Uzasadnienie
Pismem z dnia 26 października 2015 r. A. sp. z o.o. we W. wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r., doręczonego w dniu [...] r., w którym domagała się uchylenia powyższego tytułu wykonawczego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. (dalej: PINB, organ egzekucyjny).
Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] uznał zarzuty wniesione przez A. sp. z o.o za nieuzasadnione.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że obowiązki objęte tytułem wykonawczym nr [...] wystawionym przez wierzyciela - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wynikają z jego decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Zobowiązana Spółka dwukrotnie występowała o zmianę decyzji w zakresie terminu wykonania obowiązku, co skutkowało uwzględnieniem jej wniosków. Pomimo wydłużenia terminu wykonania obowiązków, zobowiązana nie wykonała ich w żadnym zakresie. Przeprowadzona kontrola miała miejsce w dniu 28 listopada 2013 r. Obecny w toku kontroli pracownik wyjaśnił, że nakazane roboty budowlane nie zostały jeszcze rozpoczęte z powodu niewykwaterowania ostatnich dwóch lokali mieszkalnych.
W dniu 18 września 2015 r. zostało wysłane upomnienie nr [...] wzywające do wykonania obowiązków. W odpowiedzi na powyższe zobowiązana w piśmie z dnia 2 października 2015 r. wyjaśniła, że budynek został w całości wykwaterowany, zabezpieczony przed dostępem osób trzecich i przeznaczony do sprzedaży.
Mając na uwadze, że strona zobowiązana w dalszym ciągu nie wykonała ciążącego na niej obowiązku, wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy opisany jak wyżej. PINB dla m. W. stwierdził dalej, że zobowiązany jako przyczyny stanowiące podstawę do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wskazał: błąd co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 4 ustawy egzekucyjnej) i niewykonalność obowiązku (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.).
Podstawą zarzutu wymienionego w art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a., jest błąd co do osoby zobowiązanego. Zobowiązany wskazał, że decyzja o nałożeniu obowiązku z dnia [...] r. nr [...] została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego. W ocenie Spółki nie jest ona zarządcą przedmiotowego obiektu budowlanego, a co najwyżej pełni zarząd w imieniu właściciela – [...]. Stąd też ukaranie skarżącej grzywną w celu przymuszenia było nieuzasadnione, a postępowanie egzekucyjne powinno być prowadzone przeciwko [...].
Ustosunkowując się do powyższego zarzutu organ egzekucyjny wyjaśnił, że kwestie dotyczące oceny legalności decyzji nakładającej egzekwowany w niniejszym postępowaniu obowiązek, czy też prawidłowości wskazania w niej adresata obowiązku mogły być podnoszone przez spółkę w odwołaniu od decyzji nr [...], czy też w jednym z trybów nadzwyczajnych a nie w toku postępowania egzekucyjnego. Obowiązek nałożony decyzją nr [...] został skierowany do Spółki. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego nałożonych na niego obowiązków, wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Wszelkie więc argumenty skarżącej kwestionujące zasadność nałożonego na nią obowiązku ostateczną decyzją administracyjną nie mogą być uwzględniane w toku postępowania egzekucyjnego.
Drugim zarzutem jest niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Zobowiązana wnosząc ten zarzut wskazała na zależność finansową od [...] oraz brak jej zgody na realizację nakazu.
W tej kwestii organ egzekucyjny wyjaśnił, że z niewykonalnością obowiązku o charakterze niepieniężnym mamy do czynienia w przypadku, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego, obiektywne, trwałe i nieusuwalne przyczyny skutkujące brakiem możliwości wykonania obowiązku. Zatem niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji.
Natomiast względy ekonomiczne i finansowe nie uzasadniają twierdzenia o niewykonalności obowiązku, choćby w znacznym stopniu utrudniały jego wykonanie. Obowiązek jest natomiast niewykonalny z przyczyn prawnych, jeżeli jest sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym. Nie jest przy tym istotne, czy owe przeszkody mają charakter podmiotowy czy też przedmiotowy. Organ ponadto przykładowo przytoczył przykłady wskazujące na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym przywołując stosowne tezy konkretnych wyroków NSA.
Konkludując organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o zasadności zarzutu niewykonalności obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r., gdyż jest ono możliwe zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym. Okoliczności wskazane przez Spółkę nie mogą bowiem być uznane za przeszkody trwałe i zupełne. W ocenie organu przeszkody te mogą zostać usunięte w każdej chwili i w głównej mierze wiążą się – co wynika z treści pisma zawierającego zarzuty – z trudnościami komunikacyjnymi pomiędzy właścicielem nieruchomości – [...] a utworzoną przez niego Spółką z o.o. w celu zarządzania nieruchomościami gminnymi w imieniu Gminy. Jeśli [...] podejmuje decyzję o pozbawieniu Spółki środków finansowych na realizację nakazu, świadomie utrudnia jej wykonanie oraz narażą tak siebie jak i Spółkę na konsekwencje finansowe związane z wyegzekwowanie obowiązku w trybie postępowania egzekucyjnego.
Na wydane przez organ egzekucyjny powyższe postanowienie Spółka wniosła zażalenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania.
Zobowiązany podniósł, że w innych toczących się przed organem postępowaniach dotyczących innych nieruchomości a mających identyczny stan prawny i faktyczny, PINB zrewidował swoją wykładnię przepisów i kolejne decyzje i inne rozstrzygnięcia adresowane były na właściwy podmiot, tj. na właściciela nieruchomości [...]. Według strony skarżącej ma to istotne znaczenie dla oceny sprawy i ukazuje w tym wypadku prawidłowość interpretacji Spółki. Skoro organ dokonał rewizji swojej wykładni w kolejnych decyzjach, należy doprowadzić do stanu, w którym żadna błędna decyzja nie pozostanie w obrocie prawnym i za nieuprawnione należy przyjąć dalsze błędne sekwencjonowanie toku postępowania, w kontekście błędu organu.
Ponadto w ocenie skarżącej nie została wzięta pod uwagę argumentacja ukazująca, że działanie wbrew właścicielowi stanowiłoby naruszenie porządku prawnego, tj. przepisów samorządowych i działania wbrew ustawie o finansach publicznych.
Jak podniesiono, "Działania organu nie mogą przymuszać adresata jakiejkolwiek decyzji do stawania przed dylematem, który jest nierozstrzygalny, albowiem niewykonanie obowiązku zrodzi określoną odpowiedzialność prawną i zarazem jego wykonanie na taką odpowiedzialność narazi - odpowiedzialność wynikającą z innych przepisów prawnych."
Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy analizując zażalenie i zgłoszone zarzuty oraz kontrolując zaskarżone postanowienie stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko organu egzekucyjnego w kwestii zarzutu wynikającego z art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a., tj. błędu co do osoby zobowiązanego. Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego dotyczy kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję. A zatem jeśli pomiędzy treścią tytułu wykonawczego a treścią orzeczenia będącego podstawą jego wystawienia istnieje rozbieżność co do imienia oraz nazwiska osoby zobowiązanej, to taka sytuacja wypełnia przesłanki uznania, że w sprawie wystąpił błąd co do osoby zobowiązanej, o którym mowa w/w przepisie. W rozpoznawanej sprawie nie ma jednak żadnej rozbieżności co do tożsamości adresata obowiązku wskazanego w decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r. a podmiotem, wobec którego organ wszczął i prowadzi postępowanie egzekucyjne, i który został wskazany w tytule wykonawczym z dnia [...] r. Nr [...]. W egzekwowanej decyzji wymieniono adresata obowiązku wskazując, iż jest nim spółka A. sp. z o.o. Dlatego też podniesiony zarzut błędu co do osoby zobowiązanego jest nieuzasadniony.
Drugi zarzut został wymieniony z powołaniem się na art. 33 § 1 pkt 5 ustawy egzekucyjnej, tj. niewykonalność obowiązku. Przytaczając orzecznictwo sądowe, organ II instancji stwierdził, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności można mówić, gdy jest ona następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Dalej organ odwoławczy podzielił w całości argumentację organu I instancji, że trudności techniczne czy też ekonomiczne, a także negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób bądź zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Okoliczności przedstawione przez spółkę nie mogą być uznane za przeszkody trwałe i zupełne, bowiem mogą być usunięte w każdej chwili.
Organ odwoławczy nie stwierdził przy tym zarzucanego mu naruszenia art. 6 – 8 k.p.a. Natomiast zarzut naruszenia art. 66 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu jurysdykcyjnym nie może być przedmiotem rozważań na etapie postępowania egzekucyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi w trybie samokontroli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga okazała się bezzasadna.
Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, z 2014 r. poz. 1647). Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej - p.p.s.a.).
Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest ocena zgodności z prawem postanowienia DWINB z dnia [...] zapadłego w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej wykonania obowiązków.
Przystępując do rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a., którego to przepisu naruszenie zarzuca w skardze strona skarżąca, przedmiotem zarzutu może być m.in. błąd co do osoby zobowiązanego.
Powyższą zasadę wyraża wprost art.29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm., zwanej dalej: u.p.e.a. lub ustawa egzekucyjna), stanowiący, że organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, natomiast nie ma uprawnień do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zarzuty przysługujące zobowiązanemu w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być bowiem wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, która stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Przy zgłoszeniu zarzutów z art. 33 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny, nie może ponownie rozpoznawać sprawy od strony merytorycznej, gdyż postępowanie egzekucyjne nie jest postępowaniem administracyjnym rozpoznawczym, w toku którego dochodzi do ukształtowania praw i obowiązków strony postępowania, lecz jest postępowaniem następczym, służącym realizacji (wykonaniu) obowiązków ustalonych w postępowaniu rozpoznawczym.
Zmiana bądź uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w k.p.a. bądź w ordynacji podatkowej. Podkreślenia wymaga zatem, iż decyzja nr [...], nakładająca na zobowiązanego określone obowiązki nie została przezeń skutecznie zaskarżona, uzyskując tym samym przymiot ostateczności i funkcjonuje w obrocie prawnym.
Wbrew zarzutowi skarżącej w postępowaniu egzekucyjnym nie wystąpił błąd w określeniu osoby zobowiązanej. Błąd co do osoby zobowiązanego – jak słusznie zauważyły to organy orzekające powołujące się na trafne orzecznictwo sądowe - ma miejsce wtedy, gdy egzekucja jest kierowana do podmiotu nie będącego adresatem egzekwowanego obowiązku. W niniejszej zaś sprawie egzekucja została skierowana wobec spółki A. Sp. z o.o. we W., która jest adresatem decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...]. Wszelkie zatem rozważania skarżącej zawarte w skardze, na temat innych, późniejszych postępowań administracyjnych, w których w podobnych stanach faktycznych adresatem obowiązku jest [...] - właściciel nieruchomości, nie mogą podważyć prawidłowości wystawienia w niniejszej sprawie tytułu wykonawczego. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja administracyjna o nałożeniu obowiązku na skarżącą, to stanowi to podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego i brak jest podstaw do kwestionowania ww. rozstrzygnięcia dopiero w postępowaniu wykonawczym czyli egzekucyjnym.
Możliwość podważania decyzji administracyjnej odbywa się bowiem w postępowaniu jurysdykcyjnym (orzeczniczym), czy to w trybie zwykłym (odwoławczym), czy też w jednym z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w k.p.a.
Wierzyciel lub organ egzekucyjny (w tym wypadku jest to ten sam podmiot), przy zgłoszeniu zarzutów z art. 33 § 1 u.p.e.a. nie mogą ponownie rozpoznawać i badać sprawy od strony merytorycznej (w tym oznaczenia stron postępowania jurysdykcyjnego), gdyż postępowanie egzekucyjne nie jest postępowaniem administracyjnym rozpoznawczym, lecz jest postępowaniem następczym, służącym realizacji (wykonaniu) obowiązków ustalonych w postępowaniu rozpoznawczym.
W skardze pełnomocnik skarżącej zarzuca naruszenie przez organ egzekucyjny a także przez organ odwoławczy przepisów art. 50, art. 51 ust. 7, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 66 Prawa budowlanego, szeroko argumentując błędy organu jurysdykcyjnego wydającego decyzję z dnia [...] r. nr [...] i przenosząc te rozważania na grunt postępowania egzekucyjnego celem uznania przez Sąd skargi za słuszną.
Zarzuty w powyższym zakresie w postępowaniu egzekucyjnym, w ocenie Sądu są całkowicie bezzasadne, gdyż organ egzekucyjny a następnie egzekucyjny organ odwoławczy nie stosowały w ogóle przepisów Prawa budowlanego, wszczynając postępowanie egzekucyjne w stosunku do zobowiązanego. Skoro przepisów Prawa budowlanego nie stosował wierzyciel wystawiając tytuł wykonawczy, ani organ egzekucyjny doręczając zobowiązanemu wymieniony tytuł wykonawczy, ani tym bardziej organ II instancji, to w konsekwencji nie można mówić o naruszeniu przez organy Prawa budowlanego.
Skarżąca, podnosząc w treści skargi drugi z zarzutów, określony w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a (niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym) i przywołując w treści jego uzasadnienia tylko ogólnikowe stwierdzenia odnośnie naruszenia przepisów samorządowych (brak wskazania których konkretnie ?) i przepisów o finansach publicznych (brak wskazania których konkretnie?), nie wykazała skutecznie takiego naruszenia. To po stronie zobowiązanego a nie organu egzekucyjnego istnieje obowiązek wykazania niewykonalności nałożonego obowiązku.
Zgodzić należy się z przytoczonym przez organ odwoławczy stanowiskiem (znajdującym swoje źródło w przytoczonym orzecznictwie sądowym), że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Niewykonalność obowiązku jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze.
Skarżąca powołując się na ewentualną realizację obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, podniosła, że "działania organu nie mogą przymuszać adresata jakiejkolwiek decyzji do stawania przed dylematem, który jest nierozstrzygalny albowiem niewykonanie obowiązku zrodzi określoną odpowiedzialność prawną i zarazem jego wykonanie na taką odpowiedzialność narazi – odpowiedzialność wynikającą z innych przepisów prawnych." I w tym względzie, skarżąca nie przywołała jakie konkretnie przepisy naruszyłaby wykonując ww. obowiązek.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona.
Zarzuty sformułowane w skardze uznać należy zatem za nietrafne. Sąd, nie związany zarzutami skargi, nie dopatrzył się także żadnych innych uchybień, które mogłyby powodować konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, stosownie do treści art. 119 § 3 tej ustawy, w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.