Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Wr 52/2001
Pismem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zawiadomił współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. R. [...] we W., tj. M. i P.Ś. oraz B. B. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy przyłącza wodociągowego do budynku przy ul. R. [...] we W. W trakcie postępowania ustalone zostało, że w dniu [...] decyzją Nr [...] Prezydent Miasta W. udzielił B.B., właścicielowi lokalu mieszkalnego nr [...] pozwolenia na budowę przyłączy wody od wodociągu komunalnego fi 100 w ul. R., budowę bezodpływowego zbiornika ścieków i przyłącza kanalizacji sanitarnej do w/w budynku.
W dniu [...] Wojewoda D. decyzją Nr [...] stwierdził nieważność w/w decyzji Prezydenta miasta W., ze względu na naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy prawo budowlane, a mianowicie braku zgody współwłaścicieli spornej nieruchomości małż. P. i M. Ś. na w/w inwestycję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Opierając się na ostatecznej decyzji dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego i bezodpływowego zbiornika ścieków do budynku przy ul. R. [...] we W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że przedmiotowa inwestycja powstała w warunkach samowoli budowlanej.
Dlatego też decyzją z dnia [...] Nr [...], na postawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) i art. 104 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 91, poz. 578) nałożył na współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości obowiązek wykonania, w terminie do dnia [...], określonych czynności związanych z samowolą budowlaną na nieruchomości przy ul. R. [...], tj:
- 1. inwentaryzację powykonawczą przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej dla lokalu nr 1, wraz z oceną techniczną o prawidłowości zrealizowanych samowolnie robót,
- 2. inwentaryzację dla istniejącej instalacji wodno - kanalizacyjnej dla lokalu mieszkalnego nr [...],
- 3. inwentaryzację powykonawczą bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe:
- - przeznaczonego dla lokalu mieszkalnego nr [...],
- - istniejącego -dla lokalu mieszkalnego nr [...],
- 4. protokoły odbioru każdej z osobna instalacji wodociągowej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w trakcie oględzin w dniu [...] ustalone zostało, że "B. B. - wykonał i użytkuje inwestycję objętą nieważną decyzją decyzja nr [...] z dnia [...], doprowadzoną do lokalu nr [...]
- - dokonał przebudowy istniejącej kanalizacji sanitarnej z częściowym podłączeniem do istniejącego szamba".
Ponadto w dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że B. B. złożył oświadczenie, z którego wynika, iż sporna inwestycja została zakończona w październiku 1998 r., do której został zmuszony uniemożliwieniem korzystania z istniejącej instalacji wodociągowej i kanalizacji sanitarnej przez małżonków Ś. Z uwagi na konieczność wnikliwej analizy, czy istnieje możliwość zaakceptowania dokonanej przez współwłaścicieli nieruchomości samowoli budowlanej konieczne jest, zdaniem organu pierwszej instancji, wykonanie nałożonych obowiązków, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Decyzja ta ma na celu, zgodnie z informacją zawarta w uzasadnieniu, przymuszenie inwestora do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Na skutek wniesionego odwołania D. Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w części określającej jako jej adresatów M. i P.Ś. i umorzył w tej części postępowanie w sprawie oraz uchylił decyzję w części dotyczącej terminu wykonania określonych decyzją czynności i wyznaczył nowy termin - do dnia [...], w pozostałym zaś zakresie utrzymał decyzję w mocy.
Organ odwoławczy uznał bowiem, powołując się na przeprowadzone oględziny w dniu [...], że organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę wynikającą z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Jednocześnie uzupełnił dodatkowo podstawę prawną rozstrzygnięcia o przepis art. 51 ust. 4 prawa budowlanego, mający zastosowanie do robót już zakończonych.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazane zostało, że ustalenie inwestora robót wykonywanych bez pozwolenia na budowę nie budzi wątpliwości, zatem za wadliwe należało uznać obciążenie innych osób konsekwencjami takich robót, co wynika z art. 52 - Prawa budowlanego wskazującego, iż zobowiązanym w pierwszej kolejności do wykonania nakazanych czynności jest inwestor.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję D. Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. B. B. podnosi, że wydając błędne decyzje Urząd naraził go na niepotrzebne koszty i w dalszym ciągu nakłada dodatkowe obowiązki związane z dalszym ponoszeniem wydatków finansowych.
W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, albowiem nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy jest kontroli legalności, a zatem zgodności z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych, przy czym nie jest - zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. NR 153, poz. 1270), uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu administracyjnym lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Należy podnieść, że organy obu instancji nie wykazały w sposób dostateczny istnienia przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy - Prawo budowlane.
W decyzji z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. przyjął, że zakwestionowane prace wykonane zostały przez B. B. w warunkach samowoli budowlanej. Organ ten wskazał, że w trakcie oględzin jakie miały miejsce w dniu [...] przedstawiciele organu stwierdzili " zrealizowaną i użytkowaną przez B. B. inwestycję objętą nieważną decyzją Nr [...] z dnia [...] doprowadzoną do lokalu mieszkalnego nr 1, oraz przebudowę istniejącej kanalizacji sanitarnej z częściowym podłączeniem do istniejącego szamba".
W tym miejscu należy wskazać, że załączony do akt administracyjnych protokół z oględzin z dnia [...] jest nieczytelny, a zatem treści w nim zawarte są niesprawdzalne dla Sądu dokonującego oceny legalności zaskarżonej decyzji. Również brak jest w aktach sprawy protokołu z oględzin z dnia [...], na który powołuje się organ odwoławczy na stronie 2 swojej decyzji.
Natomiast w piśmie wyjaśniającym z dnia [...] inwestor wskazuje, że na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę "w miesiącu październiku 1998 r. dokonał budowy przyłączy objętych decyzją". Na potwierdzenie swoich twierdzeń załączył kserokopię rachunku uproszczonego nr [...] z dnia [...] wystawionego przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. we W. Z rachunku wynika, że MPWiK wykonało usługę na rzecz B. B. w postaci odbioru technicznego przyłącza wodociągowego oraz nawierceń ułożenia przyłącza wodociągowego.
Powyższa treść oświadczenia o zrealizowaniu inwestycji w 1998 r. została co prawda przytoczona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jednakże bez ustosunkowania się do niej przez ten organ, a więc wskazania czy załączona kopia rachunku wraz z pismem zostały dopuszczone jako dowód w sprawie, czy też odmówiono im wiary.
Kwestii tych nie wyjaśnił również organ odwoławczy. Wyjaśnienie tych okoliczności ma istotne znaczenie w sprawie dla oceny, czy inwestycja została zrealizowana w całości przed wskazaną przez inwestora datą, a więc zanim Wojewoda D. stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też stan faktyczny sprawy w tym zakresie jest odmienny.
Wskazać bowiem należy, że data wykonania robót budowlanych w czasie kiedy inwestor dysponował ostateczną decyzją administracyjną o pozwoleniu na budowę, jak mogło to mieć miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie daje podstaw do traktowania inwestora jako osoby, która dopuściła się samowoli budowlanej. Ostateczna decyzja administracyjna zezwalająca na budowę, funkcjonująca w obrocie prawnym, nawet jeśli była dotknięta wadą nieważności, wywoływała określone skutki, co oznacza że taka budowa prowadzona była legalnie.
A zatem bezpodstawnie przyjął D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. za prawidłowe rozumowanie organu I instancji jakoby inwestycja zrealizowana została w ramach samowoli budowlanej, skoro ta kwestia nie znajduje jednoznacznego oparcia w załączonych aktach sprawy.
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji administracyjnych nie wyjaśniły w ogóle kwestii podnoszonych przez B. B. w piśmie z dnia [...] o naruszaniu przez P. Ś. sieci wodociągowej (odcięcie dopływu do mieszkania nr [...]) a także częściowym demontażu sieci wodociągowo-kanalizacyjnej.
Aby organ mógł nałożyć na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, musi najpierw stwierdzić, że roboty prowadzone były lub zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego.
Materiał dowodowy, na którym oparły swoje orzeczenia organy obu instancji administracyjnych, w postaci:
- - protokołu z oględzin z dnia [...], który jest nieczytelny,
- - protokołu z oględzin z dnia [...], którego nie ma w aktach sprawy,
- - nie wyjaśnienia okoliczności dotyczących zarzucanych P. Ś. czynów polegających na zmianie istniejącej kanalizacji nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, bowiem jej sprawdzenie legalności przez Sąd nie jest możliwe.
Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 52 prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51 prawa budowlanego. Skoro organ administracji publicznej nakazał współwłaścicielom wykonanie określonych czynności celem legalizacji wykonanych prac budowlanych, to niewątpliwie wykonaniem określonych czynności ściśle związanych z prowadzeniem prac przez B.B. obciążyć należy tego właśnie inwestora. Natomiast nałożenie obowiązku wykonania dodatkowych prac wychodzących poza zakres przedmiotowy wykonanej spornej inwestycji nie powinno w całości obciążać inwestora, lecz powinno być udziałem współwłaścicieli budynku.
Zakres stwierdzonych uchybień co do przepisów prawa procesowego, brak ustaleń faktycznych umożliwiających ocenę zasadności zastosowania przepisów prawa materialnego, stanowi o niemożliwości oceny legalności, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Zważywszy na powyższe względy stwierdzić należy, że materiał dowodowy nie został w przedmiotowej sprawie zebrany wyczerpująco i rozpatrzony, a stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, do czego organy były zobowiązane, zwłaszcza w świetle art.7 i 77 § 1 K.p.a.
W efekcie nastąpiło naruszenie przepisów prawa procesowego, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tych warunkach należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są nieprawidłowe, co skutkuje ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i orzeczeniem o nie wykonaniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na postawie art. 200 w/w ustawy.