Uzasadnienie
Rada Miejska w D. Z. w dniu 27 kwietnia 2006 r. działając na podstawie art.18 ust.1 pkt. 2 w zw. z art.30 ust.1 z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U.Nr142,poz.1591 z 2001 r.). podjęła uchwałę Nr XLVI/230/2006 w sprawie ustanowienia kierunków działań Burmistrza Miasta D. Z. dotyczących inwestycji pod nazwą "Budowa hali sportowej".
Powyższą uchwałą Rada Miejska w D. Z. zobowiązała Burmistrza Miasta D. Z. do wstrzymania procedury zamówienia publicznego na zadania "Budowa hali sportowej" i kontynuowania działań związanych z pozyskaniem środków dotacyjnych z funduszy krajowych i zagranicznych na realizację ww. zadania.
Organ jednostki samorządu terytorialnego w uzasadnieniu swojej uchwały, wskazał, iż na budowę hali sportowej na rok 2006 zaplanowano ze środków własnych 390 000 zł i 5 234 000 zł jako nakłady łączne, a których to kwot stanowiących koszt pierwszego etapu inwestycji miasto nie posiada. Jak wynika z uzasadnienia uchwały, wskazaną wyżej kwotę 390 000 zł można pozyskać zaciągnięciem kredytu, pozostałe środki w wysokości 5 234 000 zł należy uzyskać z Funduszy Strukturalnych i Totalizatora Sportowego.
W celu pozyskania niezbędnych funduszy, wystąpiono także z wnioskami do Urzędu Marszałkowskiego, jednakże "na odpowiedź trzeba czekać 5-8 miesięcy bez pewności, czy środki zostaną przyznane". Rozpoczęcie budowy hali widowiskowo-sportowej na pięć miesięcy przed końcem obecnej kadencji rady przy braku odpowiednich funduszy na realizację inwestycji, w opinii radnych wnioskodawców jest nieuzasadnione ponieważ zakończenie budowy hali w tym czasie jest niemożliwe. Zasadne jest więc, jak podnosi Rada w swojej uchwale, aby decyzja o rozpoczęciu inwestycji i zakończenie tej inwestycji nastąpiło w okresie trwania jednej i tej samej kadencji. Jednocześnie przesunięcie rozpoczęcia budowy daje czas na dalsze opracowania i wysyłanie wniosków w celu pozyskiwania środków z innych źródeł.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniósł Wojewoda D., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.
Skarżący organ nadzoru podniósł, iż kompetencje rady gminy określone są w art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) z tym, że w art. 18 ust.1 została zawarta ogólna norma kompetencyjna stanowiąca, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, a w art. 18 ust. 2 ustawodawca ściśle określił, które kompetencje przysługują wyłącznie radzie gminy. Należy jednak mieć na względzie, że ta sama ustawa w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt. 3 stanowi, iż wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa i do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym.
Ustanowione w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" należy według Wojewody D. rozumieć w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 ustawy) lub kontrolą (art. 18a ust. 1 ustawy).
Rada nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP).
W art. 18 ust. 2 ustawy wymienione są sprawy, które należą do wyłącznej kompetencji rady gminy. Są to sprawy, w których "ustawy nie mogą stanowić inaczej", to jest takie, które zawsze należą do rady gminy. W katalogu tym, jak podnosi skarżący, nie jest wymieniona sprawa wstrzymania procedury zamówienia publicznego czy kontynuowania działań związanych z pozyskiwaniem środków dotacyjnych z funduszy krajowych i zagranicznych.
W badanej uchwale zdaniem Wojewody D. błędnie podano w podstawie prawnej art. 18 ust. 1 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem przepis taki w tej ustawie nie istnieje. Ustawa ta w art. 18 ust. 2 pkt 2 przyznaje radzie gminy kompetencje do stanowienia o kierunkach działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jednak podjęcie jednostkowej decyzji o wstrzymaniu procedury zamówienia publicznego na zadanie "Budowa hali sportowej" i kontynuowanie działań związanych z pozyskaniem środków dotacyjnych na realizację tego zadania w żadnym razie nie jest rozstrzygnięciem o "kierunkach działania wójta".
Rozstrzygnięcie w granicach art. 18 ust. 2 pkt.2 jest zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, z istoty rzeczy rozstrzygnięciem o pewnej strategii działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta), planowanej w przyszłości, nie zaś rozstrzygnięciem konkretnej sprawy, jak to ma miejsce przy wstrzymaniu procedury zamówienia publicznego. Zatem skoro art. 18 ust. 2 nie przyznaje radzie gminy kompetencji do gospodarowania mieniem gminnym w tym do decydowania o wstrzymaniu procedury zamówienia publicznego, to brak jest podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały, bowiem rada gminy nie może zastępować wójta (burmistrza, prezydenta) i decydować w sprawie, która z mocy ustawy została mu powierzona. W tym stanie rzeczy skargę uznać należy w ocenie Wojewody za zasadną i celową.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w D. Z., podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90.
Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1).
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przedmiotem postępowania Sądu jest zatem sprawa "nadzorcza".
Jak już wyżej zostało zaznaczone, przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. NSA w wyroku z dnia 22 sierpnia 1990r., sygn. SA/Gd 796/90, OSP 1991, nr 3, poz. 129 wyraził pogląd, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały (...) może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźniej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Także w nauce prawa wskazano, iż sprzeczność uchwały organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia. Zgodność (sprzeczność) z prawem należy oceniać w odniesieniu do aktów prawnych powszechnie obowiązujących.
Dokonując badania zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w D. Z., stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu istotnym.
Prawidłowo i w sposób zupełny organ nadzoru przedstawił w treści skargi, które przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym zostały naruszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w całości uznaje zarzuty Wojewody D. jako zasadne, oraz stwierdza, że zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Organ nadzoru dokonał prawidłowej wykładni wskazanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Z treści przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 stanowiącego, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy " stanowienie o kierunkach działania wójta(burmistrza, prezydenta miasta)" nie wynika uprawnienie dla rady gminy do podejmowania decyzji w indywidualnej sprawie dotyczącej wstrzymania procedury zamówienia publicznego odnośnie budowy hali sportowej. Podejmowanie uchwał o kierunkach działania organu wykonawczego gminy należy do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne dla tego organu.
Wytyczne nie mogą przybierać charakteru poleceń załatwienia określonej sprawy jednostkowej. Rada gminy nie może więc nakazać lub zakazać wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), w zakresie jego własnych kompetencji jako organu wykonawczego, określonych działań w indywidualnych sprawach dotyczących gospodarowania mieniem komunalnym. Zaskarżona uchwała narusza w tym względzie również przepis art. 30 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. poprzez zawłaszczenie przez radę gminy kompetencji należących do organu wykonawczego gminy.
Reasumując należy stwierdzić, że skoro Rada Miejska w D. Z. wydała zaskarżoną uchwałę z rażącym naruszeniem prawa, to Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obowiązany był orzec o stwierdzeniu jej nieważności. Orzeczenie zawarte w pkt II i III wyroku znajduje swoje uzasadnienie odpowiednio w treści art. 151 i art. 200 p.p.s.a.