Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej jako: "Kolegium", "SKO") stwierdziło niedopuszczalność odwołania W. L. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2020 r. ([...]) zmieniającej, wydaną przez Prezydenta W., decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. ([...]) zezwalającą G. V. B. Spółce z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. na usunięcie drzew z terenu nieruchomości przy ul. H. B. we W., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], [...], obręb O. W uzasadnieniu organ stwierdził, że odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż jego autor nie posiada interesu prawnego w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Wyjaśnił, że decyzja ta wydana została na podstawie art. 155 k.p.a. umożliwiającym w każdym czasie, zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej organowi który ją wydał, za zgodą strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Podkreślił, że każdorazowo należy oceniać jaki jest krąg stron postępowania prowadzonego na podstawie ww. przepisu oraz zbadać, czy wyrażają one zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Przywołując art. 28 k.p.a. Kolegium wyjaśniło pojęcie strony postępowania oraz interesu prawnego. Dalej, wskazując na treść art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, organ stwierdził, że w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew interesem prawnym legitymować się będzie, co do zasady, posiadacz nieruchomości na terenie której znajdują się planowane do wycięcia drzewa, a jeżeli nie jest on jednocześnie jej właścicielem – to także jej właściciel. Nie będzie natomiast stroną postępowania prowadzonego na podstawie wskazanego wyżej przepisu właściciel nieruchomości sąsiedniej, bowiem nie można przypisać mu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że skoro W. L. nie jest właścicielem ani posiadaczem nieruchomości której dotyczy zaskarżona decyzja – gdyż jak sam podaje, jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej – to nie może domagać się przyznania mu statusu strony postępowania w sprawie zmiany decyzji zezwalającej na usunięcie drzew z nieruchomości objętej decyzją. Zdaniem organu odwołujący się, jako osoba zainteresowana rozstrzygnięciem w sprawie zmiany decyzji o zezwoleniu na wycięcie drzew z sąsiedniej działki, może powoływać się tylko na interes faktyczny, który nie podlega jednak ochronie prawnej i nie stanowi podstawy do przyznania mu statusu strony postępowania. Kolegium wyjaśniło także, że przywołane przez odwołującego się orzeczenia, dotyczą postępowania środowiskowego, które nie jest tożsame z postępowaniem w sprawie zgody na usunięcie drzew.
Reasumując organ stwierdził, że skoro okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją a co za tym idzie, nie ma przymiotu strony, zasadnym było zastosowanie w tym przypadku art. 134 k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane wyżej postanowienie Kolegium, wnieśli W. L. oraz D. L. wskazując, że organ odwoławczy nie dokonał merytorycznego rozpoznania sprawy lecz poprzestał tylko na analizie roli procesowej skarżącego w typowej sytuacji wycinki drzew i pominął fakt wydania w zakresie tej samej nieruchomości w bardzo krótkim okresie trzech decyzji – w tym dwóch całkowicie sprzecznych. W ten sposób naruszył art. 74 ust. 3 a pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w sprawie i pominięcie konieczności dokonania oceny wycinki drzew przez pryzmat ochrony środowiska, w szczególności nakazu nasadzeń tych drzew na podstawie pierwszej decyzji. Zarzucili także naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez bezzasadne pominięcie praw skarżącego W. L. do korzystania w tej sprawie z przymiotu strony postępowania oraz bezzasadne pominięcie praw pozostałych współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej w analogicznym zakresie; art. 7b k.p.a. poprzez pominięcie aspektu braku współpracy Prezydenta W. ze skarżącymi; art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zawiadomienie wszystkich uczestników postępowania o decyzji oraz o wydanie orzeczenia merytorycznego w przedmiotowej sprawie, w tym przywracającego stan pierwotny wynikający z dokonanych już nasadzeń.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał w całości argumentację i wywody prawne kwestionowanego postanowienia wywodząc, że W. L. nie posiadał legitymacji do złożenia odwołania. Wskazał również, że D. L. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżonym rozstrzygnięciem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a"), zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) i art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd takich naruszeń nie stwierdził.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny zobowiązany był jednak do zbadania jej dopuszczalności i ustalenia, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a.
Przeprowadzona w tym zakresie kontrola skargi wykazała, że skarga wniesiona przez D. L. jest niedopuszczalna ze względu na brak po jej stronie legitymacji procesowej do zaskarżenia opisanego na wstępie postanowienia. Zgodnie bowiem z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jak każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawa dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi, zgodnie z art. 50 § 2 p.p.s.a.
Z przywołanego przepisu wynika, że legitymowanym do wniesienia skargi nie jest każdy podmiot - nawet mający interes prawny, lecz ten tylko, kto ma interes prawny we wniesieniu skargi. Tym samym dla przyjęcia legitymacji procesowej określonego podmiotu do zaskarżenia decyzji administracyjnej lub postanowienia kończącego postępowanie, konieczne jest stwierdzenie istniejącego pomiędzy sytuacją prawną tego podmiotu a zaskarżonym aktem związku, polegającego na tym, że akt ten wiąże się z jego interesem prawnym w sposób uzasadniający wniesienie skargi do sądu administracyjnego.
Do wniesienia skargi nie legitymuje zatem jakikolwiek związek zaskarżonego aktu z interesem prawnym skarżącego podmiotu. Nie ma bowiem interesu prawnego we wniesieniu skargi podmiot, który nie wymaga ochrony sądowoadministracyjnej. Taka właśnie sytuacja występuje, gdy decyzja lub postanowienie objęte skargą nie jest zdolne w jakikolwiek sposób negatywnie oddziaływać na interes prawny podmiotu wnoszącego skargę.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że postanowienie o niedopuszczalności odwołania – które stanowi przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie - nie jest zdolne wpłynąć w jakikolwiek sposób na sferę praw i obowiązków podmiotów innych niż podmiot wnoszący odwołanie uznane za niedopuszczalne. Tym samym inne podmioty nie są legitymowane do zaskarżenia tego rodzaju postanowienia, bowiem – jak wyżej wskazano – dla przyjęcia legitymacji procesowej nie wystarcza samo stwierdzenie istnienia interesu prawnego, lecz konieczne jest również, aby interes ten uzasadniał wniesienie skargi i uruchomienie kontroli sądowoadministracyjnej.
Zaskarżone postanowienie, ze względu na jego procesowy charakter, dotyczyło tylko interesu W. L. (w sferze dopuszczalności złożenia przez niego środka zaskarżenia) i tylko jemu zostało doręczone. Nie dotyczyło natomiast D. L., która nie wnosiła odwołania. Z treści odwołania jasno wynika bowiem, że zostało ono złożone tylko przez W. L., który działał wyłącznie we własnym imieniu. To, że skarżąca zamieszkuje na tej samej posesji co W. L. i jest jej współwłaścicielką (co sugeruje treść skargi), nie powoduje, że ma interes prawny do wniesienia skargi na ww. postanowienie, którego nie była adresatem.
W konsekwencji, D. L. nie jest też uprawniona do złożenia skargi na powyższe postanowienie - które się do niej nie odnosi. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jej własnej sprawy administracyjnej. Interes procesowy w kwestionowaniu danego rozstrzygnięcia ma tylko ta strona, której interes materialnoprawny został zakwestionowany tym rozstrzygnięciem.
Reasumując, skargę D. L. jako wniesioną przez podmiot nie mający legitymacji procesowej do złożenia skargi na postanowienie formalne stwierdzające niedopuszczalność odwołania W. L. na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2020 r. należało odrzucić jako niedopuszczalną. Rozpoznając natomiast skargę W. L. według kryteriów określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżone postanowienie wydane bowiem zostało na podstawie art. 134 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle przywołanego przepisu wyróżnić można dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne są przyczyny podmiotowe do których zalicza się sytuacje, gdy odwołanie wnosi podmiot nie posiadający legitymacji do zaskarżenia decyzji, a więc gdy wnosi je osoba trzecia, albo podmiot na prawach strony który nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, bądź też odwołanie wniosła strona niemająca zdolności do czynności prawnych (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06,). Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. jest zatem możliwe tylko sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z tego odwołania.
Jednocześnie przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Definicja strony zawarta w przywołanym wyżej przepisie skonstruowana jest więc na pojęciu interesu prawnego (lub obowiązku), rozumianego jako obiektywna potrzeba ochrony prawnej. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje więc sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby - albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu - lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego, pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Tak rozumiany interes prawny powinien wynikać ze skonkretyzowanej normy prawa materialnego z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki.
Inaczej mówiąc, dany podmiot ma interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym wtedy, gdy istnieje związek normatywny między tym interesem (lub obowiązkiem), a postępowaniem administracyjnym. Co istotne, interes prawny pozwalający na uznanie danego podmiotu za stronę postępowania musi być "własny" to znaczy, że akt administracyjny (decyzja, postanowienie) zapadający w danym postępowaniu rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego - jak słusznie zauważyło Kolegium - należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności organu administracji (por. wyroki NSA z dnia: 27.09.1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98, npubl.; 26.10.1999 r. sygn. akt IV SA 1693/97, npubl.).
W rozpoznawanej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze weryfikując na wstępnym etapie odwołanie złożone przez W. L., dokonało trafnych ustaleń co do możliwości przyznania mu legitymacji procesowej. Prawidłowo organ przyjął bowiem, że źródło interesu prawnego skarżącego może wynikać jedynie z art. 83 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020r. poz. 55 ze zm.) zgodnie z którym, usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2557/16, publ. LEX: "Przepis art. 83 ust. 1 u.o.p. określa zarówno krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku i zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, jak również krąg stron tego postępowania.
Zatem podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku w tej kategorii spraw są wyłącznie posiadacz nieruchomości oraz właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., gdyż przysługuje im interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w toczącym się postępowaniu." Interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 83 u.o.p. nie posiada natomiast - co do zasady - właściciel nieruchomości sąsiedniej, dlatego nie jest on stroną postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 23/14, publ. LEX, NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r. II OSK 684/15 COBSA).
Z treści odwołania wniesionego przez skarżącego jednoznacznie wynika, że swój interes prawny do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2020 r., wywodzi on, z przysługującego mu prawa własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością na której znajdują się drzewa objęte zgodą na ich usunięcie. Bezsporne przy tym jest, że nie jest on właścicielem nieruchomości objętej postępowaniem jak też nie jest jej posiadaczem. Mając więc na uwadze przywołany wyżej przepis art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody (pkt 2 z oczywistych względów nie może mieć do sprawy odniesienia, gdyż dotyczy właściciela urządzeń o których mowa w art. 49 § 1 k.c.) stwierdzić należy, że skarżący, jako właściciel nieruchomości sąsiedniej nie posiada interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją nadzwyczajną (wydaną w trybie art. 155 k.p.a.), podobnie jak nie posiadał interesu prawnego w postępowaniu zwyczajnym zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. zezwalającą na usunięcie drzew.
Brak przy tym podstaw, aby skarżący mógł wywodzić swój interes prawny z innych niż przywołany wcześniej art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przepisów prawa. W szczególności uprawnienia takiego nie dają przywoływane przez niego przepisy odnoszące się do postępowania środowiskowego, czy też postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W każdym z tych postępowań, w oparciu i inne normy prawa materialnego, organy badają bowiem krąg podmiotów które posiadają interes prawny w konkretnym postępowaniu i tym samym posiadają przymiot strony. Niejednokrotnie więc krąg stron w tych postępowaniach może być inny – nieraz znacznie szerszy - niż w przypadku postępowania dotyczącego udzielenia zgody na usunięcie drzew. Jednak z tej racji skarżący nie może wywodzić skutecznie interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z dnia [...] lutego 2020 r. Jak bowiem wcześniej wskazano, interes ten musi być związany z konkretną sprawą.
W tym przypadku konkretną sprawą jest zgoda na usunięcie drzew a nie kwestia realizacji inwestycji (szerszego przedsięwzięcia) w aspekcie uwarunkowań środowiskowych czy też lokalizacyjnych - jak przyjmuje to skarżący. W niniejszej sprawie decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania mają zatem przepisy ustawy o ochronie przyrody.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Kolegium trafnie oceniło, iż skarżący wykazał się wyłącznie interesem faktycznym. Kwestionując przedmiotową decyzję odwołuje się bowiem przede wszystkim do interesu społecznego, który uzasadniać ma zachowanie terenów zielonych, ochronę środowiska naturalnego i terenów zielonych. Tymczasem jak wynika z utrwalonych poglądów judykatury, przymiotu strony nie ma podmiot który swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspakajania interesu publicznego (czy też społecznego) - patrz wyroki NSA z dnia: 27.11.1999 r. sygn. akt IV SA1285/98 npubl.; 13.07.2016 r. sygn. akt II OSK 2292/15 CBOSA).
Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że wydając postanowienie w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania W. L. Kolegium nie naruszyło przepisów w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Już z samej treści odwołania w sposób oczywisty wynikało bowiem, że wnoszący je nie ma interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Tym samym ustalenie, że żądanie uruchomienia trybu odwoławczego zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, nie wymagało od organu prowadzenia postępowania wyjaśniającego bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi W. L. Natomiast postanowienie o odrzuceniu skargi D. L. wydane zostało na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 ww. ustawy.