Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzja z dnia 20 lipca 2020 r. (Nr SKO 4122/95/20) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu po rozpatrzeniu odwołania D. Spółki Akcyjnej z siedzibą we W. (zw. dalej skarżącą), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 253, ze zm.; dalej jako k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 296, ze zm.; dalej też jako u.p.z.p.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 4 czerwca 2020 r. odmawiającą ustalenia - na rzecz skarżącej - warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i 2 budynków w zabudowie bliźniaczej, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji we W. przy ulicy [...], na działce nr [...] i części działki nr [...], AM-[...], obręb K. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w wyniku rozpoznania wniosku L. S.A. (obecnie D. S.A.), z siedzibą we W., Prezydent Wrocławia,, decyzją z dnia 4 czerwca 2020 r., odmówił ustalenia na jej rzecz, warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wywiódł, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem nie stanowi kontynuacji cech zabudowy. Przede wszystkim nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy obszaru analizowanego. Co prawda, w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ale najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji to działki z zielenią. Po poszerzeniu obszaru analizowanego w jego granicach znalazły się budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej, ale z uwagi na znaczną odległość od terenu inwestycji (411 m) nie stanowią sąsiedztwa urbanistycznego.
W ocenie organu, także dla wyznaczenia linii zabudowy, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwanym dalej rozporządzeniem planistycznym), budynki musiałby zostać wycofane w głąb działki. Również wskaźnik zabudowy nie odpowiada średnim wartościom dla obszaru analizowanego. Inwestor planuje bowiem zabudowę ze wskaźnikiem 0,28, a średni wskaźnik wynosi 0,23. W ocenie organu, ustalenia elewacji frontowej nie odpowiadają wartościom sąsiedztwa. Zastrzeżenia organu odnosiły się również do wysokości elewacji frontowej planowanych budynków.
Średnia wysokość budynków sąsiedztwa to 5,5 m. Inwestor tymczasem planuje budynki o wysokości do 9 m. W dalszej kolejności organ wskazał na niezgodność inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy), tj. - ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282).
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie i ustalenie warunków zabudowy.
Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:
- - § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia planistycznego, poprzez arbitralne zawężenie oceny wyłącznie do części obszaru analizowanego zlokalizowanego najbliżej nieruchomości objętej wnioskiem;
- - § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia planistycznego, poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z wyników analizy jednoznacznie wynika, że możliwe jest ustalenie linii zabudowy;
- - § 5 ust. 2 rozporządzania planistycznego, poprzez jego niezastosowanie, pomimo że z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy jednoznacznie wynika dopuszczalność wyznaczenia wskaźnika zabudowy;
- - § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzani planistycznego, poprzez ich niezastosowanie, pomimo że z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy jednoznacznie wynika dopuszczalność wyznaczenia planowanej wysokości elewacji frontowej i geometrii dachu;
- - art. 8 k.p.a., w wyniku prowadzenia postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.
Wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że niezależnie od trafności zarzutów odwołania, odpowiada ona przepisom prawa materialnego i procesowego oraz odzwierciedla stan faktyczny sprawy. Przechodząc zaś do meritum wyjaśniło, że zgodnie z art. 56, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
teren ma dostęp do drogi publicznej;
istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy, gdyż planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi - ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282). W tym kontekście organ wskazał, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Z akt sprawy wynika, że wnioskowana inwestycja przewidziana jest do realizacji na obszarze historycznego układu urbanistycznego osiedla, z wkomponowaną zielenią i ogródkami działkowymi pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i [...] we W., który został wpisany do rejestru zabytków pod nr. [...], decyzją z dnia 15 maja 2008 r. Organ pierwszej instancji uprawniony był zatem - w ramach analizy stanu prawnego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - do zasięgnięcia opinii Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zob. pismo z dnia 11 czerwca 2019 r.), a następnie - w związku z potwierdzoną przez ten organ niezgodnością planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków o opiece nad zabytkami - do skonfrontowania inwestycji z przepisami odrębnymi.
Wobec stwierdzonej niezgodności wnioskowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony zabytków, potwierdzonej opinią Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 19 czerwca 2019 r., obowiązkiem organu I instancji było – zdaniem Kolegium - przygotowanie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, a wobec dokonanego przez organ konserwatorski uzgodnienia projektu tej odmownej decyzji, w trybie art. 53 ust. 5 ustawy, organ I instancji nie mógł wydać pozytywnej decyzji lokalizacyjnej, lecz zmuszony był odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego (pismo o uzgodnienie z dnia 11 marca 2020 r.).
Zdaniem Kolegium, dla ustalenia warunków zabudowy nie ma już znaczenia, że inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a zarzuty odwołania - choć trafne - nie wpływają na rozstrzygnięcie. Rację ma Spółka, że sąsiedztwo urbanistyczne wyznaczone granicami obszaru analizowanego daje podstawy do stwierdzenia kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Słusznie też podkreślono, że nie ma podstaw do zawężenia badania zabudowy tylko do najbliższego sąsiedztwa terenu planowanej inwestycji. Nadto, Kolegium wskazało, że zgodnie z postanowieniami rozporządzenia planistycznego, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4).
W obszarze analizowanym linia zabudowy tworzy uskok. Budynki usytuowane są w różnej odległości od pasa drogowego - do 10 m. Trudno zatem twierdzić, że lokalizacja budynków w odległości od 3 m do 15 m od granicy pasa drogowego naruszałaby standardy w zakresie linii zabudowy, wykształcone w sąsiedztwie.
Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z § 5 rozporządzenia planistycznego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.
1. Średni poziom współczynnika zabudowy do powierzchni terenu wynosi 0,27, przy wartościach skrajnych w przedziale od 0,01 do 0,57. Inwestor planuje wyznaczenie wskaźnika zabudowy na poziomie do 0,28, a więc w sposób nieodbiegający od wartości średnich.
Kolejno Kolegium podniosło, że zgodnie z § 6 rozporządzenia planistycznego, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.
1. Faktycznie, budynki szeregowe charakteryzują się duża wartością elewacji - ujmując je oczywiście całościowo. Dostrzec jednak trzeba, że wzdłuż ulicy [...] znajduje się zabudowa szeregowa i jej uwzględnienie pozwoliłoby na wyznaczenie szerokości elewacji frontowej. Po drugie, ustawienie budynków pokazuje, że od ulicy [...] widoczna będzie elewacja boczna, o szerokości 10 m, co ma zasadniczy wpływ na ocenę zachowania ładu przestrzennego. Od ulicy [...] układ szeregowy będzie zaś znajdował się za budynkami jednorodzinnymi w układzie bliźniaczym. W konsekwencji planowany układ budynków, z punktu widzenia ładu przestrzennego nie powodowałby negatywnych konsekwencji.
Odnosząc się z kolei do kwestii wysokości planowanej zabudowy Kolegium zważyło, że stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Materiał dowodowy wskazuje, że średnia wysokość budynków obszaru analizowanego wynosi 5,5 m, przy skrajnych wartościach od 3,5 m do 10 m. Większość budynków jednorodzinnych charakteryzuje się wysokością od 6 m do 8 m. Inwestor planuje zabudowę na poziomie do 9 m. Nie jest to zatem wartość, która odbiegałaby znacznie od wartości zastanej w obszarze analizowanym. Przede wszystkim trudno twierdzić, że planowane budynki przyczyniłyby się do dysharmonii ładu przestrzennego. Przecież planowane budynki miały mieć dach płaski, a więc wysokość elewacji jest wysokością maksymalną.
Tymczasem dużo budynków mieszkalnych cechuje większa wysokość maksymalna - nawet na poziomie do 12 m. Nie można zatem twierdzić, że inwestycja stanowiłoby dominantę obszaru analizowanego, skutkującą koniecznością odmowy ustalenia warunków zabudowy. Również dachy płaskie występują w obszarze analizowanym.
W konsekwencji – zdaniem Kolegium - da się stwierdzić kontynuację funkcji i cech zabudowy, nawet gdyby niektóre parametry zabudowy wymagały dostosowania do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Jak wyżej jednak wywiedziono, błędna ocena warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie miała wpływu na wynik rozstrzygnięcia, albowiem inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Kwestionowanej decyzji zarzucono:
- - naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, w to art. 106 § 1 i art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy lokalizacyjne obu instancji dokonania uzgodnienia treści decyzji z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a w konsekwencji pozbawienie skarżącej możliwość czynnego udziału w postępowaniu przed tym organem (uzgadniającym);
- - naruszenie prawa materialnego tj. art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez wydanie decyzji w sprawie bez uprzedniego dokonania wymaganego prawem uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, a to z uwagi na jej wydanie z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 106 § 1 i art. 10 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organy lokalizacyjne obu instancji dokonania uzgodnienia treści decyzji z DWKZ, a w konsekwencji pozbawienie skarżącej możliwość czynnego udziału w postępowaniu przed organem uzgadniającym. Zdaniem skarżącej organ lokalizacyjny rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obowiązany był do przygotowania projektu decyzji — wyłącznie w aspekcie ładu przestrzennego, a następnie uzgodnienia jej treści z DWKZ w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Jednocześnie, w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a., skarżąca winna mieć zagwarantowane uprawnienie do czynnego udziału w postępowaniu przed organem uzgadniającym. Na skutek powyższego zaniechania organów doszło jednak do naruszenia prawa materialnego tj. art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez wydanie decyzji w sprawie bez uprzedniego dokonania wymaganego prawem uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Zdaniem skarżącej wbrew ocenie Kolegium, z analizy urbanistycznej i decyzji organu I instancji wynika, iż opinia DWKZ z dnia 19 czerwca 2019 r. niewątpliwie nadmiernie przyczyniła się do ukształtowania postępowania niekorzystnie dla Skarżącej - i to zarówno w płaszczyźnie materialnej, jak i proceduralnej. Ustalenie to jest na tyle istotne, że z punktu widzenia ładu przestrzennego inwestycja spełnia warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co wprost wyartykułowało Kolegium w treści skarżonej decyzji. W konsekwencji organ lokalizacyjny powinien przygotować projekt pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy, a następnie — projekt ten poddać uzgodnieniu z DWKZ.
Dalej skarżąca podniosła, że z regulacji art. 106 k.p.a. wynika, że postępowanie wpadkowe, toczące się przed organem uzgadniającym kończy rozstrzygnięcie mające formę postanowienia, na które służy zażalenie. Wobec tego postanowienie, wydawane przez organ uzgadniający w I instancji, nie jest ostateczne i może być skutecznie kwestionowane przez strony postępowania. Stąd organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy obowiązany był do uzyskania postanowienia organu współdziałającego, i dalej oparcia swojej decyzji dopiero na takim postanowieniu uzgadniającym, które posiada walor ostateczności.
W konsekwencji stanowisko SKO uznać należy za całkowicie chybione i nie znajdujące oparcia w przepisach prawa. Co więcej, w uzasadnieniu skarżonej decyzji — na obronę wadliwego poglądu, powołano orzecznictwo sądów administracyjnych, które nie tylko nie potwierdza stanowiska SKO, ale wręcz całkowicie mu zaprzecza. Z powoływanego przez SKO wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 26 marca 2019r., II SA/Wr 859/18, wynika bowiem wprost, że stanowisko wyrażone przez konserwatora zabytków w formie opinii stanowi czynność nieformalną, poza postępowaniem lokalizacyjnym i nie może rodzić skutku w postaci podważenia zasadności lub skuteczności stanowiska zajętego w toku postępowania lokalizacyjnego. Organy lokalizacyjne, tj. zarówno organ I, jak i II instancji związane są zaś wyłącznie uzgodnieniem dokonanym na potrzeby toczącego się przed nimi postępowania głównego.
Z kolei w powołanym przez SKO wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2017r., II OSK 904/16, wskazano wyraźnie możliwość odstąpienia od uzgodnienia decyzji wyłącznie w przypadku, gdy niezależnie od stanowiska konserwatora zabytków wiadomym jest, iż inwestycja narusza ład przestrzenny. Jeżeli organ pierwszej instancji stwierdza na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przeszkodę do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego obiektu budowlanego, to nie ma obowiązku dokonywania uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. W niniejszym przypadku sytuacja taka nie zachodzi, wobec jednoznacznego stanowiska SKO wskazującego na spełnienie przez planowaną inwestycję warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 poz. 2167) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2020 r. (Nr SKO 4122/95/20) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 4 czerwca 2020 r. odmawiającą ustalenia - na rzecz skarżącej - warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i 2 budynków w zabudowie bliźniaczej, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji we W. przy ulicy [...], na działce nr [...] i części działki nr [...], AM-[...], obręb K. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił przepis z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z ich brzmieniem zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Powyższa regulacja normatywna określa przesłanki, których dopiero łączne spełnienie pozwala wydać decyzję o warunkach zabudowy. Do przesłanek tych ustawodawca zaliczył: kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie terenu, niewymagalność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto, taka decyzja winna być zgodna z przepisami odrębnymi.
Decyzja lokalizacyjna określa podstawowe kwestie dotyczące zmiany zagospodarowania terenu odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych realizacji planowanych zamierzeń. Jej celem jest wyłącznie przesądzenie o dopuszczalnym w świetle istniejącego ładu sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 719/11, Lex nr 1104258). Istotne jest, że decyzji o warunkach zabudowy w żadnej mierze nie można utożsamiać z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który to stanowi podstawowy instrument polityki planistycznej gminy.
Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być przy tym realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 908/13, Lex nr 1405122). Stąd nie bez powodu w literaturze oraz orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa.
Z kolei ma on obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1219/13, CBOSA).
Istotne jest przy tym to, że objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie musi być zgodne z przepisami odrębnymi, tak aby odpowiadało ono wymogom prawa w jego całokształcie, w tym również w kwestii ochrony zabytków. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2020 r. (sygn. akt II OSK 1401/20) "Choć ustawodawca nie wymienił enumeratywnie wszystkich przepisów prawa, z którymi powinna być zgodna decyzja o warunkach zabudowy, to jednak zgodność ta musi odnosić się do wszystkich obowiązujących i funkcjonujących w systemie prawnym przepisów, bez względu na ich rangę. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. ustawy sformułowanie "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także brak relacji wykluczania się, niedostateczną spójność z normami prawa".
Rzecz sporną w realiach badanej sprawy stanowi zaniechanie przez organ lokalizacyjny dokonania uzgodnienia treści decyzji z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w trybie art. 106 k.p.a. i w rezultacie zaniechanie wydania postanowienia, które następnie strona mogłaby zaskarżyć. Nie kwestionując w tym miejscu twierdzeń strony skarżącej co do braku powyższego postanowienia trzeba jednak zauważyć, że w toku postępowania lokalizacyjnego organ I instancji – pismem z dnia 15 maja 2019 r. - zwrócił się do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu o zajęcie stanowiska w kwestii ochrony konserwatorskiej (w tym archeologicznej) lub innych uwarunkowań terenu, na którym planowana jest inwestycja nadmieniając, że niniejsze informacje pozwolą na wprowadzenie odpowiednich ustaleń do projektu decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu – pismem z dnia 11 czerwca 2019 r. – wskazał, że wnioskowana inwestycja przewidziana jest do realizacji na obszarze historycznego układu urbanistycznego osiedla, z wkomponowaną zielenią i ogródkami działkowymi pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i [...] we W., który został wpisany do rejestru zabytków pod nr. [...], decyzją z dnia 15 maja 2008 r. Nadto, odnosząc się do meritum sprawy wyjaśnił, że planowana inwestycja nie jest możliwa do realizacji w proponowanej lokalizacji, tj. na terenie ogrodów działkowych towarzyszących zabytkowemu osiedlu.
Mając zatem na uwadze powyższe stanowisko Konserwatora Zabytków oraz uwzględniając brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nakazujące zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi zasadnie Kolegium przyjęło, że w takich okolicznościach wykluczone jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i 2 budynków w zabudowie bliźniaczej, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji we W. przy ulicy [...], na działce nr [...] i części działki nr [...], AM-[...], obręb K. Wskazać bowiem trzeba, że w zakresie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p organ ustalający warunki zabudowy nie działa na zasadach uznania administracyjnego. Przeciwnie - jest związany treścią tego przepisu w ten sposób, że w razie braku zgodności planowanej lokalizacji z przepisami odrębnymi, nie może wydać pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy" (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 1007/19).
W tych okolicznościach za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie odmawiające wydania decyzji lokalizacyjnej dla opisanej inwestycji, a samo zaniechanie uzgodnienie z Konserwatorem Zabytków w trybie art. 106 k.p.a. jest tu naruszeniem prawa - jednakże w kontekście braku zgodności inwestycji z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. – pozostającym bez wpływu na treść decyzji. Tymczasem warunkiem sine qua non wydania przez Sąd wyroku kasacyjnego z powodu naruszenia prawa procesowego jest uznanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach badanej sprawy takiego związku jednak nie można dostrzec wobec stwierdzonej przez organ braku możliwości realizacji spornej inwestycji na terenie historycznego układu urbanistycznego, który został wpisany na listę zabytków.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego.
Z tych względów skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.