Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wywiedzionej przez W. W.zastępowanego przez profesjonalnego pełnomocnika do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej - SKO, Kolegium), w przedmiocie odmowy zmiany decyzji przez zmianę ostatecznego terminu wykonania obowiązku. Przystępując do orzekania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął następujący stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy wynikający z przedłożonych akt administracyjnych.
Wójt Gminy J. w dniu [...]r. wydał decyzję nr [...]którą na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992 ze zm.) nakazał skarżącemu jako posiadaczowi odpadów składowanych na działce nr [...]w obrębie J.gmina J. usunięcie odpadów o precyzyjnie wskazanych kodach poprzez ich zebranie specjalistycznym sprzętem i przetransportowanie przez uprawniony podmiot do miejsca przeznaczonego do składowania lub unieszkodliwiania tych odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami. W sentencji decyzji w pkt 2 określono termin realizacji nakazu do dnia 31 grudnia 2019 r. Na skutek złożonego odwołania SKO w L. w dniu [...]r. wydało decyzję nr [...], którą uchylono zaskarżoną decyzję w pkt 1 tj. w części dotyczącej sposobu usunięcia odpadów i w tym zakresie orzeczono, że usunięcie wszystkich odpadów z terenu działki nr [...]obręb J. powinno nastąpić poprzez przekazanie ich uprawnionym przedsiębiorcom, posiadającym zezwolenie właściwych organów, zgodnie z ustawą o odpadach, na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, z którymi posiadacz odpadów zawrze stosowne umowy na usunięcie odpadów i ich transport do uprawnionego miejsca odzysku, zbierania lub unieszkodliwiania. W pozostałej części tj. w zakresie wyznaczonego zobowiązanemu terminu na wykonanie nakazu, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.
Wnioskiem z dnia 23 stycznia 2020 r. skarżący wystąpił do SKO w L. o zmianę decyzji poprzez zmianę ostatecznego terminu wykonania obowiązku z 31 grudnia 2019 r. na 31 października 2020 r.. Zasadniczym argumentem wskazywanym we wniosku był problem ze znalezieniem podmiotu, który chciałby przyjąć odpady. Organ przed rozpoznaniem wniosku zażądał od wnioskodawcy m.in. przedłożenia pełnomocnictwa i wskazania podstawy prawnej żądania. W odpowiedzi na co skarżący w piśmie z dnia 11 lutego 2020 r. wyjaśnił, że żąda zmiany decyzji w trybie art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W dniu [...]r. SKO w L.wydało decyzję nr [...], którą na podstawie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej - k.p.a.) odmówiono zmiany decyzji SKO z dnia [...]r., nr [...], poprzez zmianę ostatecznego terminu wykonania obowiązku z 31 grudnia 2019 r. na 31 października 2020 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ opisał stan sprawy i wskazał na treść funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji, po czym opisał usunięcie braków formalnych wniosku i wykazał swoją właściwość do rozpoznania rzeczonego wniosku. W dalszej kolejności omówiono ustawowe przesłanki zmiany decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a.. Szczegółową analizę na tle poglądów orzecznictwa i doktryny przeprowadzono w zakresie nabycia prawa i nałożenia obowiązku decyzją podlegającą zmianie. Odnośnie przedmiotowej sprawy Kolegium zauważyło, że decyzja z dnia[...]r., nr [...]jest decyzją, którą nałożono na stronę obowiązek kształtujący się dopiero w momencie wydania rozstrzygnięcia, a nie powstający z mocy ustawy.
Wyjaśniono, że na mocy zaskarżonej do Kolegium decyzji Wójta Gminy J.z dnia [...]r., nr [...], orzeczono o nakazaniu W. W., jako posiadaczowi odpadów składowanych na działce nr [...]w obrębie J., gmina J., usunięcie odpadów z miejsca do tego nieprzeznaczonego, jednocześnie wyznaczając termin wykonania tego obowiązku.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 701 z późn. zm.), posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Stosownie zaś do art. 26 ust. 2 ustawy, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami.
W myśl natomiast art. 26 ust. 4 powołanej ustawy, jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu. Przy czym władającemu powierzchnią ziemi przysługuje od posiadacza odpadów wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości (ust. 5).
Kolegium oceniło, że skarżący jako posiadacz odpadów składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym, na mocy wskazanych decyzji zobowiązany jest do usunięcia odpadów w wyznaczonym terminie. Natomiast niewykonanie tego obowiązku z wyznaczonym terminie będzie powodowało, iż właściwy organ egzekucyjny może podjąć działania zmierzające do wykonania zastępczego decyzji. Podkreślono również, że zakres przedmiotowy nadzwyczajnego postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej ograniczony jest wyłącznie do badania formalnych przesłanek warunkujących zastosowanie tego trybu. Wobec braku zaistnienia podstaw do wydania decyzji o uchyleniu lub zmianie decyzji we wnioskowanym trybie organ orzekł o odmowie uchylenia na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji SKO w L. z dnia [...]r., nr [...], poprzez zmianę ostatecznego terminu wykonania obowiązku z 31 grudnia 2019 r. na 31 października 2020 r.
Nie godząc się z zapadłym rozstrzygnięciem skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy żądając uchylenia wydanej decyzji. Oprotestowanemu instancyjnym środkiem zaskarżenia rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnej. Twierdzenia skarżącego co do zasady koncentrowały się na niewłaściwym zastosowaniu przez organ wskazanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przepisów k.p.a. oraz ich błędnej wykładni. Generalnie twierdzenia strony sprowadzały się do wykazania przez pryzmat zasad ogólnych procedury administracyjnej błędnej interpretacji przez organ okoliczności dotyczących wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku, w tym przede wszystkim uznania za wiążące wskazania przez stronę trybu, w jakim żądała ona zmiany decyzji ostatecznej.
W dniu 3 sierpnia 2020 r. SKO w L. wydało decyzję nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję SKO w L. z dnia [...]r., nr [...]. W ramach uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia zrelacjonowano przebieg postępowania przeprowadzonego w sprawie nałożenia na skarżącego obowiązku usunięcia odpadów, jak i postępowania zainicjowanego jego wnioskiem z dnia z dnia [...]r.. Co do rozstrzygnięcia zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium jako niesporne uznało to, że decyzją Wójta Gminy J. z dnia [...]r., nr [...], nakazano skarżącemu, jako posiadaczowi odpadów składowanych na działce nr [...]w obrębie J., gmina J., usunięcie wymienionych w decyzji odpadów niebezpiecznych i wskazano sposób ich usunięcia, a w pkt 2 decyzji ustalono ostateczny termin wykonania obowiązku do dnia 31 grudnia 2019 r.. W postępowaniu odwoławczym Kolegium decyzją z dnia [...]r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej sposobu usunięcia odpadów i w tym zakresie orzekło, iż "usunięcie wszystkich odpadów z terenu działki o nr ewidencyjnym [...], obręb J., powinno nastąpić poprzez przekazanie ich uprawnionym przedsiębiorcom, posiadającym zezwolenia właściwych organów, zgodnie z ustawą o odpadach, na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, z którymi posiadacz odpadów zawrze stosowne umowy na usunięcie odpadów i ich transport do uprawnionego miejsca odzysku, zbierania lub unieszkodliwiania", natomiast utrzymało tę decyzję w mocy w pozostałym zakresie.
Następnie po wskazaniu na art. 154 i art. 155 k.p.a. zauważono, że przepisy te przewidują odrębne drogi wzruszania ostatecznych decyzji, różniące się przesłankami zastosowania. Regulacja zawarta wart. 154 § 1 k.p.a., zdaniem organu, pozwala na wzruszenie, tj. uchylenie lub zmianę, decyzji ostatecznych, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa, zaś ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w takiej decyzji. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ wyprowadził, że decyzja nie tworzy prawa, jeżeli rozstrzygnięcie nie kształtuje uprawnienia, jak również nie nakłada obowiązku. W razie gdy w rozstrzygnięciu nałożono na stronę obowiązek, to na stronie ciąży on tylko w tej treści i w tych granicach. Decyzja nakładająca obowiązek jest zatem decyzją tworzącą prawo, a to wyłącza zastosowanie do niej trybu unormowanego w art. 154 k.p.a..
Jako trafne oceniono wskazanie zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r., nr [...], że decyzji Kolegium z dnia [...]r., nr [...]nie można zmienić w trybie art. 154 k.p.a., bowiem nakłada ona na stronę obowiązek. Nie zgodzono się przy tym z zarzutami strony dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania oraz nieuprawnionego rozstrzygania sprawy zmiany decyzji w oparciu o art. 154 k.p.a.. W ramach odniesienia się do argumentacji strony Kolegium wyjaśniło, że w toku postępowania zakończonego decyzją Kolegium z dnia [...]r., nr [...] wezwano pełnomocnika strony do uzupełniania braków formalnych pisma z dnia 23 stycznia 2020 r. z powodu: braku prawidłowego pełnomocnictwa, braku dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz niewskazania podstawy prawnej, w oparciu o którą oczekuje się zmiany decyzji Kolegium z dnia [...]r., nr [...] r.. Po wyjaśnieniu, że strona była reprezentowana przez pełnomocnika organ podał, że wobec tego uzasadniona jest ocena, że ma on wiedzę o możliwości zmiany decyzji, tak w oparciu o art. 154 k.p.a. jak i na podstawie art. 155 tej ustawy.
Nie można się więc zgodzić z poglądem pełnomocnika strony, że w związku ze wskazaniem jako podstawy prawnej zmiany decyzji Kolegium - art. 154 § 1 k.p.a., obowiązkiem organu było niejako z urzędu rozpatrzyć sprawę w oparciu o art. 155 k.p.a..
Wskazując na art. 61 § 1 k.p.a. dotyczący wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony lub z urzędu podkreślono, że wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jego ramy oraz zakreśla jego przedmiot, wynika to z zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie. Po wskazaniu na orzeczenia dotyczące tej reguły Kolegium odnotowało, że w niniejszej sprawie strona działająca przez pełnomocnika w piśmie z dnia 23 stycznia 2020 r. wniosła o zmianę decyzji ostatecznej bez wskazania podstawy prawnej wnioskowanej zmiany.
Wobec tego Kolegium zobowiązane było do wezwania wnioskodawcy aby wskazał na podstawę prawną wnioskowanej zmiany. Zaznaczono, że co prawda A. Z. nie jest profesjonalnym pełnomocnikiem, jednak mając na względzie jego kwalifikacje i doświadczenie zawodowe - uprawniona jest ocena, że dostrzega różnice między ostateczną decyzją administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo w rozumieniu art. 155 k.p.a., a decyzją, o której jest mowa w art. 154 k.p.a., tj. o decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła praw. Tym bardziej, że kwestie te szeroko omawia doktryna oraz judykatura, zatem powinny być jasne dla pełnomocnika, skoro ma wiedzą prawniczą, doświadczenie w stosowaniu przepisów prawa administracyjnego materialnego i procesowego oraz dodatkowo jest zatrudniony w Kancelarii Radców Prawnych T. Cz.
Wedle organu od pełnomocnika wymaga się dołożenia należytej staranności w dokonywaniu powierzonych mu przez mandanta czynności. Zatem jako pełnomocnik winien wykazać się szczególną ostrożnością w formułowaniu żądania, aby jego mocodawca nie poniósł żadnej szkody. Zwrócono też uwagę, że organ administracji jest zobowiązany rozstrzygnąć konkretną sprawę w ramach konkretnej procedury wyznaczonej przez ustawodawcę. W przypadku, jeżeli organ działa na wniosek strony jest związany tym wnioskiem, w szczególności, co do wskazania wnioskodawcy, jaka konkretna sprawa, w jakiej procedurze ma być przez organ załatwiona.
Końcowo Kolegium oceniło, że nie naruszono przepisów postępowania, a uzasadnienie kwestionowanej decyzji z dnia [...]r., nr [...] wyczerpująco przedstawia motywy, którymi kierował się organ.
W skardze na powyższą decyzję działający imieniem skarżącego profesjonalny pełnomocnik wniósł o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Żądania skargi oparto na zarzutach rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.:
- 1) art. 7 k.p.a., 7a k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a także podważenie zasady pogłębionego zaufania do organów państwa, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy merytorycznego odniesienia się do okoliczności podniesionych przez stronę we wniosku, w sytuacji, gdy wniosek inicjujący postępowanie jednoznacznie, precyzyjnie i w sposób nie budzący wątpliwości pozwalał na ustalenie treści żądania skarżącego;
- 2) art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, w szczególności poprzez zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia treści żądania, w sytuacji, gdy treść, zakres oraz cel jaki skarżący chce osiągnąć nie budził wątpliwości, co w konsekwencji doprowadziło do odebrania stronie przysługującego jej uprawnienia;
- 3) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą decyzji zgodnie z żądaniem skarżącego, a polegające na przyjęciu, że organ administracji publicznej jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, w sytuacji, gdy pojęcie "treść żądania" winno być postrzegane jako podanie podstawy faktycznej żądania, a nie podstawy prawnej, działając tym samym przeciwko interesowi wnioskodawcy;
- 4) art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym wezwaniu skarżącego do uzupełnienia braków formalnych poprzez wskazanie podstawy prawnej żądania, w sytuacji, gdy wskazanie podstawy prawnej nie stanowi wymogu formalnego wniosku, a jest jedynie przejawem nadmiernego formalizmu organu skutkującym odmową merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego.
Uzasadniając pismo procesowe jego autor, po przedstawieniu stanu sprawy, zarzucił niewyjaśnienie stanu faktycznego i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz działanie organu wbrew słusznemu interesowi strony. Po wskazaniu na wynikającą z art. 7a k.p.a. zasadę ograniczenia ryzyka obciążenia strony negatywnymi skutkami niejasności przepisów przypomniano o obowiązku organu dotyczącego ustalenia przez organ rzeczywistej treści żądania, w sytuacji gdy wniosek budzi wątpliwości. Po wskazaniu na wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej skarżący ocenił, że w przedmiotowej sprawie SKO w L. w całkowitym oderwaniu od okoliczności sprawy i zaoferowanych przez skarżącego wyjaśnień, na skutek niewyjaśnienia stanu faktycznego oraz błędnego rozpatrzenia całości materiału zgromadzonego w sprawie, doprowadziło do odebrania stronie przysługującego jej uprawnienia.
Uzasadniając błędne przyjęcie przez organ związania podstawą prawną podaną przez stronę za doktryną i orzecznictwem przypomniano, że sprawa powinna być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony, zaś nie sama nazwa pisma czy podstawa prawna żądania, ale jego treść decyduje o określeniu przedmiotu postępowania, jakie inicjuje jego wniesienie do organu. Wykluczając związanie organu wskazaną przez stronę podstawą prawną żądania lecz zakresem żądania strony co do przedmiotu postępowania czy podstawy faktycznej żądania skarżący uznał, iż w przedmiotowej sprawie doszło do uchybienia podstawowym obowiązkom ciążącym na organie administracji publicznej poprzez całkowite przerzucenie na stronę odpowiedzialności za podanie podstawy prawnej i przyjęcie, że organ administracji publicznej jest związany podstawą prawną żądania.
W konsekwencji, organ przyjął, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do merytorycznego odniesienia się do okoliczności podniesionych we wniosku. Skarżący ocenił, że prawidłowa wykładnia przepisów powinna polegać na uznaniu, że to organ ustala podstawę prawną rozstrzygnięcia na podstawie treści żądania strony.
Uznając działania organu za niezgodne z prawem skarżący uznał, że organ doprowadził do wykorzystania swojej pozycji dominującej na niekorzyść strony, działając tym samym przeciwko jej interesowi. Organ, otrzymawszy jasne żądanie zmiany decyzji poprzez "zmianę ostatecznego terminu wykonania obowiązku z 31 grudnia 2019 r. na 31 października 2020 r." winien sam ocenić, w którym z dopuszczalnych trybów możliwe jest przeprowadzenie tej zmiany i dopiero gdyby doszedł do wniosku, że żaden z tych trybów nie daje podstaw do spełnienia żądania - miałby prawo merytorycznej odmowy zmiany decyzji. Wobec jednoznacznego, precyzyjnego i niebudzącego wątpliwości sformułowania treści żądania przez skarżącego Kolegium nie miało podstaw, aby wzywać skarżącego do wskazania na jakiej konkretnie podstawie prawnej opiera swoje żądanie.
Zarzut niedochowania przez organ wymogów ustawowy wynikających z zasady należytego i wyczerpujące informowania stron autor skargi powiązał z art. 9 k.p.a.. Po zasygnalizowaniu orzecznictwa dotyczącego wykluczenia zajmowania przez organ prowadzący postępowanie pozycji "przeciwnika strony" i obowiązku udzielania przez organ informacji prawnej, skarżący ocenił zaniechania SKO jako,,niedopełnienie obowiązków wynikających z zasady należytego i wyczerpujące informowania wnioskodawcy o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zachowanie całkowitej bierności i wyczekiwanie organu na popełnienie przez stronę błędu w określeniu podstawy prawnej wniesionego żądania doprowadziło w konsekwencji do wykorzystania oświadczenia strony, aby uzasadnić wydanie niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia, poprzez odmowę merytorycznego załatwienia sprawy.".
Odnosząc się do wezwania przez organ do uzupełnienia braków formalnych wniosku przypomniano zasadę, w myśl której usuwanie braków formalnych podania następuje w trybie art. 64 k.p.a., a w przypadku nieuzupełnienia na wezwanie organu tych braków przez wnoszącego, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Wykluczono przy tym możliwość uznania za brak formalny wniosku wniesionego przez skarżącego braku podania podstawy prawnej żądania, a w konsekwencji przyjęcie przez organ, iż skarżący nie uczynił zadość wymaganiom prawnym i sankcjonowanie tego odmową merytorycznego odniesienia się do okoliczności podniesionych we wniosku. Zdaniem skarżącego wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników.
Zatem tylko wtedy, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie zażądać ich spełnienia. Podstawa prawna stanowi umocowanie dla organu administracji publicznej do określonego zachowania sią kształtującego sytuacją prawną podmiotów administrowanych. Organ swoje działanie może prowadzić w takim zakresie i tylko w takim, w jakim jest umocowany mocą przepisów prawa. Wobec tego zakwalifikowanie jako braku formalnego braku wskazania podstawy prawnej żądania wnioskodawcy skarżący uznał za rażący przejaw naruszenia prawa i niedopełnienia przez organ administracji publicznej podstawowych zasad stania na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa - art. 9 k.p.a..
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 30 grudnia 2020 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności fizyczne i prawne:
Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej – p.p.s.a.) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji jak też decyzji ją poprzedzającej. Szczegółowe rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od kwestii zasadniczo niespornych. Stan prawny sprawy został ostatecznie ukształtowany treścią rozstrzygnięć wydanych w toku zwykłego postępowania administracyjnego i na ich podstawie skarżący został zobowiązany do usunięcia odpadów z przedmiotowej nieruchomości w wyznaczonym w tym celu terminie. Skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczny akt administracyjny, zaś skarżący pismem z dnia [...]r. wystąpił o,,zmianę decyzji" rolą organu, do którego został skierowany ów wniosek było przede wszystkim jednoznaczne ustalenie woli wnioskodawcy, a po wtóre zweryfikowanie czy rzeczony wniosek nie posiada braków formalnych, o jakich mowa w art. 64 § 2 k.p.a..
Lektura akt administracyjnych pozwala na przyjęcie, że z całą pewnością wniosek z dnia 23 stycznia 2020 r. sporządzony przez pełnomocnika skarżącego nie zawierał pełnomocnictwa. Jak zdaje się nie kwestionować sam skarżący, uzupełnienie braku formalnego w postaci przedłożenia pełnomocnictwa, o co wzywał organ pismem z dnia 4 lutego 2020 r., wpisuje się w treść uprawnień, a nawet obowiązków organu wynikających z art. 64 § 2 k.p.a.. Stąd też kwestię wezwania do przedłożenia pełnomocnictwa i uzupełnienie tego braku należy pominąć jako pozostającą bez wpływu na kształt ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Podstawowy problem sprowadza się do ustalenia treści czy wręcz czytelności wniosku skarżącego z dnia 23 stycznia 2020 r., zasadności i sposobu wezwania dokonanego przez Kolegium z dnia 4 lutego 2020 r. oraz treści udzielonej przez pełnomocnika skarżącego odpowiedzi z dnia 11 lutego 2020 r..
W piśmie z dnia 23 stycznia 2020 r. skarżący żąda zmiany decyzji poprzez zmianę terminu wykonania obowiązku, przy czym wskazuje na czynności jakie miały miejsce w związku z usunięciem odpadów. Dalej skarżący odwołuje się do zmian w systemie gospodarki odpadami i,,obiektywnych",,,niezależnych przesłanek" uzasadniających wniosek o,,zmianę terminu usunięcia odpadów na taki, który będzie możliwy do faktycznej realizacji". Kolegium w wezwaniu z dnia 4 lutego 2020 r. wskazuje na,,wątpliwości co do prawnoprocesowego charakteru pisma". Zaznacza jednak, że opisana we wniosku strony decyzja jest ostateczna, po czym zauważa, że,,tylko jednoznaczne wskazanie treści żądania wraz z podaniem konkretnej podstawy prawnej na jakiej ma być prowadzone postępowanie w sprawie zmiany decyzji SKO, (...), będzie umożliwiało tut. organowi podjęcie stosownych czynności w oparciu o podane przepisy prawa". Z kolei pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 11 lutego 2020 r. podaje wprost, że,,podstawą prawną złożonego wniosku jest art. 154 § 1 k.p.a.".
W świetle przywołanego stanu faktycznego należy zwrócić uwagę na kilka okoliczności stanowiących punkt wyjścia do dalszych rozważań. W pierwszym rzędzie należy zgodzić się z organem co do zaistnienia niejasności w samym wniosku traktującym o zmianie decyzji. Zasadnie Kolegium w wezwaniu zaznacza, że decyzja, o której zmianę wnosi strona jest decyzją ostateczną. Z kolei wnioskodawca przedstawia problemy z wykonaniem nakazu odwołując się do obiektywnych przeszkód i żąda zmiany terminu, na taki,,który będzie możliwy do faktycznej realizacji". W tym miejscu należy z całą stanowczością zgodzić się z twierdzeniami skargi, że organ może żądać ustalenia treści żądania ale nie wskazywania konkretnej podstawy prawnej. W niniejszym przypadku istotnie z wniosku o zmianę decyzji nie wynika, czy strona żąda zmiany decyzji w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a., czy wznowienia postępowania, albo też nawet składa odwołanie lub inny środek prawny.
Pomijając na tym etapie sprawy dopuszczalność czy skuteczność konkretnych instytucji procesowych należy zdecydowanie podkreślić, że to sama strona określa swoje żądanie, zaś organ tylko uruchamia stosowną procedurę jakiej ona się domaga.
Nauka i judykatura zgodnie ustalają zasadę, iż to treść pisma, a nie nagłówek decyduje o jego charakterze (wyrok NTA z dnia 5 maja 1924 r., L. Rej. 877/23, Zbiór Wyroków NTA II/390, cyt. za E. Iserzon, Postępowanie administracyjne, s. 191; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 stycznia 1988 r., SA/Wr 815/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 31). Określenie żądania i wszelkie związane z tym następstwa (np. sprecyzowanie żądania) należą zawsze do wnoszącego podanie. W razie wątpliwości co do właściwej treści podania, władza winna zażądać od podającego wyjaśnienia. Organ administracji ma obowiązek wyjaśnienia rzeczywistej woli strony. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymogom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienia podania bez rozpoznania.
Warto w tym miejscu wskazać na wyrok z 21 grudnia 2009 r., (sygn. akt II OSK 796/09 - lex nr 595541), w którym Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż nie można przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania, jest to niedopuszczalne, gdyż mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. Prawo do określenia charakteru pisma i zinterpretowania jego treści - w przypadku wątpliwości - przyznane zostało wyłącznie podmiotowi wnoszącemu pismo (podanie), a nie organowi, jednak nie zwalnia to organu od odstąpienia od wszczęcia postępowania wyjaśniającego, które umożliwiłoby osobie wnoszącej podanie ewentualne usunięcie braków i wyjaśnienie wątpliwych kwestii, w tym wyjaśnienie rzeczywistej woli poprzez sprecyzowanie żądania. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 lipca 2011 r. (I OW 57/11, LEX nr 1082849), w którym stwierdził, że to strona powinna określić przedmiot postępowania administracyjnego.
Niezbędne jest wskazanie żądania, które wyznacza przedmiot postępowania. Jeśli brak takiego wskazania nie zostanie usunięty, powoduje bezskuteczność wniesionego podania. W takim zakresie, w jakim prawo materialne lub prawo procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości, uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. Organ administracyjny nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. W razie zaistnienia wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji.
Odnośnie nieprecyzyjności wniosku i uprawnień organu w takiej sytuacji skład orzekający Sądu w pełni podziela i przyjmuje jako własne stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., (sygn. akt II OSK 95/07), gdzie podano, że,,Bezsporne jest, że skarżący nie wskazał precyzyjnie zakresu swojego żądania, a konkretnie trybu w jakim kwestionuje przedmiotową decyzję. Skoro zaś z treści jego wniosku nie wynika w sposób jednoznaczny jaki jest jego charakter to powinien być wezwany, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do sprecyzowania jak należy zakwalifikować jego pismo. Organ powinien w tej sytuacji czuwać jednocześnie nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa).", patrz - LEX nr 470864.
W badanej sprawie organ powziął wątpliwość, co do samego trybu rozpoznania rzeczonego wniosku, zaś pełnomocnik skarżącego nie tylko wątpliwości organu rozwiał co do samego żądania zmiany decyzji, ale dodatkowo wskazał wprost na art. 154 § 1 k.p.a.. O ile zatem należy zgodzić się z autorem skargi, że nie można wyzwać wnioskodawcy do wskazania podstawy prawnej samego wniosku, to już dalsze twierdzenia sprowadzające się do wykluczenia związania organu podstawą prawną wskazaną przez stronę są nietrafne. Jeszcze raz należy wyartykułować, że w niniejszej sprawie organ miał wątpliwości co do samego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji w zakresie terminu i oczekiwał wyjaśnień właśnie w tym względzie. Skoro już jednak wnioskodawca wskazał właściwy tryb podając nadto konkretny przepis, to organ tylko i wyłącznie we wskazanym trybie mógł przedmiotowy wniosek rozpoznać. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2019 r., (sygn. akt II GSK 2222/17) przypomniał o zasadzie, że,,Jedynym podmiotem uprawnionym do formułowania żądania w sprawie wszczynanej na wniosek strony jest wyłącznie wnioskodawca.", patrz - LEX nr 2727553. Skoro więc wnioskodawca wskazał wprost na art. 154 § 1 k.p.a. to Kolegium nie miało możliwości rozpoznania wniosku w innym trybie, czy jak chce skarżący nie mogło oceniać wniosku zgodnie z intencją i interesem strony.
Po pierwsze na skutek pisma skarżącego z dnia 11 lutego 2020 r. co do treści wniosku przestały istnieć wątpliwości, a po wtóre nawet w przypadku zaistniałych wątpliwości co do treści żądania wnioskodawcy, organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnej zmiany kwalifikacji prawnej jego żądania, a tym bardziej uprawnienia tego nie posiada w sytuacji, gdy treść żądania wnioskodawcy nie budzi wątpliwości. Wobec powyższego nie wymagają osobnej analizy zarzuty skargi wskazujące na,,zastawianie na obywatela pułapki prawnej", czy,,wyczekiwanie organu na popełnienie przez stronę błędu", skoro to zastępowany przez pełnomocnika wnioskodawca wskazał organowi konkretny przepis stanowiący podstawę żądania.
Jakkolwiek w skardze nie podniesiono zarzutów dotyczących art. 154 § 1 k.p.a., w realiach niniejszej sprawy nie może być wątpliwości, że decyzja nakładająca obowiązek usunięcia odpadów w wyznaczonym terminie nie jest decyzją, którą można zmienić w trybie wskazanego przepisu. Decyzja nie tworzy prawa, jeżeli rozstrzygnięcie nie kształtuje uprawnienia, jak również nie nakłada obowiązku. W razie gdy w rozstrzygnięciu nałożono na stronę obowiązek, to na stronie ciąży on tylko w tej treści i w tych granicach. Decyzja nakładająca obowiązek jest zatem decyzją tworzącą prawo, a to wyłącza zastosowanie do niej trybu unormowanego w art. 154 k.p.a.. Wobec tego odmowa zmiany decyzji ostatecznej o czym orzekło SKO w L. jest rozstrzygnięciem legalnym, wydanym zgodnie z przyjętym w podstawie prawnej przepisem art. 154 k.p.a..
Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, że żaden z zarzutów skargi nie mógł być uznany za uzasadniony dlatego też Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, co skutkowało – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – jej oddaleniem.