Uzasadnienie
4 II SA/Wr 488/03 2
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty P. (Nr [...]) z dnia [...]roku przedmiocie wydania prawa jazdy kategorii ABCD oraz odmowy wydania prawa jazdy kategorii E do C. Podaniem z dnia [...]roku J. K. zwrócił się do Starosty Powiatu P. o wymianę prawa jazdy kategorii ABCDE.
Podejmując decyzję w oparciu o § 7 ust. l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 roku w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami /Dz. U. Nr 150, póz. 16807 organ I instancji stwierdził, iż prawo jazdy kategorii E, wydane w dniu [...]r. na podstawie zaświadczenia o odbytej praktyce w kierowaniu pojazdami w okresie od dnia [...]roku do dnia [...]roku, pozostawało w rażącej sprzeczności z obowiązującym w tym czasie rozporządzeniem Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 13 października 1983 roku w sprawie kierowców pojazdów silnikowych /Dz. U. Nr 59, poz.269/. Paragraf l pkt. 3 tego rozporządzenia warunkował uzyskanie prawa jazdy kategorii E od złożenia egzaminu praktycznego oraz posiadania, zgodnie z § 2 ust. l pkt. 4 cyt. rozporządzenia, prawa jazdy kategorii BC lub D i co najmniej rocznej praktyki w kierowaniu takimi rodzajami pojazdów, które były wymienione w posiadanym prawie jazdy.
W odwołaniu od tej decyzji J. K. zarzucał istnienie błędów w ustaleniach faktycznych. Twierdził, że przez długoletnią praktykę w kierowaniu pojazdami nabył uprawnienia do prawa jazdy kategorii E i fakt ten potwierdził Urząd Miasta i Gminy w C. wydając w dniu [...] roku prawo jazdy kategorii E. Podnosił przy tym, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w wyniku wznowienia poprzedniego postępowania administracyjnego mógłby ewentualnie być pozbawiony posiadanych już uprawnień. Jednakże dopuszczalność wznowienia postępowania jest ograniczona w czasie i dlatego w jego przypadku nie może mieć zastosowania. W dalszej części odwołania zarzucał, że organ I instancji przekroczył swoje kompetencje, bowiem organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał pierwotną decyzję, a więc Urząd Miasta i Gminy w C..
W związku z tym, a także ze względu na obowiązującą zasadę, iż nie pozbawia się praw nabytych bez zastosowania nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji, strona wnosiła o zmianę decyzji organu I instancji i przyznanie prawa jazdy również w zakresie kategorii E do C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wywodziło, że zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 4IISA/Wr488/03 3 2002 roku w sprawie wymiany prawa jazdy /Dz.U. Nr 69, póz. 640 ze zm./, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku -Prawo o ruchu | drogowym /Dz. U. Nr 98, póz. 602 ze zm./, organ dokonujący wymiany prawa jazdy obowiązany jest do stosowania zasad i trybu postępowania określonego w rozporządzeniu! Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 roku. Zgodnie z § 7 ust. l tego rozporządzenia organ przeprowadza weryfikację dokumentów obejmującą między innymi sprawdzenie zgodności danych z danymi ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców w zakresie | posiadanych uprawnień i zakazów oraz orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
Dalsza analiza przepisów tego rozporządzenia wskazuje, że negatywna weryfikacja dokumentów nakłada na organ -stosownie do § 7 ust. l pkt. 4 lit. a rozporządzenia obowiązek odmowy wydania prawa jazdy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, ze Józef K. nie złożył egzaminu w zakresie obowiązującego programu na prawo jazdy kategorii E, o którym mowa w § l pkt. 3 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r. Akta kierowcy nie potwierdzają zatem, aby prawo jazdy kategorii E zostało uzyskane zgodnie z prawem. Fakt ten stanowi podstawę do wydania w tej sprawie decyzji odmownej. Zdaniem organu II instancji § 7 ust. l pkt. 4 lit. a rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2002 roku daje organom pełne podstawy do kontroli posiadanych przez kierowców uprawnień i eliminacji dokumentów wadliwych prawnie, bez konieczności stosowania nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji określonych przez Kodeks postępowania administracyjnego.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego podatnik zarzucał:
- 1. błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że Starosta P., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. miało podstawy do odmówienia prawa jazdy kategorii od E do C;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez zastosowanie do przepisów § 7 ust. l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 roku w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami /Dz. U. Nr 150, póz. 1680/ oraz przez wadliwą i niedopuszczalną rozszerzająca interpretację tego rozporządzenia;
- 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez pominięcie podstawy prawnej wymiany prawa jazdy wynikającej z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 roku w sprawie wymiany prawa jazdy /Dz. U. Nr 69, póz. 640 z późniejszymi zmianami /;
- 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez pominięcie w analizie stanu 4 II SA/Wr 488/03 4 faktycznego treści art. 150 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym /Dz. U. Nr 98, póz. 602 z późniejszymi zmianami /.
W uzasadnieniu skarżący wskazywał, że powołane przez organ rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 roku dotyczy osób nabywających prawo jazdy albo po raz pierwszy albo wymieniających dokument /prawo jazdy nabyte poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej/ rozszerzający uprawnienia nie stwierdzone żadnymi innymi dokumentami oraz osób skierowanych do wymiany prawa jazdy na podstawie art. 114 ustawy
- - Prawo o ruchu drogowym, celem kontrolnego sprawdzenia uprawnień. W niniejszej sprawie jedyną podstawą działania winno być rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 roku w sprawie wymiany prawa jazdy /Dz. U. Nr 69, póz. 640 z późniejszymi zmianami/. Treść tego rozporządzenia nie powołuje się natomiast na poprzednio wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 roku w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami.
Zdaniem skarżącego organy administracyjne pominęły treść § l ust. 2 pkt. 5 legalnej definicji pojęcia "uprawnienie" zawartej w treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 roku. Przez pojęcie "uprawnienie" Minister Infrastruktury rozumie decyzję organu o wydaniu prawa jazdy, pozwolenia lub wtórnika. Taka decyzja została już wydana przez właściwy wówczas Urząd Miasta i Gminy w C.. Rozporządzenie to definiuje również pojęcie zakazu /§ 2 pkt. 6/ oraz definiuje pojęcie osób, które nie uzyskały uprawnień, a więc nie spełniły wymogów zdefiniowanych w § l ust. 2 pkt. 5 rozporządzenia oraz wymogów ustawowych. Skarżący wywodził, że Urząd Miasta i Gminy w C. ustalił, że spełnił on przewidziane prawem wymogi i na tej p[odstawie przyznał stosowną kategorię prawa jazdy. Weryfikacja negatywna dokonana po [...] latach korzystania z tego prawa jazdy, jest niezasadna.
Skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem l stycznia 2004 r i postępowanie w sprawie do tego dnia nie zostało zakończone. Wobec tego - zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę
- - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U 153 póz 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153 poz. 1270).
4 II SA/Wr 488/03 5
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
W sprawie bowiem zaistniały podstawy wymienione w art. 145 § l ust. l lit.a i c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 póz. 1270) uzasadniające usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w sytuacji, gdy organy administracyjne naruszyły przepisy prawa materialnego.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny dopuszczalności merytorycznej weryfikacji wcześniej uzyskanych uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz.U. Nr 69, póz.640 ze zm.) oraz §7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 150, póz. 1680 ze zm.).
Zgodnie z § 5 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy, przy wymianie dokumentów stosuje się zasady i tryb postępowania określone w przepisach, o których mowa w § 2 ust. l. Przepisami, do których przepis ten odsyła jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. (Dz.U. Nr 150, póz. 1680, ze zmianami wynikającymi z Dz. U. z dnia 24 grudnia 2001 r. Nr..... póz.....).
Zgodnie z § l ust 2. pkt. 5 ostatnio wskazanego rozporządzenia "...Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa bez bliższego określenia o uprawnieniu - rozumie się przez to decyzję organu o wydaniu prawa jazdy, pozwolenia lub wtórnika tych dokumentów... Wobec tego, na gruncie tegoż rozporządzenia do wszelkich modyfikacji nadanych już uprawnień stosować trzeba reguły i zasady dotyczące modyfikacji treści decyzji administracyjnych.
Na wstępie należy zauważyć, że ogólną zasadę postępowania administracyjnego stanowi zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 2 Kpa), zgodnie z którą uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w tym Kodeksie. "...Formalna strona zasady trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym..." (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 1998 r. str. 102).Zasada ta ma swoje źródła w przepisach art. 2 i 31 Konstytucji RP i gwarantuje, że na żaden podmiot nie zostanie w sposób dowolny nałożony nowy obowiązek oraz że nie zostanie on pozbawiony raz 4 II SA/Wr 488/03 6 przyznanych uprawnień. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynika niedopuszczalność stosowania wykładni rozszerzającej podstaw prawnych wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego oraz związanie przesłankami negatywnymi, wyłączającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.
Naruszenie tak wyznaczonych granic ochrony trwałości decyzji administracyjnej stanowi rażące naruszenie prawa. (B.Adamiak Glosa do wyroku SN z dnia 11 października 1996 r., III RN 8/96. OSP 1997/10/190).
Zgodnie zatem ze wskazaną wyżej zasadą trwałości decyzji wynikającą z art. 16 Kpa-decyzja o wydaniu prawa jazdy ("uprawnienia") mogłaby zostać uchylona lub zmodyfikowana tylko wtedy, gdyby inny akt rangi ustawy przewidywał taką możliwość. Jednakże takiej regulacji nie zawiera ustawa - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 1997 r., Nr 98, poz.602 ze zm.). W szczególności ustawa ta nie zawiera przepisu, iż instytucja wymiany prawa jazdy może być wykorzystywana do zmiany ostatecznych decyzji o nadaniu uprawnień. Przepis art. 150 ust. l tej ustawy zapewnia ważność dotychczasowych uprawnień do dnia ich wymiany i nie daje podstaw do przyjęcia, że ważność ta wygasa już z chwilą wszczęcia postępowania w sprawie wymiany. Analizowana ustawa nie wprowadziła zatem szczególnego trybu służącego podważeniu istniejących decyzji. Zgodnie z art. 150 ust.2 Prawa o ruchu drogowym minister właściwy do spraw transportu, uwzględniając wszystkie wydane przed dniem wejścia w życie ustawy dokumenty uprawniające do kierowania pojazdem został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia warunki i terminy wymiany praw jazdy.
Z powyższej delegacji ustawowej, zdaniem Sądu nie wynikało uprawnienie właściwego ministra do określenia zasad merytorycznej oceny decyzji wydanych przed wejściem w życie ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 1997 r., Nr 98, poz.602 ze zm.) dotyczących uprawnień do kierowania pojazdami. Brak stanowiska ustawodawcy w danym przedmiocie, przejawiający się w nieprecyzyjności upoważnienia musi być interpretowany jako nie udzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Upoważnienie do wydawania aktów prawnych rangi ustawy nie może opierać się na domniemaniu objęcia delegacją ustawową materii wyraźnie nie wymienionych w tym upoważnieniu. Upoważnienie ustawowego do wydawania aktów normatywnych nie może podlegać wykładni rozszerzającej ani celowościowej (por. wyrok TK z dnia 29 czerwca 2004 r.,- U/1/03).
Tak więc przepisy Prawa o ruchu drogowym nie stanowią podstawy do zmiany lub uchylenia ostatecznych decyzji o wydaniu prawa jazdy w toku postępowania dotyczącego wymiany dokumentu. Przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 1997 r., Nr 98, poz.602 ze zm.) nie mogły zatem stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji.
4 II SA/Wr 488/03 7
Z tych względów weryfikacja prawa jazdy uzyskanego przez skarżącego wcześniej mogłaby nastąpić tylko według zasad określonych w art. 16 Kpa. Stosownie do tego przepisu decyzje ostateczne mogą być wzruszone jedynie na zasadach wskazanych w Kpa. Oznacza to więc, że możliwość wydania nowej decyzji w materii wcześniej rozstrzygniętej decyzją!
ostateczną możliwe jest tylko wówczas, gdy zaistnieją takie okoliczności, o jakich mowa w przepisach Działu II, Rozdziału 13 Kodeksu. Taki tryb działania organów administracyjnych stanowi nadzwyczajny tryb kontroli ostatecznych decyzji i dlatego nie jest dopuszczalne rozszerzanie katalogu przypadków, w których taki tryb może być zastosowany.
Niezależnie od powyższego zasada trwałości decyzji administracyjnej, jako wynikająca z art. 16 Kpa, jest zasadą ustawową i nie można przyjmować, że może ona być? modyfikowana aktami niższego rzędu. Zgodnie z art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ | właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przepis ten- tworząc zasadę prymatu ustawy, jednocześnie wyłącza możliwość wydawania rozporządzeń zmieniających treść ustaw. Przepis tej jest jednocześnie wskazówką interpretacyjną, nakazującą spośród możliwych interpretacji rozporządzenia wybierać tę, która pozostaje w zgodzie z przepisami ustawowymi.
Dlatego rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami nie może być odczytywane w sposób sprzeczny z zasadą trwałości decyzji administracyjnej.
Taki też jest w ocenie Sądu sens § 7 tegoż rozporządzenia. Zgodnie z jego ust. l pkt. l "...W celu wydania prawa jazdy lub pozwolenia albo odmowy ich wydania należy: zarejestrować wniosek w systemie informatycznym, odnotowując na wniosku przydzielony; numer pozycji w rejestrze, oraz przeprowadzić weryfikację dokumentów, o których mowa w § 5 ust. l, obejmującą sprawdzenie (...) c) spełnienia przesłanek określonych w ustawie i przepisach, o których mowa w § 5 ust. 3, do wydania prawa jazdy lub pozwolenia, d) zgodności danych z ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców z danymi w zakresie l posiadanych uprawnień i zakazów oraz orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami - jeżeli osoba posiada wcześniej wydane uprawnienie. Takie brzmienie przepisu pozwala - zdaniem Sądu - na uznanie, że regulacja zawarta w § 7 ust. l pkt. l c stanowi ogólną regulację dotyczącą wszystkich osób.
Natomiast pkt d) jest regulacją szczególną, dotyczącą osób, które prawo jazdy już posiadają-a więc między innymi osób wymieniających prawo jazdy. Zgodnie więc z zasadą lex specjalis 4 II SA/Wr 488/03 8 derogat legi generali - w stosunku do osób występujących o wymianę prawa jazdy stosuje się tylko regulację zawartą w pkt. l lit. d, z pominięciem regulacji pkt. l lit. c.
W stosunku do tych osób weryfikacji podlega zgodność danych zawartych we wniosku z danymi dotyczącym posiadanych uprawnień - a więc wydanych decyzji. Kontroli w tym zakresie podlega tylko to, czy danej osobie prawo jazdy określonej kategorii zostało już wydane. Przepis ten nie mówi natomiast o weryfikacji podstaw do wydania uprawnień -co pozostaje w zgodzie z wyżej omówioną zasadą trwałości decyzji ostatecznych.
Wbrew więc stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji przepis ten nie upoważniał organów do badania prawidłowości wydania skarżącemu w przeszłości prawa jazdy. Skoro właściwy organ wydał prawo jazdy kat. E i informacja o tym znajdowała się w ewidencji kierowców, brak było podstaw do odmowy wymiany prawa jazdy z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji, gdyż decyzja ta w istocie stanowiła zmianę decyzji o wydaniu prawa jazdy. Zmiana treści decyzji ostatecznej może być dokonana jedynie w wypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 16 § l k.p.a.) i wymaga to wydania nowej decyzji (wyrok NSA z dnia 28 listopada 1984 r. II SA 1314/84 -ONSA 1984/2/114).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w związku z tym stwierdza, że organy administracyjne naruszyły prawo materialne i przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Zgodnie więc z art. 145 § l pkt. l lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1270 ze zmn.) zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji.
Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany -zgodnie z art. 200 cyt. ustawy zasądzić na rzecz skarżącego koszty postępowania. W tej sprawie poniesione przez skarżącego koszty były ograniczone jedynie do wpisu od skargi.
Zgodnie z art. 152 cyt. ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest także zobowiązany orzec w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. W tej jednak sprawie nie zachodziła potrzeba orzeczenia w tym przedmiocie, gdyż zaskarżona decyzja nie posiadała cechy wykonalności.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.