Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 493/22

Uzasadnienie

Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z 28 kwietnia 2022 r. (nr SKO/4122/59/22) Samorządowe Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku Działkowców (Okręgowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców we W.), uchylił decyzję Prezydenta W. (dalej jako "organ I instancji") z [...] marca 2022 r. (nr [...]) ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi, niezbędną infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu oraz rozbiórce istniejącego obiektu, przewidzianej do realizacji we W. przy ulicy [...] we W., na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],[...] oraz części działki nr [...] obręb K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

W dniu 3 lipca 2020 r. do Urzędu Miejskiego W. wpłynął wniosek I. S.A. z/s we W. o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2020 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zainicjowanej wyżej opisanym wnioskiem inwestora.

Decyzją z [...] marca 2022 r. (nr [...]) Prezydent W. ustalił - na rzecz I. S.A. z/s we W. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi, niezbędną infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu oraz rozbiórce istniejącego obiektu, przewidzianej do realizacji we W. przy ulicy [...] we W., na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],[...] oraz części działki nr [...] obręb K. W uzasadnieniu podano, że inwestycja planowana jest na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W okolicznościach sprawy szerokość frontu działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] to 74 m, a więc przyjęta zgodnie z rozporządzeniem minimalna szerokość obszaru analizowanego powinna wynieść co najmniej 222 m w każdą stronę.

Ponadto wskazano, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie planistyczne) nie określa maksymalnych granic obszaru analizowanego, co oznacza, że powinny być one ustalane indywidulanie dla każdego przypadku. Wobec tego organ I instancji przyjął, że w celu uzyskania pełnej i wystarczającej wiedzy na temat kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wskazane będzie poszerzenie obszaru analizowanego poza granice minimalne w całej jednostce osiedleńczej. Końcowo organ I instancji wskazał, że inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej jako: "upzp").

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przedkładając jednocześnie upoważnienie do reprezentowania Okręgowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców we W. W odwołaniu wskazano, że planowana inwestycja jest inwestycją prywatną, która nie służy interesowi społeczności lokalnej i sprzeczna jest z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej, SKO stwierdziło podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 kpa z uwagi na: wadliwość postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp SKO stwierdziło, że wyznaczenie przez organ I instancji obszaru analizowanego znacznie przekraczającego minimalne wartości (sześciokrotność frontu działki) wskazane w rozporządzeniu planistycznym nie ma uzasadnienia. Zdaniem SKO obszar trzykrotności frontu działki, to tereny o zwartym, jednolitym przeznaczeniu, wyłączone niemal całkowicie z zabudowy. W takiej sytuacji poszerzanie obszaru analizowanego do 400 m celem objęcia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, uzasadniającej ustalenie warunków zabudowy w centralnej części terenów działkowych, nie jest działaniem zgodnym z § 3 rozporządzenia planistycznego oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp

Sprzeciw od decyzji SKO wniosła I. S.A. z/s we W. (dalej jako "skarżąca") zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione przez nieuprawniony podmiot.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca umotywowała podniesiony zarzut wykazując, że w jej ocenie wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji stanowiło czynność przekraczający zakres zwykłego zarządu i tym samym nie mogło zostać skutecznie dokonane przez zarząd ROD. Skarżąca powołała się przy tym na treść § 72 Statutu PZD określającego kompetencje zarządu PZD. Wskazano ponadto, że zarząd ROD "[...]" nie uzyskał zgody Okręgowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców we W. i w konsekwencji przekroczył zakres zwykłego zarządu. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie decyzji SKO w całości. W piśmie procesowym z dnia 28 czerwca 2022 r. skarżąca uzupełniła argumentację sprzeciwu odnosząc się do meritum sprawy oraz wskazując, że przyjęcie granic obszaru analizowanego powinno odzwierciedlać faktyczny sposób zagospodarowania pobliskich terenów oraz umożliwiać ustalenie warunków zabudowy w taki sposób, aby mająca powstać inwestycja harmonizowała z istniejącą zabudową.

Z kolei w piśmie procesowym z dnia 28 lipca 2022 r, skarżąca ponownie podkreśliła, że prawo do reprezentacji Stowarzyszenia Polskiego Związku Działkowców przez organ w postaci zarządu ROD dotyczy wyłącznie spraw wymienionych w § 72 Statutu

W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało stanowisko zaprezentowane w decyzji wnosząc o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako – "ppsa").

Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z 9 IX 2020 r., I GSK 1170/20 – CBOSA).

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 kpa (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie.

Określone w art. 136 § 1 kpa uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy rozpocząć należy od zarzutu skarżącej dotyczącego niedopuszczalności wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]". Należy stwierdzić, że zarzut ten nie może zostać uwzględniony. Stosownie do § 72 Statutu PZD Zarząd ROD prowadzi sprawy ROD polegające na realizacji zadań koniecznych do zapewnienia bieżącego funkcjonowania ROD (sprawy zwykłego zarządu), a w szczególności:

1. 1) realizuje obowiązki wynikające z prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów podatkowych i regulujących kwestie porządku i czystości,
2. 2) realizuje uchwały walnego zebrania,
3. 3) ustanawia prawa do działek w ROD, zatwierdza przeniesienia praw do działek w ROD i stwierdza wstąpienie w stosunek prawny wynikający z prawa do działki w ROD,
4. 4) wypowiada umowy dzierżawy działkowej na zasadach określonych w § 85,
5. 5) przyjmuje w poczet członków PZD,
6. 6) nadzoruje przestrzeganie regulaminu ROD,
7. 7) czuwa nad przestrzeganiem przepisów związkowych przez członków PZD,
8. 8) prowadzi i odpowiednio zabezpiecza dokumentację ROD, w tym dotyczącą działkowców oraz członków PZD,
9. 9) prowadzi ewidencję działek,
10. 10) dba o estetyczny wygląd ROD, organizując konkursy i podejmując inne działania służące dla osiągnięcia tego celu,
11. 11) rozpatruje sprawy dotyczące wypełniania przez działkowców ich obowiązków,
12. 12) rozpatruje sprawy dotyczące wypełniania przez członków PZD ich obowiązków wynikających z przepisów związkowych, a także sporów między nimi,
13. 13) powołuje ogrodowych instruktorów Społecznej Służby Instruktorskiej,
14. 14) udostępnia członkom PZD publikacje i inne materiały informacyjne pochodzące od organów nadrzędnych,
15. 15) zarządza infrastrukturą ogrodową i utrzymuje ją w należytym stanie,
16. 16) opracowuje plany oraz realizuje inwestycje i remonty zgodnie z trybem i zasadami obowiązującymi w PZD,
17. 17) podejmuje działania w celu uzyskania i rozliczenia dotacji celowej ze środków publicznych,
18. 18) rozporządza majątkiem ruchomym pozostającymi w dyspozycji ROD,
19. 19) gospodaruje i rozporządza środkami finansowymi ROD w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami i planem finansowym uchwalonym przez walne zebranie,
20. 20) pobiera składki członkowskie, opłaty ogrodowe oraz inne należności,
21. 21) terminowo reguluje zobowiązania ROD,
22. 22) terminowo rozlicza i odprowadza należności wewnątrzorganizacyjne do organu wyższego stopnia według zasad ustalonych przez Krajową Radę.

Tym samym stwierdzić należy, że katalog kompetencji zarządu ROD wskazany w § 72 nie stanowi katalogu zamkniętego jak stara się twierdzić skarżąca. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się upoważnienie wydane przez Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców we W. dotyczące działań Zarządu "[...]" w sprawie złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Tym samym stosownie do § 73 ust. 3 Statutu PZD zarząd ROD mógł reprezentować PZD w sprawie przekraczającej zakres zwykłego zarządu.

Niezależnie od powyższego zdaniem SKO wystąpiły w sprawie przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa. SKO, wobec stwierdzenia, że organ I instancji wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie przesłanki z art. 61 ust. 1 upzp i w efekcie nieprawidłowo ustalił obszar analizowany wydał decyzję kasatoryjną.

Jeszcze raz przypomnieć należy, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Aby tego dokonać, należy ustalić jak rozumieć użyty w tym przepisie zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, publ. CBOSA). Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, SKO we Wrocławiu w toku postępowania odwoławczego zasadnie uznało problematykę ustalenia obszaru analizowanego za kluczową. Ustalenie rzeczonego obszaru po pierwsze determinuje sposób zabudowy nieruchomości w nim ujętych, jako swoistego wyznacznika dla możliwości zabudowy nieruchomości objętej wnioskiem.

Sąd podziela argumentację SKO, która legła u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Ocenia je jako prawidłowe i wyczerpujące. Prawdą jest bowiem, że w razie nieprawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, powstaje konieczność ponownego przeprowadzenia analizy, co z kolei jest równoznaczne w przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Stąd w okolicznościach omówionych w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia, nie mogło dojść do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie przed organem odwoławczym.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2219/15, publ. CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przytoczony wyżej pogląd prawny i wskazuje dodatkowo, że przywołany wyżej art. 64e ppsa stanowi wyraźnie, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ppsa. Zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem jest zatem – z woli ustawodawcy – ograniczony.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151a § 2 ppsa.