie i wyboru środowiska w jakim chcą żyć.
Należy zaznaczyć, iż ówczesne prawo polskie jak i unijne dąży do zachowania równowagi między rozwojem a naturą gdzie na pierwszym m miejscu stawia się dobro środowiskowe jaki człowieka. Mowa choćby o tym jest w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13, gdzie jednoznacznie zawarto treść mówiąca o zapobieganiu przed ogólnie pojętymi skutkami negatywnymi: na podstawie art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej polityka Unii w dziedzinie środowiska oparta jest na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Skutki w środowisku powinny być uwzględniane w możliwie najwcześniejszej fazie we wszystkich procesach planowania technicznego i podejmowania decyzji.
Skarżący zwraca także uwagę na fakt, iż w Traktacie tym zawarto cele, którymi winny kierować się państwowe organy administracyjne wszystkich krajów europejskich. Dyrektywa ta jednoznacznie w artykule nr 3 nakłada obowiązek wzięcia pod uwagę czynników ludzkich jaki jego oczekiwań. Ocena oddziaływania na środowisko określa, opisuje i ocenia we właściwy sposób dla każdego indywidualnego przypadku i zgodnie z art. 4—12, bezpośrednie i pośrednie skutki przedsięwzięcia dla następujących elementów: a) istot ludzkich, fauny i flory; b) gleby, wód, powietrza, klimatu i krajobrazu; c) dóbr materialnych i dziedzictwa kultury; d) oddziaływania między elementami, o których mowa w lit. a), b) i c).
Skarżący zaznacza z własnego doświadczenia oraz posiadanej wiedzy, że w obrębie gdzie planowana jest inwestycja przez operatora telefonii komórkowej, Wydział Architektury i Budownictwa z [...] kładł szczególny nacisk na obronę ładu przestrzennego jak i planu zagospodarowania zwłaszcza, iż studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego [...] zakładała do tej pory tzw. sielski charakter zagospodarowania włącznie z infrastrukturą techniczną zaopatrzenia w media i drogi dojazdowe. Co oznacza, że budowa masztu telekomunikacyjnego ma wpływ na bardzo duży obszar oddziałując tym samym na większy region w którym znajdują się właściciele działek czyniąc ich jednocześnie stronami w powyższej sprawie. Wracając też do wytycznych Unii Europejskiej należy pokusić się o wezwanie organów miejscowych o przestrzeganie artykułu 6-go przytaczanej dyrektywy, która brzmi: 4 zainteresowana społeczność otrzymuje wczesne i skuteczne możliwości udziału w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska, o których mowa w art. 2 ust. 2 i w tym celu uprawniona jest do wyrażania komentarzy i opinii, kiedy właściwy organ lub organy dysponują wszystkimi opcjami zanim podjęta zostanie decyzja w sprawie wniosku o zezwolenie na inwestycję; 5 szczegółowe ustalenia dotyczące informowania społeczeństwa (na przykład poprzez rozlepianie plakatów w określonym promieniu lub publikację w lokalnych gazetach) oraz konsultowania zainteresowanej społeczności (na przykład poprzez uwagi na piśmie lub w drodze publicznego wysłuchania), są dokonywane przez państwa członkowskie; określa się rozsądne ramy czasowe dla różnych faz, dające wystarczającą ilość czasu dla poinformowania społeczeństwa oraz zainteresowanej społeczności, aby przygotowały i skutecznie uczestniczyły w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska, z zastrzeżeniem przepisów niniejszego artykułu.
Skarżący zarzuca organowi wydającemu decyzję brak poszanowania prawa administracyjnego poprzez nie uwzględnienie poniższych przepisów kpa: art. 6 - organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa; art. 7 w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży prawo-rządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; art. 7a. § 1. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. § 2. Przepisu § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku pu-blicznego;
2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Art. 7b w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, oko-liczności i stopnia złożoności sprawy. Art.
8. § 1. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Mając na uwadze powyższe, skarżący wnosi o zmianę decyzji i dopuszczenie jego i małżonki jako strony do toczącego się postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę telekomunikacyjnego obiektu budowlanego.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej: Kpa, po zapoznaniu się z odwołaniem B. S. i Z. S. od pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa w Urzędzie Miejskim [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. Na uzasadnienie organ wskazał, że Z. S. i B. S. pismem z dnia [...] maja 2020 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] maja 2020 r., wystąpili do Prezydenta [...] o dopuszczenie ich do udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę telekomunikacyjnego obiektu budowlanego [...] S.A. nr [...] ([...]), na działce nr [...],[...], obręb [...]. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], Zastępca Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa w Urzędzie Miejskim [...], poinformował Z. S. i B. S., że ich wniosek nie ma uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym, co spowodowało, że podaniem z dnia [...] lipca 2020 r. odwołali się oni od powyższego pisma, uznając je za decyzję administracyjną.
Wojewoda [...] wskazał, że przed merytorycznym rozpatrzeniem odwołania organ odwoławczy jest zobowiązany ustalić, czy jest ono dopuszczalne oraz, czy zostało złożone w ustawowym terminie (art. 134 Kpa). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W sytuacji bowiem gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia, to znaczy gdy w obrocie prawnym nie ma aktu administracyjnego, brak jest możliwości wniesienia od niego środka zaskarżenia.
Przechodząc do niniejszej sprawy organ stwierdza, że pismo z dnia [...] czerwca 2020 r., nie jest - jak wskazują skarżący - decyzją administracyjną. Nie zawiera bowiem minimum elementów niezbędnych do legitymowania się statusem takiej formy działania administracji. Do konstytutywnych elementów decyzji zalicza się: oznaczenie organu administracji publicznej, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania (por. art. 107 § 1 Kpa). Wskazanemu pismu nie można przypisać cech władczego rozstrzygnięcia, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia, gdyż stanowi ono jedynie odpowiedź (informację) na skierowany do organu wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Nie zawiera ono zatem rozstrzygnięcia pojmowanego jako rezultat stosowania nor-my prawnej w konkretnej kwestii i w oparciu o ustalony stan faktyczny.
Dalej organ wyjaśnia, że ani przepisy Kpa, ani przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), nie przewidują podstawy do wydawania aktów administracyjnych w zakresie uznania danej osoby za stronę lub pozbawienia tego statusu w takich jak w tej sprawie postępowaniach. Nie ma potrzeby - a nawet nie powinno się wydawać w tym przedmiocie żadnego aktu indywidualnego (postanowienia czy decyzji). Taki kierunek wykładni przyjmuje także orzecznictwo sądowoadministracyjne. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy Kpa nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego, w którym orzekałoby się o tym, czy konkretna osoba jest, czy też nie jest stroną. Wprawdzie organy administracji powinny badać, czy żądanie pochodzi od strony, czy od podmiotu nie będącego stroną, jednakże wyraz dokonywanym w tym względzie ustaleniom powinny dać dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w orzeczeniu w inny sposób kończącym sprawę (wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 1986 r., III SA 97/86; z dnia 2 kwietnia 1998 r., IV SA 1643/97 oraz z dnia 12 stycznia 1999 r., III SA 4729/97).
Nie jest zatem procesowo dopuszczalne wydanie decyzji (względnie postanowienia) stwierdzającej brak statusu strony u podmiotu żądającego działania administracji. Tym samym - mając powyższe na uwadze - należy przyjąć, że kwestionowana wypowiedź nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa (i nie może tego zrobić). Poprzestano w niej bowiem na informowaniu i wyjaśnieniu (brakuje w niej stwierdzeń imperatywnych i definitywnych). Wojewoda zauważa ponadto, że pismo z dnia [...] czerwca 2020 r. nie zawiera jeszcze jednego z wymienionych wyżej konstytutywnych elementów, tj. podpisu osoby reprezentującej organ, gdyż podpisane zostało przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego [...], bez wskazania, iż działa z upoważnienia Prezydenta [...]. W tym przypadku mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn przedmiotowych, gdyż kwestionowane pismo nie posiada przewidzianych przepisami Kpa cech władczego rozstrzygnięcia, od którego przysługiwał-by środek zaskarżenia oraz podpisu osoby reprezentującej.
Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. zaskarżył B. S. stwierdził niedopuszczalność odwołania od odpowiedzi odmownej Wydziału Architektury i Budownictwa w z dnia [...].06.2020 r. zarzucając Wojewodzie [...]: 1. obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 134 Kpa;
- 2. obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub pominięcie istotnych faktów dla sprawy zawartych w pismach skarżącego;
- 3. obrazę prawa materialnego przez pominięcie aktualnie obowiązujące-go prawa administracyjnego a w szczególności art. 7a k.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnosi o uchylenie postanowienia w całości, 2. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie [...], 3. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że dnia [...] maja 2020 r. złożył w Wydziale Architektury i Budownictwa we [...] wniosek o dopuszczenie go i żony, jako strony do toczącego się postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę telekomunikacyjnego obiektu budowlanego. W odpowiedzi na wniosek, Wydział Architektury i Budownictwa wydał odpowiedź odmowną powołując się na przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa (jednolity tekst Dz. U. z 2020r., poz. 256 z późniejszymi zmianami) oraz przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późniejszymi zmianami). Powyższa odpowiedź została przez skarżącego zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jednocześnie na podstawie art. 97 k.p.a. § 1 ust. 4 skarżący wniósł do Wydziału Architektury i Budownictwa wniosek o zawieszenie postępowania dot. postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę telekomunikacyjnego obiektu budowlanego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kpa, przekazało skargę (określając jako podanie) organowi właściwemu do jego rozpatrzenia tj. Wojewodzie [...] ([...]). Na powyższe Wojewoda [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2020 r. postanowienie, w którym to stwierdza niedopuszczalność odwołania, wskazując, iż pismo z dnia [...] czerwca 2020 wydane przez Wydział Architektury i Budownictwa nie jest decyzją administracyjną gdyż nie zawiera elementów niezbędnych do legitymowania się statusem takiej formy działania administracji. Z wykładnią przepisów, dokonaną przez Wojewodę skarżący nie może w sposób oczywisty się zgodzić zwłaszcza, że dokument z Wydziału Architektury i Budownictwa nosi wszystkie znamiona decyzji administracyjnej poprzez: oznaczenie omanu admini-stracji publicznej, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania!
W omawianym piśmie oznaczeniem organu jest Departament Strategii I Rozwoju Miasta Urząd Miejski [...], stroną Wydział Architektury i Budownictwa oraz adresaci, rozstrzygnięciem jest poinformowanie i rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego gdzie to WAB zajmuje stanowisko, iż wnioski o uznanie strony postępowania administracyjnego nie mają uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy - co mojej ocenie tworzy także rezultat stosowania normy prawnej w konkretnej kwestii i w oparciu o ustalony stan faktyczny. Pismo to zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania wskazując na Z-Ca Dyrektora Wydziału A. N. wraz z jej podpisem a także, iż sprawę prowadzi E. Ł., kierownik zespołu B4. Pismo to także wskazuje szereg rozstrzygnięć powołując się na przepisy prawa budowlanego oraz Kpa.
Co więcej pismo takowe stanowi reakcję organu na złożony przeze mnie wniosek do WAB dnia [...] maja 2020 r. stawia mnie automatycznie w postępowaniu jako stronę a wzbudzenie reakcji automatycznie tworzy niejako postępowanie administracyjne. Jeżeli zaś, gdy moje pismo a w zasadzie żądanie przyłączenia mnie jako strony do postępowania dot. budowy masztu telekomunikacyjnego, o którym mowa w art. 61 KPA, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na posta-nowienie to służy zażalenie (stosownie do art. 61a § 2 KPA). Wydział Architektury i Budownictwa stosując własne nazewnictwo pism poprzez takie słowa jak informacja lub powiadomienie narusza w sposób rażący przepisy jak i interes społeczny dążąc do unikania odpowiedzialności za własne decyzje co w państwie prawa jest niedopuszczalne.
Na dowód powyższego wskażę wyrok NSA 18 kwietnia 2018 r. (II OSK 2665/17), z którego jasno wynika, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawne załatwianej w formie decyzji czy postanowienia są decyzjami administracyjnymi (postanowieniami), jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji (postanowienia), tzn. oznaczenie organu administracji, adresata oraz podpis pracownika reprezentującego organ. Skarżący zaznacza, iż Wojewoda skupił się głównie kwestii formalnej i nazewnictwie pisma przyznając prymat tym elementom pisma nad jego treścią żeby w ostateczności pominąć zupełnie meritum sprawy. Powszechny w orzecznictwie sądowo administra-cyjnym jest pogląd, że o znaczeniu pisma decyduje jego treść, a nie forma. Warto w tym miejscu przywołać choćby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.02.2014 r. sygn. akt II OSK 2186/12, gdzie wskazano, iż "(...) w postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązuje ogólna zasada wypracowana w procedurze administracyjnej, zgodnie z którą o znaczeniu pisma decyduje jego treść, a nie forma czy też nazwa pisma.
Podobne stanowisko zajęło WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 23.03.2004 r. sygn. akt IV SA 4670/02 a także WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 21.12.2016 r. sygn. akt I SA/Sz 1089/16 (wszystkie orzeczenia dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl), uznając iż "(...) nie ma zatem istotnego znaczenia jaką nazwę zobowiązany nadał swojemu pismu, istotna jest jego treść. Do powyższych argumentów nawiązywało także postanowienie SKO we [...] - [...] z [...] lutego 2017 r. Reasumując, mając na uwadze, iż pismo z dnia [...] czerwca 2020 r. wydane przez Wydział Architektury i Budownictwa nosi znamiona decyzji administracyjnej, decyzję Wojewody [...] należy uznać jako błędną gdyż wadliwie wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania wnioskodawcy w oparciu o art. 134 KPA.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki sąd administracyjny zważył:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle tego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dalej trzeba powiedzieć, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie skarżący uczynił postanowienie Wojewody [...], wydane po zapoznaniu się z odwołaniem B. S. i Z. S. od pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa w Urzędzie Miejskim [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., stwierdził niedopuszczalność odwołania. Podstawę prawną rozstrzygnięcia proceduralnego stanowi art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa.
Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Należy podkreślić, że postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie lub zażalenie nie może zostać rozpoznane. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji, (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609).
Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że odwołanie nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Za prawidłowe bowiem należy uznać ustalenie, że zaskarżone pismo nie spełnia wymogów indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja. Decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, cechującym się zewnętrznym charakterem, władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, skierowanym do konkretnego adresata. Akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej musi mieć odpowiednią formę, jaką wyznaczają przepisy prawa. (art. 107 § 1 k.p.a.). Jej wydanie następuje po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu subsumcji ustalonego w tym postępowaniu stanu faktycznego do norm prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, jak trafnie podniósł organ odwoławczy, że jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.
Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje pismo organu, jako rozstrzygnięcie o cechach decyzji i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. W ocenie Sądu, analiza treści pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa w Urzędzie Miejskim [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. prowadzi do wniosku, że nie spełnia ono minimum koniecznych elementów, aby uznać je za decyzję administracyjną. Pismo to nie zawiera przede wszystkim bowiem rozstrzygnięcia o istocie indywidualnej sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. i ma charakter wyłącznie informacyjno-wyjaśniający. Nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia o istocie sprawy. W takiej sytuacji brak było podstaw do potraktowania tego pisma jako decyzji. Trafne jest więc stanowisko organu, że pismo to nie posiada minimum niezbędnych elementów decyzji.
Tym samym nie znajduje więc uzasadnienia stanowisko skarżącego, że pismo to jest władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. W konsekwencji zarzuty naruszania wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego należy uznać za nieuzadsadnione. Nadto, zdaniem sądu, na aprobatę zasługuje pogląd organu, że ani kodeks postępowania administracyjnego, ani prawo budowlane nie zawierają normy prawnej, która dawała by podstawę do wydania orzeczenia dopuszczającego lub nie jakiś podmiot do udziału w sprawie (z wyjątkiem organizacji społecznej). Organ administracji publicznej działając na podstawie art. 6 k.p.a., zgodnie z zasadą praworządności, działają na podstawie przepisów prawa, zatem nie mogą wydawać orzeczeń bez podstawy prawnej.
Reasumując, jeśli sprawa nie została załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienie, a strona wniosła odwołanie (zażalenie) od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji, to organ odwoławczy jest zobowiązany stwierdzić niedopuszczalność odwołania (zażalenia) na podstawie art. 134 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł tak jak w sentencji wyroku.