Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stosując przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego nakazał M. Ż. – inwestorowi samowolnych robót budowlanych polegających na wykonaniu wewnętrznej instalacji centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z montażem stanowiącego źródło ciepła dla tej instalacji kotła c.o. na paliwo stałe w pomieszczeniu sanitarnym znajdującym się w części strychowej budynku niższego, zespolonego z budynkiem przy ul. Dz.nr [...]w S.:
- 1) zdemontowanie kotła c.o. na paliwo stałe (wraz z instalacją kotłową) pozostawionego w pomieszczeniu sanitarnym usytuowanym w części strychowej budynku niższego, zespolonego z budynkiem, w którym znajduje się lokal mieszkalny nr [...] przy ul. D. nr[...] w S.,
- 2) złożenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. informacji o wykonaniu obowiązku wynikającego z punktu pierwszego decyzji.
W osnowie decyzji organ orzekający zamieścił również klauzule informujące, że decyzja podlega wykonaniu z chwilą, gdy uzyska przymiot decyzji ostatecznej oraz, że zgodnie z art. 52 ustawy – Prawo budowlane wykonanie czynności nakazanych niniejszą decyzją odbywa się na koszt strony zobowiązanej do ich wykonania.
Z uzasadnienia wynika m.in., że postępowanie w opisanej powyżej sprawie zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem skierowanym w dniu 4 maja 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. przez Centrum Usług Komunalnych i Technicznych w S., informującym, że M. Ż. – najemca lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. Dz. [...] – mimo wcześniejszego nakazu nie podjął żadnych działań w celu likwidacji nielegalnie wykonanej instalacji c.o.
Strony postępowania zostały zawiadomione o jego wszczęciu pismem z dnia 24 sierpnia 2012 r.
W uzasadnieniu decyzji organ orzekający podał również – powołując się na wyjaśnienia udzielone przez przedstawiciela Centrum Usług Komunalnych i Technicznych w S., że w 1995 r. M. Ż. uzyskał zgodę na adaptację pomieszczenia strychu na suszarnię, ale przeprowadzony przez niego remont strychu wykroczył poza zakres udzielonej zgody, gdyż inwestor wykonał w części strychu łazienkę, natomiast o instalacji centralnego ogrzewania lokatorzy przedmiotowego budynku poinformowali Centrum w marcu 2012 r.
Następnie wskazano w uzasadnieniu, że w dniu 7 sierpnia 2012 r. przeprowadzony został w sprawie dowód z oględzin, podczas których ustalono, iż M. Ż. – najemca lokalu mieszkalnego znajdującego się w opisywanym wcześniej budynku mieszkalnym, położonym na stanowiącej obecnie własność Gminy S. działce nr[...], AM-[...] – zrealizował w 1998 roku bez wymaganego ustawą – Prawo budowlane pozwolenia roboty budowlane polegające na wykonaniu w nim instalacji centralnego ogrzewania, zasilanego z kotła c.o. na paliwo stałe, zamontowanego w pomieszczeniu sanitarnym znajdującym się w przylegającej do w/w lokalu części strychowej zespolonego z tym budynkiem budynku niższego. Niższy budynek położony jest na działce nr [...] AM-[...], należącej także do Gminy S. Pomieszczenie, w którym zainstalowano kocioł c.o. ma wymiary: długość - 2,70 m, szerokość od 1,50 m w części szerszej do 1,16 m w części węższej oraz wysokość od 2,20 m przy drzwiach wejściowych do 1,90 m przy ścianie zewnętrznej (mierzoną do deskowania połaci dachu nad odsłoniętymi krokwiami, tj. tam gdzie nie jest dokończona podsufitka), w której znajduje się otwór okienny, o wymiarach 0,56 m x 0,50 m).
Pomieszczenie posiada wentylację wywiewną wykonaną z rury stalowej o Ø 110 mm, wyprowadzonej poprzez stropodach ponad połać dachową. Drzwi do pomieszczenia o wymiarach 0,70 m x 2,05 m, otwierają się na zewnątrz, do części strychowej. Kocioł c.o. został podłączony do przewodu kominowego od strony strychu poza pomieszczeniem, w którym kocioł się znajduje. Jak wyjaśnił do protokołu M. Ż., taki sposób podłączenia wskazał mu kominiarz, jednak nie ma dokumentu potwierdzającego ten fakt.
Z uwagi na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych bez projektu budowlanego oraz bez nadzoru osoby uprawnionej, organ nadzoru budowlanego powziął wątpliwość, co do ich jakości, prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.
W związku z powyższym postanowieniem nr[...], z dnia 19 września 2012 r., nałożył na inwestora, w trybie art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 30 listopada 2012 r. (zmienionym postanowieniem nr [...] z dnia [...] r.- do dnia [...] r.), dokumentu dowodowego określonego w sentencji postanowienia.
W dniu 4 stycznia 2013 r. inwestor przedłożył nałożone postanowieniem orzeczenie techniczne, ale dokument ten został opracowany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, a nie wymaganej w takim przypadku specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych. Ponadto śladowe zapisy dotyczące przedmiotu postępowania zawarte w orzeczeniu nie wyjaśniły jednoznacznie, czy występuje możliwość naprawy wykonanych robót, a konkretnie bezpośrednio związanych z miejscem usytuowania i podłączenia kotła c.o. na paliwo stałe, jak i funkcjonowaniem instalacji kotłowej.
W tych okolicznościach wezwano M. Ż. do przedłożenia w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania orzeczenia technicznego opracowanego przez osobę uprawnioną oraz obejmującego zakres wskazany w sentencji postanowienia nr[...].
W dniu 4 lutego 2013 r. M. Ż. dostarczył skorygowane i uzupełnione orzeczenie techniczne: "O stanie technicznym wewnętrznej instalacji c.o. zasilanej z kotła c.o. na paliwo stałe" wykonanej w lokalu mieszkalnym nr[...], położonym na I piętrze budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zamontowanym kotłem c.o. w pomieszczeniu sanitarnym, znajdującym się w części strychowej budynku niższego, zwartego z budynkiem wielorodzinnym przy ul. Dz. [...] (oficyna) w S. Dokument ten tym razem opracowała osoba posiadająca właściwe uprawnienia budowlane, która stwierdziła we wnioskach zawartych w punkcie l części opisowej, że wewnętrzna instalacja c.o. wraz z kotłem c.o. na paliwo stałe nie nadaje się do dalszej eksploatacji. Nie spełnia ona podstawowych wymagań dotyczących szczególnie bezpieczeństwa pożarowego i bezpieczeństwa użytkowania. Pomieszczenie sanitarne, w którym jest kocioł na paliwo stałe (według opisów w dołączonej do orzeczenia dokumentacji fotograficznej pomieszczenie pełniące obecnie funkcję kotłowni, z kotłem c.o. o mocy 10 kW), nie spełnia wymagań i zawartych w przepisach Prawa budowlanego w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.
Nr 75, § 136 z późn. zm.) oraz normy [...] Kotłownie obudowane na paliwo stałe, a w szczególności: brak jest wentylacji nawiewnej, wentylacja wywiewna jest wyprowadzona kanałem wywiewnym Ø 110 mm a pomieszczenie kotła powinno mieć kanał wywiewny o przekroju nie mniejszym niż 14x14 cm lub średnicy Ø 150 mm, brak wpustu podłogowego podłączonego do kanalizacji lub innego urządzenia do opróżniania z wody instalacji ogrzewania, oraz że ze względu na zainstalowanie kotła w pomieszczeniu, które znajduje się nad inną kondygnacją użytkową brak spełnienia warunku wodoszczelności podłogi, ścian do wysokości 10 cm oraz progu drzwi do wysokości 4 cm. W zaleceniach autor opracowania wskazał, że: "W przypadku chęci dalszego użytkowania kotła c.o. na paliwo stałe usytuowanego na strychu w pomieszczeniu sanitarnym budynku niższego zaleca się doprowadzić pomieszczenie sanitarne oraz instalacje wentylacji do stanu zgodnego z przepisami".
Nie podając jakie czynności inwestor powinien wykonać aby doprowadzić w/w stan do zgodnego z przepisami w uwadze końcowej orzeczenia zaznaczono, że w wypadku niejasności lub wątpliwości, należy skontaktować się z autorem opracowania, w celu udzielenia wyjaśnień lub rozwiązania problemu. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji wskazał, że po ponownej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem treści przedłożonego orzeczenia technicznego stwierdził, iż z uwagi na fakt iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w 1998 roku, to ocena zawarta w orzeczeniu co do ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi powinna była być dokonana w oparciu o przepisy obowiązujące w tamtej dacie (zgodnie z porządkiem prawnym zasady nie działania prawa wstecz), a więc przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. Nr 10 z 1995 r. poz. 46 z późn. zm.), a nie obecne przepisy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002 r. poz. 690 z późn. zm.).
Podany w zawartych w orzeczeniu wnioskach i dotyczący kotłowni c.o. przepis § 136 ust. 1-12 nie istniał w poprzednim rozporządzeniu, a przy tym, żaden z innych przepisów rozporządzenia nie określał tak szczegółowo wymagań dla tego rodzaju pomieszczeń jak powyżej wymieniony przepis.
Obowiązujące w 1998 roku w/w rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa określało, zgodnie z jego § 1 ust. 2, warunki, które przy zachowaniu przepisów Prawa budowlanego oraz odrębnych ustaw i przepisów szczególnych, a także ustaleń Polskich Norm zapewniały między innymi bezpieczeństwo konstrukcji i bezpieczeństwo użytkowania obiektów budowlanych. W przypadku wykonywania kotłowni na paliwo stałe musiały być spełnione ustalenia także obecnie Obowiązującej Polskiej Normy [...] "Ogrzewnictwo. Kotłownie wbudowane na paliwo Stale. Wymagania.". I tu autor orzeczenia technicznego powołując w/w Normę opisał nieprawidłowości, które jego zdaniem w szczególności naruszają jej wymagania (w zakresie wentylacji nawiewno-wywiewnej i wpustu podłogowego), a więc częściowo zastosował właściwe odniesienie co do oceny dostosowania pomieszczenia sanitarnego do funkcji kotłowni c.o. na paliwo stałe lito wymagań, jakie należało spełnić w 1998 roku.
Organ orzekający wyjaśnił również, że analizując dowód z orzeczenia technicznego stwierdził, iż dokument ten nie podnosi najistotniejszej kwestii, a mianowicie oceny zgodności z przepisami prawa wysokości pomieszczenia, w którym został zainstalowany kocioł c.o. na paliwo stałe, podając jednocześnie w opisie stanu istniejącego, że wysokość ta kształtuje się od 1,62 w najniższym miejscu do 2,15 m w najwyższym miejscu, co zaznaczone zostało na rzucie piętra.
Następnie stwierdził, że takich okolicznościach postanowił dokonać oceny we własnym zakresie i uznał, iż dla dostosowania wówczas pomieszczenia do funkcji kotłowni, czyli pomieszczenia technicznego w budynku innym niż jednorodzinny do wymogów § 97 ust. 1 wskazywanego wcześniej rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, jego wysokość nie mogła być mniejsza niż 2,20 m. Organ orzekający wskazał dodatkowo, że przy stopach pochyłych, zgodnie z uwagą zawartą w tabeli określonej w § 72 ust. 1 jest to wysokość średnia, gdzie najniższa wysokość powinna wynosić co najmniej 1,90 m. Oznacza to, że już w dacie postawienia kotła c.o. na paliwo stałe wraz z montażem instalacji kotłowej w pomieszczeniu o wysokości mniejszej niż wymagana niemożliwe było dostosowanie jego do funkcji kotłowni, ze względu na trwałą wadę, której w żaden sposób nie da się naprawić. Nawet, gdyby została oddzielona część pomieszczenia, w której stoi kocioł c.o. od pozostałej części z zamontowanymi: umywalką i miską ustępową to i tak średnia wysokość takiego pomieszczenia byłaby mniejsza niż 2,20 m. Organ nadmienił przy tym, że obecnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane określone w wymienionym powyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. mówią iż wysokość pomieszczenia technicznego nie powinna być niniejsza niż 2 m, jeżeli inne przepisy rozporządzenia nie określają większych wymagań (p. § 97 ust. 1).
W odniesieniu do kotłowni c.o. na paliwo stałe, która w myśl definicji zawartej w § 3 pkt. 12 jest pomieszczeniem technicznym, czyli pomieszczeniem przeznaczonym dla urządzeń służących dla funkcjonowania i obsługi technicznej budynku, mamy do czynienia z dotyczącym kotłowni przepisem § 136, a konkretnie jego ustępem 2a, który mówi, że kotły na paliwo stałe o mocy nominalnej do 10 kW mogą być instalowane w tego rodzaju budynkach jak w przedmiotowej sprawie na poziomie ogrzewanych pomieszczeń ale w pomieszczeniach nie będących pomieszczeniami mieszkalnymi, i między innymi posiadającymi kubaturę wynikającą ze wskaźnika 4m3/kW, lecz nie mniej niż 30 m3. Przy powierzchni pomieszczenia - 3,55 m2 (wg rysunku nr 1 dołączonego do orzeczenia technicznego) i średniej wysokości poniżej 2,20 m jego kubatura jest znacznie mniejsza niż 30 m3.
Reasumując Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, że o ile nieprawidłowości wymienione we wnioskach zawartych w orzeczeniu technicznym nadawałyby się do naprawienia, to niezgodność z przepisami dotycząca niniejszej niż wymagana wysokości pomieszczenia z kotłem, jako trwała wada nie, daje się usunąć.
W związku z powyższym, w zaistniałej sytuacji wystąpiły przesłanki do zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który mówi, cyt.: " (...), właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje (...) rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, (...)".
Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez M. Ż., który w odwołaniu uznał ją za krzywdzącą i nieobiektywną.
Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, stanowiący, że przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowalnego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Dodatkowo organ podał, że regulacja ta dotyczy przypadku prowadzenia postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować, np., gdy okaże się, że nastąpiło takie naruszenie prawa, którego nie można usunąć.
Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. ustalił w sposób jednoznaczny, iż okoliczności faktyczne sprawy wskazują na konieczność zastosowania w niej przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Ponadto – odwołując się do treści przepisów art. 3 pkt 7 i pkt 9, art. 28 ust. 1 i art. 29-31 powołanej ustawy oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego – organ orzekający wskazał, że instalacja centralnego ogrzewania jest urządzeniem budowlanym, na którego wykonanie należy uzyskać pozwolenie na budowę.
W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił argumentację potwierdzającą zasadność uznania M. Ż. za inwestora przedmiotowych robót budowlanych oraz stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do wyłączenia obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał też na stanowisko organu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnoszące się do treści § 97 ust. 2 powoływanego rozporządzenia.
Ponadto zwrócił uwagę, że z załączonej do akt sprawy opinii kominiarskiej z dnia 12 października 2012 r., sporządzonej przez uprawnionego mistrza kominiarskiego wynika, że kocioł c.o. na paliwo stałe jest usytuowany w wydzielonym pomieszczeniu i podłączony do samodzielnego przewodu kominowego. Pomieszczenie posiada wentylację wywiewną - nieprawidłową, brak jest natomiast wentylacji nawiewnej.
Natomiast stosownie do treści § 136 ust. 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w pomieszczeniu, w którym zainstalowane są kotły na paliwo stałe lub olej opałowy, powinien być zapewniony nawiew niezbędnego strumienia powietrza dla prawidłowej pracy kotłów z mocą cieplną nominalną, a także nawiew i wywiew powietrza dla wentylacji kotłowni.
Zdaniem organu w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na montażu kotła c.o. w przedmiotowym pomieszczeniu należałoby nałożyć na Inwestora obowiązek podjęcia działań inwestycyjnych mających na celu wykonanie wszystkich niezbędnych elementów pomieszczenia kotłowni zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. W tej sytuacji jedyną możliwością doprowadzenia istniejącego stanu do stanu zgodnego z prawem jest wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazu wykonania wymienionych w sentencji decyzji czynności w celu usunięcia skutków wykonanego montażu kotła c.o., bowiem przepisy nie uprawniają organów administracji publicznej do nałożenia na inwestora obowiązku zainicjowania procesu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę, zatem brak było podstaw prawnych pozwalających na legalizację ujawnionej samowoli.
W zakończeniu uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do zawartego w piśmie z dnia [...] r. zarzutu naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa i wyjaśnił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składnia wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a odwołujący się takich okoliczności nie wykazał.
Dodatkowo organ orzekający wskazał, że opisywane w odwołaniu trudne warunki mieszkaniowe nie mają znaczenia dla oceny skutków samowoli budowlanej.
Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował M.Ż. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W petitum skargi zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 51 ustawy –Prawo budowlane.
Powołując się na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, a ponadto na podstawie art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi M. Ż. wskazał, że w postępowaniu instancyjnym organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Pominęły również przy orzekaniu w sprawie stwierdzenie zawarte w orzeczeniu technicznym, że w przypadku dalszego użytkowania kotła c.o. na paliwo stałe zaleca się doprowadzić pomieszczenia sanitarne oraz instalacje wentylacji do stanu zgodnego z przepisami. Skarżący wyjaśnił przy tym, że pomieszczenie, w którym znajduje się piec c.o. jest pomieszczeniem prowizorycznym z nietrwałych ścianek, które w każdej chwili mogą być zdemontowane, a wówczas piec c.o. będzie się znajdował w pomieszczeniu strychowym o dużej powierzchni. Zarzucił jednocześnie, że organy właściwe w sprawie nie zbadały, czy istnieją możliwości techniczne, aby pomieszczenie, w którym znajduje się piec c.o. mogło być dostosowane do wymogów określonych przez rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący wskazał, że ze względu na kubaturę strychu, na którym znajduje się piec istnieją możliwości takiej jego przebudowy, w tym uzyskanie wysokości, które umożliwi legalizację wykonanych robót.
W uzasadnieniu skargi M.Ż. przedstawił również analizę przepisu art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wskazując, że dotyczy on trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego (naprawczego): samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować, samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji oraz istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Analiza została uzupełniona przykładami z judykatury administracyjnej.
W ocenie skarżącego nie jest prawidłowe prowadzenie przedmiotowego postępowania w kierunku nakazania rozbiórki wykonanej instalacji zamiast prowadzenia go w kierunku legalizacji i zobowiązania inwestora do wykonania określonych czynności.
W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 2 listopada 2013 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej, podając w uzupełnieniu, że zarzuty i wywody zawarte w skardze zostały już wyjaśnione w postępowaniu instancyjnym i pozostają bez wpływu na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć.
Ponadto postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
W toku postępowaniu sądowoadministracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2013 r. wydanym na posiedzeniu niejawnym oddalił wniosek M. Ż. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie wyznaczonej na dzień 17 października 2013 r. pełnomocnik skarżącego złożył pisemny wniosek o zawieszenie postępowania, załączając do niego odpis pozwu wniesionego przez Gminę S. do Sądu Rejonowego w O. VI Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w S. o wydanie nieruchomości oraz odpis pozwu wniesionego przez M.Ż. do Sądu Rejonowego w S. Wydział I Cywilny o uznanie wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego za nieważne i ustalenie istnienia umowy najmu.
Postanowieniem podjętym na rozprawie Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania.
Pełnomocnik skarżącego oświadczył, że wnosi jak w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.
Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że orzekając w sprawie nie uwzględnił zawartego w skardze zarzutu naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa, podzielając w całości argumentację przedstawioną w tym zakresie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postępowanie administracyjnego podporządkowane jest ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności zawartej w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia, przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, które skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopni i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.
Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa.
Treść tego przepisu wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi, przy czym wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie z uwzględnieniem twierdzeń i wszystkich elementów stanu faktycznego istniejących w dacie orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym. Organowi odwoławczemu nie wolno natomiast ograniczyć się do kontroli prawidłowości zaskarżonej w toku instancyjnym decyzji, czy kontroli zasadności argumentów powołanych w jej uzasadnieniu. Z istoty zasady dwuinstancyjności wynika bowiem powinność wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia przez organ odwoławczy wszystkich mających znaczenie w sprawie okoliczności. Organ odwoławczy jest w takim samym stopniu, jak organ pierwszej instancji podporządkowany zasadom, które sformułowane zostały w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Ich przestrzeganie jest jednym z czynników gwarantujących podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.
W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekając w sprawie uchybił ustawowym obowiązkom określonym w omawianym powyżej zakresie, obarczając przez to podjętą decyzję wadliwością uprawniającą do uwzględnienia skargi.
Zważyć przede wszystkim należy, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 138 § 1 pkt 1 kpa.
Stosując ten przepis organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. (Nr[...]) nakazującą M.Ż., jako inwestorowi samodzielnie wykonanych robót budowlanych m.in.: zdemontowanie kotła c.o. na paliwo stałe (wraz z instalacją kotłową) postawionego w pomieszczeniu sanitarnym usytuowanym w części strychowej budynku niższego zespolonego z budynkiem, w którym znajduje się lokal mieszkalny nr [...] przy ul. Dz. nr [...] w S. Orzekając w tym trybie wojewódzki organ nadzoru budowlanego zaakceptował – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – ocenę organu pierwszej instancji o braku możliwości doprowadzenia zrealizowanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nawet poprzez wykonanie dodatkowych czynności.
Jednocześnie organ przedstawił argumentację wyprowadzoną z treści art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane wskazując m.in., że: "wnioskowana regulacja dotyczy przypadku prowadzenia postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować np. gdy okaże się, że nastąpiło takie naruszenie prawa, którego nie można usunąć. Wówczas organ wydaje decyzję o zaniechaniu dalszych robót budowlanych, rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części albo doprowadzenia go do stanu poprzedniego, przy czym nakaz rozbiórki lub doprowadzenia do stanu poprzedniego jest rozwiązaniem ostatecznym, które stosuje się tylko wówczas, gdy nawet wykonanie dodatkowych czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Natomiast w przypadku, gdy okaże się, iż możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, to wówczas organ zobowiązany jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót określając termin ich wykonania... w takim postępowaniu organ może nakazać wykonanie takich obowiązków, w jakim wykonane roboty uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym". Sąd nie kwestionuje prawidłowości przytoczonego powyżej wywodu. Za zasadne i legalne uznaje również ustalenie organów właściwych instancyjnie, że M.Ż. jako inwestor przedmiotowych robót budowlanych powinien być adresatem orzeczeń wydawanych przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w odniesieniu do tych robót.
Zważyć jednak należy – co wyartykułował organ odwoławczy w cytowanym powyżej fragmencie uzasadnienia – że rozstrzygnięcie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane podejmowane jest wówczas, gdy nawet wykonanie dodatkowych czynności nie zapewni doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem.
W uznaniu Sądu ta kwestia – akcentowana przez organ odwoławczy – pozostała poza zakresem czynności wyjaśniających dokonywanych w toku prowadzonego postępowania instancyjnego.
Należy bowiem zwrócić uwagę, że w przedłożonym w sprawie trybie art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane orzeczeniu technicznym autor opracowania, dysponujący uprawnieniami w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych określając we "wnioskach" stwierdzone nieprawidłowości techniczne, stwierdza jednocześnie w "zaleceniach", że "w przypadku chęci dalszego użytkowania kotła c.o. na paliwo stałe... zaleca się doprowadzić pomieszczenie sanitarne oraz instalacje wentylacji do stanu zgodnego z przepisami".
Ponadto w uwagach końcowych autor orzeczenia technicznego podaje, że w przypadku wątpliwości lub niejasności należy skontaktować się z nim w celu uzyskania wyjaśnień lub rozwiązania problemu. (W tym kontekście należy – zdaniem Sądu – wyjaśnić, że prawidłowa jest ocena organu odwoławczego, co do konieczności stosowania w odniesieniu do przedmiotowych robót budowlanych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie odpowiedniego aktu wykonawczego obowiązującego w dacie wykonywania tych robót).
Zdaniem Sądu w okolicznościach wynikających z treści zaleceń i uwag końcowych, zawartych w orzeczeniu technicznym przed wydaniem rozstrzygnięcia co do istoty w sprawie właściwy organ powinien stosownym postanowieniem dowodowym zobowiązać inwestora do przedłożenia opracowania sporządzonego przez osobę o odpowiednich uprawnieniach budowlanych, zawierającego ocenę co do technicznych i faktycznych możliwości wykonania zaleceń wynikających z orzeczenia technicznego przedłożonego w styczniu 2013 r. (usunięcia skonkretyzowanych w opracowaniu nieprawidłowości przedmiotowej instalacji c.o.) dla doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodności z prawem.
W ocenie Sądu – akceptującego stanowisko prezentowane w tym zakresie przez judykaturę administracyjną – zgodność z prawem decyzji podjętej w warunkach art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane warunkowana jest wcześniejszym umożliwieniem inwestorowi skorzystania z trybu określonego w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 powoływanej ustawy. Dopiero uwiarygodnione wykluczenie możliwości przyznanej przez ustawodawcę w przepisie ar. 51 ust. 1 pkt 2 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane uprawnia właściwy organ nadzoru budowlanego do pominięcia tego trybu w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 omawianej ustawy i zastosowania sankcji, określonej w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (np. wyroku wojewódzkich sądów administracyjnych: w Łodzi z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 837/11, Lex nr 1053180; w Kielcach z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 266/11, Lex nr 993164).
W opisanych powyżej okolicznościach Sąd uznał, że ustalenie organu odwoławczego o braku możliwości doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie znajduje wiarygodnego uzasadnienia w materiale zebranym w sprawie, a zaskarżona decyzja podjęta została bez stosownego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając naruszenie w postępowaniu odwoławczym przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanych powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Za tak określone koszty – stosownie do przepisu art. 205 § 1 i § 2 powoływanej ustawy procesowej – Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz taryfowo określone wynagrodzenie pełnomocnika.
H.B.19.11.2013 r.