Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 kwietnia 2020 r. (Nr 1540/2020) wydaną z upoważnienia Prezydenta W., przez Kierownika Zespołu Lokalizacji Inwestycji w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W., odmówiono ustalenia - na rzecz A. B. - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na funkcję magazynową (magazyn broni o powierzchni [...] m2), przewidzianej do realizacji we W., przy ulicy [...], na działce nr [...], AM – [...], obręb K. W uzasadnieniu jej rozstrzygnięcia organ lokalizacyjny wywiódł, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Na wyznaczonym obszarze dominuje funkcja mieszkaniowa, którą tworzą zabudowania mieszkaniowe jednorodzinne i wielorodzinne.
Na terenie analizowanym prowadzone są nieuciążliwe usługi m.in. na działkach nr [...] i nr [...], AM-[...], obręb K. - w zabudowie jednorodzinnej istnieje biuro projektowania mebli, folderów i reklam, a na działce nr [...] - w budynku wielorodzinnym prowadzona jest kwiaciarnia. W pobliżu znajduje się Akademia [...] i organ może tylko domniemywać, że znajduje się tam magazyn broni, ale teren ten ze względu na jego charakter prawny (teren zamknięty), nie jest brany w analizie pod uwagę. Ponadto - zdaniem organu - planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 października 2020 r. w sprawie pomieszczeń magazynowych i obiektów do przechowywania materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. Nr 222, poz. 1410), obiekt przeznaczony do przechowywania materiałów wybuchowych i amunicji zaliczonych do klasy 1 podklasy 1.1, 1.2, 1.3, 1.5 oraz klasy 4.1, powinien być jednokondygnacyjny. Tymczasem planowany magazyn miałby być zlokalizowany w budynku jednorodzinnym trzy kondygnacyjnym.
Pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie zaskarżył inwestor. W odwołaniu od wydanej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe zastosowanie i niezasadne uznanie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 - 5 ustawy;
2) § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 października 2020 r. w sprawie pomieszczeń magazynowych i obiektów do przechowywania materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, poprzez niewłaściwe zastosowanie i niezasadne uznanie, że w niniejszej sprawie lokalizowanie magazynu broni w trzykondygnacyjnym budynku mieszkalnym jednorodzinnym jest niedopuszczalne;
3) art. 10 Kpa, poprzez brak zapewniania Inwestorowi realnego czynnego udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu odwołania obszernie uargumentowano zarzuty wskazując przede wszystkim na błąd w kodzie materiałów wybuchowych w Karcie kwalifikacyjnej obiektu zagrożonego wybuchem lub spalaniem materiału wybuchowego. Wraz z wyjaśnieniem dołączono poprawioną Kartę, z wyszczególnieniem kodu materiałów wybuchowych planowanych do magazynowania - ADR 1 4G i 1.4S.
Rozpoznając sprawę w trybie instancyjnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania A. B. od opisanej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 253, z późn. zm.; dalej jako "Kpa") oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 296, z późn. zm.; dalej też jako "ustawa"),utrzymało ją w mocy W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja w istocie rzeczy odpowiada przepisom prawa procesowego i materialnego. Co prawda, uszczegółowienie Karty kwalifikacyjnej obiektu zagrożonego wybuchem lub spalaniem materiału wybuchowego nie pozwala przyjąć tezy o sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi - § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie pomieszczeń magazynowych i obiektów do przechowywania materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym.
Odmienna ocena w tym zakresie przez organ drugiej instancji nie pozwala jednak na uchylenie decyzji, albowiem w sprawie nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa. Organ zakwestionowaną decyzją, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez A. B. inwestycji. W związku z tym, zdaniem SKO, ocenę sprawy należy rozpocząć od krótkiej analizy charakteru prawnego decyzji lokalizacyjnych. Zgodnie z art. 56, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak wynika z art. 52 ust. 3 ustawy, nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.
Powołane przez skład orzekający kolegium przepisy stanowią o związanym charakterze decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, najkrócej opisując, że ilekroć wnioskowana zabudowa jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Oczywiście, twierdzenie odwrotne jest także logicznie prawdziwe, co oznacza, że organ lokalizacyjny nie może ustalić warunków zabudowy, o ile nie zostały spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisów odrębnych. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy.
Prawo zabudowy i zagospodarowania nieruchomości jest podstawowym elementem prawa własności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Prawa do zabudowy i zagospodarowania nieruchomości nie można jednak podejmować w kategoriach prawa nieograniczonego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu eksponuje i chroni trzy wartości: 1. ład przestrzenny 2. prawo do zagospodarowania nieruchomości 3. interes osób trzecich. Zarówno zasada zachowania ładu przestrzennego, jak i ochrony prawa własności oraz interesów osób trzecich muszą być uwzględniane w procesie planowania i ustalania warunków zabudowy. Tworzą one bowiem swoiste ramy normatywne procesu planowania oraz "narzucają" kierunek wykładni przepisów służących ich realizacji, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ, dokonując wykładni przepisów służących realizacji tychże zasad, nie może nie uwzględniać ich normatywnego znaczenia i celu, w jakim zostały stworzone. Istotne jest też przy stosowaniu tych przepisów, aby w przypadkach kolizji pomiędzy interesem publicznym (ochroną ładu przestrzennego), a interesem jednostki (swobodą zabudowy nieruchomości) oraz interesem osób trzecich uwzględniać zasadę proporcjonalności. Jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Decyzji pozytywnej nie można zatem wydać, jeżeli nie został spełniony warunek, o którym mowa wyżej. Stosownie do treści § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; zwanego dalej "rozporządzeniem planistycznym"), przez funkcję należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Kontynuacja funkcji, jak podkreśla się w literaturze przedmiotu nie oznacza, że "nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Można to porównać do sytuacji, w której istniałby na danym obszarze plan miejscowy określający przeznaczenie terenu takie, jakie warunkuje istniejąca zabudowa. Powstaje więc pytanie, w którym momencie funkcja ta przestaje być zachowana. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy" (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.Beck 2013, legalis, komentarz, str. 500). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźnie wskazuje się na potrzebę szerokiego rozumienia kontynuacji funkcji. W wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. (II OSK 204/15) Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaakcentował, że "przy ocenie zasady kontynuacji funkcji nie należy, z uwagi na konieczność uwzględnienia wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, interpretować rygorystycznie przepisów u.p.z.p. Mając to na uwadze, pojęcie sąsiedniej działki zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu powinno być rozumiane szeroko". Jednocześnie zwrócono uwagę, że szerokie rozumienie kontynuacji funkcji wcale nie oznacza dowolności wskazując, że przepis art. 61 ust. 1 ustawy ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. "W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r. II OSK 2622/14). Sąsiedztwo, podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 3 kwietnia 2009 r. II OSK 582/08), "należy rozumieć szeroko - to jest tak dalece jak długo o planowanej inwestycji można powiedzieć, że pozostaje w stosunku do zabudowy dotychczasowej w czytelnych i uporządkowanych relacjach, o jakich mowa w art. 2 pkt 1 ustawy (w zw. z art. 1 i ust. 2 pkt 1). Możliwość określenia tych relacji (w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) jest wystarczającą gwarancją zachowania ładu przestrzennego. Dopóki są one czytelne i pozwalają na wyznaczenie kierunku »kontynuacji« zabudowy, a zasada ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju nie doznają uszczerbku dopóty nie można wydać decyzji odmownej z powodu »braku« zabudowy sąsiedniej". I jeszcze w wyroku z dnia 27 października 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 1636/08, Legalis) podkreślił nawet: "z zasady dobrego sąsiedztwa wynika, iż w określonych warunkach niezbędne jest przyjęcie tożsamej funkcji zabudowy, a wyjątek może dotyczyć tylko zabudowy pozostającej w zgodzie z funkcją podstawową". Z powołanych poglądów orzecznictwa wyraźnie więc widać, że swoboda zagospodarowania terenu jest istotnym elementem przy ocenie kontynuacji funkcji i cech zabudowy, ale w ramach poszanowania innych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, w szczególności zasady zachowania ładu przestrzennego i poszanowania interesu osób trzecich.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy kolegium dostrzega, że obszar analizowany charakteryzuje się jednolitą zabudową. Dominuje w sposób zdecydowany funkcja mieszkaniowa, z przeważającym rodzajem zabudowy - mieszkaniowej jednorodzinnej. Jedynie na działce zainwestowania w budynku jednorodzinnym zlokalizowana została działalność usługowa - sklep internetowy, a na działce sąsiedniej nr [...] zlokalizowano biuro projektowe dla produkcji mebli, reklam, grafiki i folderów. Znajdujące się w obszarze analizowanym budynki usługowe stanowią jednak niekolizyjne uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Biura, sklep internetowy i kwiaciarnia są usługami często towarzyszącymi zabudowie mieszkaniowej i przy niewielkich rozmiarach, zlokalizowane w budynkach jednorodzinnych tworzą z zabudową mieszkaniową uporządkowane relacje. W pozostałym zakresie jednolicie dominuje funkcja mieszkaniowa, pozbawiona uzupełniającej funkcji usługowej. Poza budynkami mieszkalnymi i uzupełniającą funkcją usługową nie występuje inny rodzaj zagospodarowania nieruchomości. W szczególności w obszarze analizowanym brak jest funkcji magazynowej.
W wyroku z dnia 13 października 2009 r. (II OSK 1566/08) Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że w świetle treści, a także wykładni systemowej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inaczej trzeba ocenić sytuację kiedy określony typ funkcji terenu istniejący w sąsiedztwie, a towarzyszący funkcji podstawowej, ma ograniczony zakres, mieszcząc się w infrastrukturze funkcji podstawowej a inaczej, kiedy funkcje o charakterze infrastrukturalnym w stosunku do funkcji podstawowej określonego terenu zdecydowanie wykraczają poza obszar, na którym mają być lokalizowane. W tym pierwszym przypadku, statuowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, zasada dobrego sąsiedztwa będzie spełniona, zaś w drugim przypadku wręcz przeciwnie.
W ocenie Kolegium projektowana funkcja magazynowa - magazyn broni, pozostaje w sprzeczności z funkcją mieszkaniową jednorodzinną. W praktyce nie da się bowiem pogodzić funkcji mieszkaniowej z funkcją magazynową, w szczególności z magazynem broni, a tym samym materiałów wybuchowych (amunicji), zarówno w sferze urbanistycznej, gospodarczo - społecznej, jak i kulturowej. Co istotne, planowany sposób zagospodarowania nieruchomości nie stanowi infrastrukturalnego uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. Jest tak przede wszystkim dlatego, że magazyn broni nie stanowi usługi niezbędnej, czy pomocniczej dla zabudowy jednorodzinnej.
Po drugie, sama funkcja magazynowa jest nieobecna w obszarze analizowanym i brak jest obiektu lub nieruchomości, który dawałby podstawę do stwierdzenia kontynuacji funkcji. Magazyn broni nie pozostaje w czytelnych i uporządkowanych relacjach z funkcją mieszkaniową i nie może zyskać akceptacji w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem kolegium, położone na działkach nr [...] i nr [...] budynki mieszkalno - usługowe nie dają podstaw do stwierdzenia kontynuacji funkcji dla magazynu broni. Kolegium na obecnym etapie nie podziela stanowiska organu względem sprzeczności inwestycji z przepisami odrębnymi - § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 października 2020 r. w sprawie pomieszczeń magazynowych i obiektów do przechowywania materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. Wraz z odwołaniem Inwestor złożył skorygowaną Kartę kwalifikacyjnej obiektu zagrożonego wybuchem lub spalaniem materiału wybuchowego, wskazując że magazynowane miałyby być materiały wybuchowe o kodzie ADR 1.4G i 1.4S.
Z kolei w myśl § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia, obiekt przeznaczony do przechowywania materiałów wybuchowych i amunicji zaliczonych do klasy 1 podklasy 1.1, 1.2, 1.3, 1.5 oraz klasy 4.1 powinien być jednokondygnacyjny. Zatem dla magazynowania materiałów wybuchowych o kodzie 1.4 nie jest wymagane zlokalizowanie magazynu w budynku jednokondygnacyjnym.
W rozpatrywanej sprawie kolegium, nie dopatrzyło się też żadnych poważnych uchybień procesowych wtoku pierwszoinstancyjnego postępowania, które mogłyby stanowić podstawę decyzji kasacyjnej. Organ prawidłowo ustalił strony postępowania i zawiadomił je o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Zastrzeżeń nie budzi także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych przepisów proceduralnych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom § 3 rozporządzenia planistycznego. Zasadnie organ uargumentował dobór obszaru analizowanego, przyjmując za podstawę trzykrotność szerokości frontu działki, co zdaniem kolegium, w rozpatrywanej sprawie jest wystarczające dla zbadania ładu przestrzennego w sąsiedztwie planowanej inwestycji.
Frontem działki jest część, która przylega do ulicy [...]. Front działki wynosi około 10 m, a zatem minimalny obszar winien być wyznaczony na poziomie około 50 m. Tak też obszar analizowany został wyznaczony w odległości od 60 m do 150 m. Co teraz istotne, organ bardzo dobrze uchwycił całość urbanistyczną, opierając granice obszaru analizowanego na ciągach komunikacyjnych rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Teren inwestycji znajduje się w centralnej części obszaru analizowanego, co gwarantuje obiektywne zbadanie kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Odchylenia w odległościach obszaru analizowanego w kierunku północnowschodnim podyktowane są koniecznością przyjęcia do analizy powierzchni całych działek i uchwycenia urbanistycznej całości. Ta zasada także została zachowana. Bezspornie, więc obszar analizowany nie tylko spełnia wymogi rozporządzenia planistycznego, ale został wyznaczony z zachowaniem wszelkich reguł dowodowych i może stanowić podstawę do stwierdzenia kontynuacji funkcji i cech zabudowy.
Co więcej, wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło z uwzględnieniem przede wszystkim interesu Inwestora, albowiem do zbadania przyjęto funkcję odległą 150 m od terenu inwestycji. W tym miejscu organ podkreśla, że wyznaczenie obszaru analizowanego powyżej minimalnych wartości wcale nie oznacza zachowania sąsiedztwa pomiędzy działkami. Zresztą samo rozszerzanie obszaru analizowanego nie może być podstawą do poszukiwania zabudowy. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lipca 2017 r. (II SA/Wr 208/17) akcentowano - "Zdaniem Sadu - akceptującego stanowisko przedstawione w omawianym poniżej zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny - określenie przez prawodawcę w powoływanym wcześniej rozporządzeniu minimalnych odległości przy wyznaczaniu obszaru analizowanego nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji i cech przedmiotowego obiektu.
Istotne bowiem jest, że wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie, a takiego celu nie realizuje nadmierne »rozszerzanie« obszaru analizowanego, wbrew zastanym realiom urbanistycznym (np. wyrok IA/SA z dnia 28 stycznia 2016 r" sygn. akt II OSK 1299/14)". Z kolei w wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r. (II SA/Kr 1544/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraźnie podkreślił, że "regułą winno być wyznaczenie obszaru analizowanego w jego wymiarach minimalnych, a dopiero na skutek okoliczności uzasadniających objęcie tym obszarem większego terenu możliwe jest dalsze odsunięcie jego granic od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W szczególności winno to nastąpić gdy analizą należy objąć teren stanowiący urbanistyczną całość. Jeśli natomiast w ramach minimalnie wyznaczonego obszaru analizowanego mieści się kwartał zabudowy pozwalający na wyznaczenie i opisanie dominujących cech zabudowy, zbliżony funkcjonalnie do zabudowy proponowanej przez inwestora, w miarę jednolity przestrzennie i charakteryzujący się określonymi cechami pozwalającymi na jego zwarty opis, brak podstaw do rozciągania obszaru analizowanego w poszukiwaniu takich cech zabudowy, które w większym stopniu, niż na analizowanym obszarze minimalnym, pozwoliłyby na uwzględnienie wniosku inwestora.
Takie właśnie działanie zmierzałoby do obejścia prawa". Zdaniem SKO, także ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Skład orzekający, dokonując własnej oceny materiału dowodowego, doszedł do takich samych wniosków do jakich doszedł organ pierwszej instancji. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 Kpa. Prawidłowo organ wskazał ustalenie faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 10 Kpa. Faktycznie, zawiadomienie zostało skierowane do stron postępowania w okresie epidemii. Mogło to utrudnić zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Jednakże należy dostrzec, że zarzut ten jest łączony z omyłkowo wpisanym w Karcie kodem materiałów wybuchowych (1.3), co Kolegium w pełni uwzględniło. Mając na uwadze powyższe Kolegium orzekło, jak w osnowie.
Skargę na ostateczną decyzję złożył, działając przez pełnomocnika, A. B., który w powołaniu na art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) (zwanej dalej także p.p.s.a.) decyzję tę zaskarżył w całości. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ granicy swobodnej oceny dowodów polegające na dowolnym, sprzecznym z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione łącznie warunki zapisane w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293) (zwanej dalej także u.p.z.p.), podczas gdy okoliczność przeciwna wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.
Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) (zwana dalej także Prawem Budowlanym) w zw. z § 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania 14% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej skutkuje zmianą dotychczasowej funkcji zabudowy; a z daleko posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu: b) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że realizacja w niniejszej sprawie inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na funkcję magazynową godzi w zasadę dobrego sąsiedztwa, podczas gdy planowana inwestycja w żaden sposób nie koliduje z dotychczasową funkcją istniejącej zabudowy, ani nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego; c) § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie w niniejszej sprawie obszaru analizowanego w obszarze minimalnym, podczas gdy okoliczności sprawy uzasadniają objęcie rozważaniami także innych nieruchomości zabudowanych, dostępnych z tej samej drogi publicznej, a znajdujących się w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; d) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie przez organ decyzji skutkującej nadmiernym ograniczeniem prawa zabudowy i prawa własności skarżącego w sytuacji w której planowana inwestycja nie narusza interesu publicznego, ani interesu osób trzecich.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona wnosi 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wydanej dnia 20 lipca 2020 r., sygn. SKO 4122/86/20 w całości;
- 2. na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie decyzji Kierownika Zespołu Lokalizacji Inwestycji w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. nr 1540/2020, działającego z upoważnienia Prezydenta W. wydanej dnia 23 kwietnia 2020 r.(WAB.6730.10.2020.P5MK- 6, nr kan. 1424/2020) w całości;
- 3. na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
- 4. o przeprowadzenie w niniejszej sprawie dowodu z dokumentów: a) inwentaryzacja domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] we W., obręb K., AM-[...], dz. nr [...] z dnia 28 października 2019 r. na okoliczność powierzchni całkowitej budynku wynoszącej [...] m2; b) inwentaryzacja domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] we W., obręb K., AM-[...], dz. nr [...] z dnia 03 września 2020 r. na okoliczność powierzchni całkowitej planowanego pomieszczenia magazynowego wynoszącej [...] m2; c) karta kwalifikacyjna dla magazynu bazowego skarżącego A. B. (w aktach sprawy) na okoliczność przeznaczenia planowanego pomieszczenia magazynowego oraz kwalifikacji obiektu pod względem ewentualnych zagrożeń; d) oświadczenie K. G. z dnia 28 lutego 2020 r. (w aktach sprawy), e) oświadczenie A. G. z dnia 28 lutego 2020 r. (w aktach sprawy), f) oświadczenie H. G. z dnia 28 lutego 2020 r. (w aktach sprawy), g) oświadczenie A. K. z dnia 28 lutego 2020 r. (w aktach sprawy), h) oświadczenie R. T. z dnia 28 lutego 2020 r. (w aktach sprawy) - na okoliczność braku sprzeciwu właścicieli i władających nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącego w stosunku do inwestycji skarżącego obejmującej zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na funkcję magazynową; i) opinia nr [...] z dnia 02 grudnia 2019 r. na okoliczność prawidłowości podłączeń kanału kominowego w planowanym pomieszczeniu magazynowym; j) protokół z pomiarów ochronnych, nr protokołu [...] z dnia 04 grudnia 2019 r. na okoliczność spełniania przez instalacje energetyczną w planowanym pomieszczeniu magazynowym wymogów warunkujących dopuszczenie do eksploatacji; k) protokół kontroli nr [...] z dnia 18 grudnia 2019 r. (w aktach sprawy) na okoliczność stanowiska wyrażonego w sprawie inwestycji Skarżącego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego; I) zaświadczenie z zakresie ochrony przeciwpożarowej z dnia 18 grudnia 2019 r. (w aktach sprawy) na okoliczność spełniania w planowanym pomieszczeniu magazynowym wymagań określonych w przepisach o ochronie przeciwpożarowej; m) zaświadczenie nr [...] z dnia 19 grudnia 2019 r. (w aktach sprawy) na okoliczność spełniania w planowanym pomieszczeniu magazynowym wymagań określonych w przepisach o ochronie środowiska; n) orzeczenie nr [...] z dnia 01 marca 2011 r., o) legitymacja nr [...] z dnia 25 maja 2011 r., p) legitymacja instruktora nr [...] z dnia 06 sierpnia 2012 r., q) legitymacja nr [...] z dnia 05 września 2012 r., r) legitymacja nr [...] z dnia 15 kwietnia 2015 r., s) legitymacja nr [...] z dnia 10 lutego 2016 r., t) legitymacja nr [...] z dnia 02 stycznia 2017 r., u) legitymacja nr [...] z dnia 05 marca 2018 r., v) legitymacja nr [...] z dnia 17 lutego 2020 r., w) licencja nr [...] z dnia 13 stycznia 2020 r., x) zaświadczenie nr [...] z dnia 22 października 2018 r. (w aktach sprawy) - na okoliczność posiadania przez skarżącego A. B. patentu strzeleckiego potwierdzającego kwalifikacje do uprawnia sporu strzeleckiego, legitymacji osoby dopuszczonej do posiadania broni, tytułu instruktora sportu w dziedzinie strzelectwa sportowego, uprawnień do posiadania broni na cele sportowe i szkoleniowe, licencji na uprawnie sportu strzeleckiego oraz przygotowania zawodowego do wykonywania i kierowania działalnością gospodarczą w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym; y) wydruk dokumentacji fotograficznej oraz raportu graficznego z sezonu [...] na okoliczność osiągnięć dokonanych przez Skarżącego A. B. w dziedzinie [...] sportowego; z) wydruk z CEIDG na okoliczność prowadzenia przez skarżącego A. B. działalności gospodarczej.
W uzasadnieniu skargi wskazano (między innymi), że strona nie zgadza się z motywacją przyjętą przez organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji. Skarżący zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechny jest pogląd, że zmiana sposobu użytkowania nie musi być utożsamiana ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowlanego lub jego części (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. II OSK 752/17). Ponadto w niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) pod pojęciem funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi.
Zgodnie zaś z definicją z art. 3 pkt 2a Prawa Budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Budynek mieszkalny, jednorodzinny nie traci zatem swojej funkcji przez wydzielenie w nim lokalu użytkowego, przy zachowaniu proporcji powierzchni tego lokalu, która nie może przekraczać 30% powierzchni całkowitej budynku (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Szczecinie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. II SA/Sz 25/08). Budynek, który stanowi przedmiot niniejszej sprawy jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej.
Powierzchnia całkowita budynku wynosi [...] m2. Planowane pomieszczenie magazynowe zlokalizowane jest w wydzielonym pomieszczeniu w piwnicy budynku, zaś powierzchnia całkowita tego pomieszczenia wynosi [...] m2. Tym samym powierzchnia całkowita pomieszczenia magazynowego stanowi 14% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego, a zatem nie przekracza 30% i spełnia przesłanki art. 3 pkt 2a Prawa Budowlanego. Skutkiem powyższego budynek mieszkalny jednorodzinny, którego dotyczy niniejsze postępowanie, zachowuje nadal funkcję mieszkalną i nadal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, nawet przy uwzględnieniu realizacji planowanej inwestycji. Planowana w niniejszej sprawie inwestycja obejmująca zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, z uwagi na powierzchnię której dotyczy, pozostaje bez wpływu na funkcję nieruchomości skarżącego, a zatem analizowana zabudowa ma funkcję mieszkaniową tożsamą z funkcją mieszkaniową otaczającej go zabudowy.
Tym samym planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki opisane w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., co samo w sobie powoduje, że wydane w niniejszej sprawie decyzje organu oraz rganu I instancji nie mogą się ostać. Na powyższe okoliczności strona wskazuje inwentaryzację domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] we W., obręb K., AM-[...], dz. nr [...] z dnia 28 października 2019 r. i inwentaryzację domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] we W., obręb K., AM-[...], dz. nr [...] z dnia 03 września 2020 r.
Niezależnie od powyższego, z daleko posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu, pełnomocnik wskazuje, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Wbrew jednak twierdzeniom organu oraz organu I instancji przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, a jednocześnie w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.
Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być przy tym zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi, bądź też ściśle odpowiadających parametrom zabudowań na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Łd 927/18). Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. "Kontynuacja funkcji" nie oznacza zatem nakazu czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy. Wystarczającym jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Celem ustawodawcy nie było bowiem zahamowanie możliwości zagospodarowania terenów, a jedynie zracjonalizowanie sposobu tego zagospodarowania, przy wykorzystaniu kontynuacji cech i funkcji dotychczasowej zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Kr 1415/11).
W niniejszej sprawie przedmiotem planowanej inwestycji jest zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na funkcję magazynową. Planowany magazyn broni ma być magazynem bazowym zgodnie z § 7 pkt 1) rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 października 2010 r. w sprawie pomieszczeń magazynowych i obiektów do przechowywania materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. Nr 222, poz. 1451), wobec czego mogą w nim przebywać jedynie upoważnieni pracownicy przedsiębiorstwa - nie może odbywać się w nim sprzedaż, a zatem nie pojawią się klienci i nie nastąpi jakakolwiek zmiana intensywności wykorzystania terenu: nie nastąpi wzmożony ruch samochodów, nie przybędzie zaparkowanych aut w okolicy. Sąsiedzi nie będą w stanie w żaden sposób odczuć zmiany sposobu użytkowania analizowanego pomieszczenia na funkcję magazynową, a zatem nie ma jakichkolwiek przesłanek do uznania, że realizacja planowanej inwestycji nie da się pogodzić z istniejącą w analizowanym obszarze dominującą funkcją zabudowy.
Co więcej właściciele i władający nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącego nie sprzeciwiają się planowanej inwestycji co potwierdzili w toku postępowania przed organem. Wskazując na naprowadzone okoliczności pełnomocnik przedstawia, znajdujące się w aktach sprawy: kartę kwalifikacyjną dla magazynu bazowego skarżącego A. B.; oświadczenie K. G. z dnia 28 lutego 2020 r.; oświadczenie A. G. z dnia 28 lutego 2020 r.; oświadczenie H. G. z dnia 28 lutego 2020 r.; oświadczenie A. K. z dnia 28 lutego 2020 r.; oświadczenie R. T. z dnia 28 lutego 2020 r.
Strona skarżąca podkreśla, iż w planowanym magazynie nie występuje zagrożenie wybuchem, a nadto nawet ewentualne zadziałanie (spalenie) dopuszczonej do przechowywania ilości amunicji do broni palnej lub prochu bezdymnego (które to zjawisko uznano za praktycznie niemożliwe) nie stanowi zagrożenia rozprzestrzeniającego się poza obręb pomieszczenia magazynowego i nie stanowi zagrożenia dla konstrukcji budynku. Dodatkowo dodać należy, iż budynek chroniony będzie przez koncesjonowaną agencję ochrony, co jest wymagane przepisami dotyczącymi magazynu bazowego. Pomieszczenie przeznaczone na magazyn, którego dotyczy niniejsza sprawa spełnia wymogi w zakresie wentylacji, wymagania określone w przepisach o ochronie przeciwpożarowej i w przepisach o ochronie środowiska.
Ponadto istniejąca w pomieszczeniu instalacja energetyczna spełnia wymogi warunkujące dopuszczenie do eksploatacji. Okoliczności te zostały potwierdzone przez uprawnione podmioty. Tym samym planowana przez skarżącego inwestycja nie posiada żadnych cech, które nakazywałyby uznać ją za niedającą się pogodzić z już istniejącą w sąsiedztwie nieruchomości Skarżącego funkcją zabudowy. Potwierdzają to, znajdujące się w aktach sprawy: karta kwalifikacyjna dla magazynu bazowego skarżącego A. B.; opinia nr [...] z dnia 02 grudnia 2019 r.; protokół z pomiarów ochronnych, nr protokołu [...] z dnia 04 grudnia 2019 r.; protokół kontroli nr [...] z dnia 18 grudnia 2019 r.; zaświadczenie z zakresie ochrony przeciwpożarowej z dnia 18 grudnia 2019 r.; zaświadczenie nr [...] z dnia 19 grudnia 2019 r. Niezależnie od powyższego wskazać należy także, iż celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 568/17).
Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być zatem interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie eliminowanie inwestycji rodzących kontrowersje społeczne. Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Gdańsku z dnia 20 września 2017 r., sygn. II SA/Gd 333/17). Dla zapewnienia kontynuacji funkcji zabudowy wystarczy, aby nowy obiekt budowlany mieścił się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Niewłaściwe jest natomiast interpretowanie tego pojęcia w sposób prowadzący do stwierdzenia, że kontynuacja funkcji zabudowy ma zapewnić tożsamość zabudowy projektowanej i istniejącej.
Warunek kontynuacji funkcji nie może być postrzegany i wykorzystywany jako instrument ograniczania, czy tamowania działań inwestorskich, ale wyłącznie jako środek dyscyplinujący w zakresie zachowania ładu przestrzennego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba we Wrocławiu z dnia 30 października 2007 r., sygn. II SA/Wr 109/07). W niniejszej sprawie realizacja inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na funkcję magazynową, w żaden sposób nie wpłynie na ład przestrzenny, bowiem realizowana jest wyłącznie we wnętrzu budynku, bez zmiany jakichkolwiek parametrów architektonicznych i urbanistycznych. Podkreślenia wymaga także, zdaniem pełnomocnika strony, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyznacza minimalne granice obszaru analizowanego.
Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Istotne jest też wskazanie, iż obszar analizowany wyznacza się nie tylko w linii frontu działki, lecz "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". Z tak sformułowanego uregulowania, jednoznacznie wynika, że w zależności od warunków konkretnej sprawy, której przedmiot i potrzeby dokonania odpowiednich ustaleń, a w tym przede wszystkim wyznaczenia obszaru analizowanego, obszar ten wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje.
Co więcej prawidłowo wyznaczony obszar analizowany, nieograniczony do wymaganego prawem minimum oraz przeprowadzona analiza urbanistyczna powinny objąć rozważaniami także inne nieruchomości zabudowane, dostępne z tej samej drogi publicznej, a znajdujące się w szeroko rozumianym sąsiedztwie dziatki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 474/19). W niniejszej sprawie z tej samej drogi publicznej co nieruchomość skarżącego dostępna jest nieruchomość, na której swoją siedzibę ma Akademia [...] imienia [...], na terenie której znajdują się magazyny, w których przechowywana jest znaczna ilość broni i amunicji. Fakt ten został niesłusznie pominięty przez organ oraz organ I instancji, który niezasadnie i bez żadnego uzasadnienia uznał, że teren Akademii [...] nie może być kwantyfikatorem do wyznaczenia magazynu skarżącego.
Wbrew twierdzeniom organu oraz organu I instancji fakt położenia nieruchomości skarżącego w bliskiej odległości od terenów Akademii [...], oraz położenie analizowanych nieruchomości przy tej samej drodze publicznej, nakazuje przyjąć iż inwestycja planowana przez skarżącego czyni zadość wymaganiom kontynuacji funkcji istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, nie tylko z przyczyn omówionych powyżej, ale także z uwagi na sąsiedztwo Akademii [...]. Strona skarżąca dodaje, że podkreślenia wymaga także fakt, iż ochrona ładu przestrzennego nie może doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Wskazać należy bowiem, że jedną z zasad planowania przestrzennego jest zasada wolności zagospodarowania terenu, stanowiąca, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Łodzi z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. II SA/Łd 788/19). Właścicielowi nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej (określonej we wniosku) inwestycji, gdy brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak też chroniony prawem interes osób trzecich.
Właściciel ma bowiem prawo do terenu, który zamierza zabudować i w związku z tym występując z konkretnym wnioskiem do właściwego organu może oczekiwać, że będzie on załatwiony pozytywnie. Kwestie dotyczące "ładu przestrzennego" należą do materii podlegającej ocenie z punktu widzenia chronionego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym interesu publicznego, a nie indywidualnego interesu prawnego osób trzecich w sprawie o warunki zabudowy. W tym zakresie jedynym wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Wyłącznie szczegółowe i jednoznaczne wykazanie, że wniosek musi być załatwiony negatywnie ze względu na ważny, uzasadniony prawem interes państwa lub słuszny interes osób trzecich może doprowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 875/13).
W niniejszej sprawie realizacja planowanej inwestycji skarżącego w żaden sposób nie narusza interesów osób trzecich, ani interesu publicznego. Jak wskazano już powyżej, inwestycja w żaden sposób nie wpływa na ład przestrzenny, a sąsiedzi nie będą w stanie w żaden sposób odczuć zmiany sposobu użytkowania analizowanego pomieszczenia na funkcję magazynową. W tym stanie rzeczy, ograniczenie prawa skarżącego do użytkowania nieruchomości w sposób pozwalający na rozszerzenie prowadzonej działalności gospodarczej w kierunku ściśle powiązanym z dziedziną, w której posiada bogate doświadczenie i znaczne osiągnięcia, w tym także w barwach narodowych, prowadzi do nadmiernego ograniczenia przysługującego mu prawa własności. W nawiązaniu do powyższego skarżący wskazuje, iż A. B. w dniu 01 marca 2011 r. uzyskał patent strzelecki potwierdzający kwalifikacja do uprawnia sporu strzeleckiego, Od maja 2011 r. posiada legitymację osoby dopuszczonej do posiadania broni, zaś od sierpnia 2012 r. tytuł instruktora sportu w dziedzinie strzelectwa sportowego Od września 2012 r. posiada uprawnienie do posiadania broni na cele sportowe i szkoleniowe do chwili obecnej.
Posiada licencję na uprawianie sportu strzeleckiego. Skarżący jest zawodowym sportowcem w dziedzinie [...] sportowego ([...]), w której odnosi sukcesy w P. i na świecie. Jest [...] [...] P. i zdobywcą [...] P. Ma [...] lokatę w rankingach europejskich i światowych. W sezonie [...] uczestniczył w zawodach w P., R., E., S. i S., odnosząc szereg zwycięstw, w tym tytuł [...] P. oraz [...] miejsce w Mistrzostwach Europy. Obecnie przygotowuje się do Mistrzostw Świata. Skarżący prowadzi szkolenia strzeleckie oraz sklep internetowy oferujący sprzęt, odzież, tarcze i inne akcesoria strzeleckie. Posiada także przygotowanie zawodowe do wykonywania i kierowania działalnością gospodarczą w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. Swoje przygotowanie strona udowadnia szeregiem dokumentów: - orzeczeniem nr [...] z dnia 01 marca 2011 r.;- legitymacja nr [...] z dnia 25 maja 2011 r.; i legitymacjami instruktora nr [...] z dnia 06 sierpnia 2012 r.;; legitymacja nr [...] z dnia 05 września 2012 r.; legitymacja nr [...] z dnia 15 kwietnia 2015 r.; legitymacja nr [...] z dnia 10 lutego 2016 r.; legitymacja nr [...] z dnia 02 stycznia 2017 r.; legitymacja nr [...] z dnia 05 marca 2018 r.; legitymacja nr [...] z dnia 17 lutego 2020 r.; licencja nr [...] z dnia 13 stycznia 2020 r.; wydruk dokumentacji fotograficznej oraz raportu graficznego z sezonu [...] -wydruk z CEIDG; zaświadczenie nr [...] z dnia 22 października 2018 r. (w aktach sprawy).
Odpowiadając na potrzeby sygnalizowane mu przez współuczestników zawodów [...], uczestników organizowanych szkoleń, a także innych klientów i kontrahentów, prowadzoną działalność gospodarczą skarżący planuje rozszerzyć o sprzedaż broni oraz amunicji. W tym celu musi spełnić odpowiednie warunki jej magazynowania. Tym samym to do organu orzekającego w sprawie koncesji należeć będzie ocena czy planowana inwestycja spełnia odpowiednie warunki techniczne i organizacyjne zgodne z przepisami ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. poz. 1214 z późn. zm.). Organ oraz organ I instancji powinny w niniejszej sprawie rozważyć wyłącznie kwestię zmiany sposobu użytkowania części budynku na funkcję magazynową, bez koncentrowania się na przeznaczeniu planowanego magazynu na przechowywanie broni i amunicji.
Zauważyć należy również, iż ograniczenie skarżącemu prawa własności nieruchomości, z powołaniem się na ochronę właścicieli i władających nieruchomości poddanych analizie, którzy zdecydowali się zajmować nieruchomości znajdujące się w bliskim sąsiedztwie Akademii [...], na której terenie zlokalizowane są nie tylko magazyny broni znacznie wykraczające rozmiarem oraz potencjalnym zagrożeniem ponad cechy magazynu planowanego przez skarżącego, ale także strzelnica karabinowa, strzelnica pistoletowa czy strzelnica wozów bojowych, uznać należy za pozbawione podstaw prawnych i faktycznych.
Reasumując, zdaniem strony, w niniejszej sprawie nie ma żadnych przeszkód do wydania na rzecz skarżącego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla nieruchomości przy ul. [...] we W., na terenie w obrębie K., AM-[...], działka nr [...] dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na funkcję magazynową o treści zgodnej z wnioskiem skarżącego złożonym w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. pełnomocnik wnosi o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. oraz decyzji nr 1540/2020 dnia 23 kwietnia 2020 r. Ponadto na podstawie art. 200 p.p.s.a. pełnomocnik wnosi o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Z kolei na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wnosi także o przeprowadzenie w niniejszej sprawie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do niniejszego pisma wskazując, iż pozostają one w ścisłym związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji organu, jak też organu I instancji, ich przeprowadzenie jest niezbędne do dokonania oceny ich zgodności z prawem, a jednocześnie nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę samorządowe kolegium odwoławcze w wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku stwierdzenia naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Przeprowadzona w tym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że wniesiona skarga jest niezasadna. Przedmiotem skargi objęta została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na budynek mieszkalno-magazynowy. Orzeczenie organu drugiej instancji znajduje swoje uzasadnienie w art. 138 § 1 pkt 1 kpa.
Istota sporu pomiędzy skarżącym a organem sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy decyzja odmowna została wydana zgodnie z obowiązującym prawem. Zdaniem sądu decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy w zakresie inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na funkcję magazynową, została wydana po prawidłowo przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczonego w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Prawidłowo i zgodnie z obowiązującym prawem został przez organ pierwszej instancji sporządzony obszar analizowany.
Z analizy tej wynika, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy odpowiadającej charakterowi przeznaczenia obiektu w sposób planowany przez skarżącego, (a w rezultacie, wniosek, że brak jest podstawy dla określenia kontynuacji funkcji, a wymaga tego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest prawidłowy). W związku z tym należy wskazać, że w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647, zwanej dalej: u.p.z.p.), ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną w sprawie pozostaje okoliczność, że dla terenu objętego wnioskiem skarżącego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz, że planowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.
Dalej trzeba powiedzieć, że zgodnie z art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zatem brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy musi skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" winna zostać poprzedzona sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Artykuł 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, przy czym jak stanowi ust. 2 tego paragrafu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zdaniem sądu organ pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo określił obszar analizowany. Obszar odzwierciedla układ urbanistyczny terenu, prawidłowo umiejscowił teren inwestycji z w centralnej części obszaru analizowanego. Wbrew kolejnym zarzutom strony organ nie ograniczył się do minimalnego wykreślenia obszaru analizowanego (choć normatywnie jest do tego uprawniony), a dokonał poszerzenia tego obszaru w kierunku północnowschodnim dla objęcia analizą całej powierzchni działek urbanistycznej całości. Można dodać, że tak przyjęty obszar analizowany jest korzystny dla strony.
W ocenie sądu niezasadny jest zarzut strony skarżącej, że w wydanych decyzjach przekroczono zasadę swobodnej oceny dowodów, poprzez błędne przyjęcie, że stan faktyczny sprawy nie pozwala na przyjęcie, że nie zostały spełnione warunki normatywne, pozwalające na uwzględnienie wniosku strony. Należy przypomnieć, że wniosek dotyczy warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na funkcję magazynową (magazyn broni o powierzchni [...] m2), przewidzianej do realizacji we W., przy ulicy [...], na działce nr [...], AM – [...], obręb K. Przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organy administracji winny badać czy przeznaczenie dotychczasowe terenu pozwala na wprowadzenie proponowanej funkcji. Z analizy, wykonanej przez uprawnioną osobę wynika, że działki sąsiednie w stosunku do działki objętej postępowaniem, dostępne z tej samej drogi publicznej, nie są zabudowane w sposób zezwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy.
Na obszarze objętym analizą dominuje funkcja mieszkaniowa, są to budynki mieszkaniowe jednorodzinne i wielorodzinne. Są tam usytuowane nieuciążliwe usługi np. na działkach nr [...] i nr [...], istnieje tam też biuro projektowania mebli, folderów i reklam, a na działce nr [...], a także kwiaciarnia. W tym kontekście trudno nie podzielić poglądu organów, że zasada dobrego sąsiedztwa, czyli konieczność zabudowania działki w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie (tu:) kontynuacji funkcji nie dopuszcza funkcji magazynowej na analizowanym terenie (i to niezależnie od tego, co ma być składowane w planowanym pomieszczeniu magazynowym). Jako że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części została wskazana jako odrębny, samodzielny przypadek, uprawnione jest stwierdzenie, że wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu bądź jego części.
Odnosząc się, natomiast, do zarzutu skargi w przedmiocie naruszenia przez organy przepisów ustawy Prawo budowlane trzeba podnieść, że organ nie mógł naruszyć art. 3 tej ustawy, bowiem jej w postępowaniu nie stosował. Storna skarżąca powołuje się w skardze na, zawartą w tym przepisie, definicję ustawową. Art. 3 pkt 2a) stanowi, że o ile w ustawie (Prawo budowlane, a nie np. Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) mowa jest o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Kontrolowane postępowanie nie dotyczy budowy domu jednorodzinnego, a zmiany sposobu użytkowania części budynku.
Są to postępowania odrębne. Trzeba pamiętać, że organy władzy publicznej są obowiązane do przestrzegania z urzędu swojej właściwości (art. 7 Konstytucji i 6 Kpa) oraz rozdzielności postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz postępowań prowadzonych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Ustawodawca zaś w sposób nie budzący wątpliwości wymaga, aby zmiana sposobu użytkowania
Strona skarżąca podniosła także zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści tego przepisu, stanowiącego słowniczek do aktu ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: 2) funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu - należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Analiza tego zarzutu skargi wskazuje, że pełnomocnik inwestora zdaje się upatrywać naruszenia prawa w tym, iż zmiana sposobu użytkowania dotyczy jedynie pow. 14 % pow. całkowitej budynku. Zdaniem strony tak niewielki udział powierzchni magazynowej nie skutkuje zmianą dotychczasowej funkcji zabudowy.
Odnosząc się do tego zarzutu trzeba podnieść, że kontrolowane postępowanie nie dotyczy "zmiany dotychczasowej funkcji zabudowy", a zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na funkcję magazynową", a nie są to pojęcia ani zamienne, ani tożsame w świetle przywołanych przepisów prawa.
Na koniec sąd pragnie dodać, że nie kwestionuje ewidentnych osiągnięć sportowych inwestora, ale takich okoliczności, jak również pozytywnej reakcji na plany inwestora sąsiadów nie mogą brać pod uwagę organy lokalizacyjne, ani obecnie sąd, bowiem organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Reasumując, na podstawie art. 151 ppsa, należało orzec jak na wstępie.