Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 522/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r. (nr SKO 4135/4/21), wydaną po rozpatrzeniu odwołania M. Spółki z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 10 listopada 2021 r. (nr DOW-S-I-7253.60.2021.MW) wymierzającej M. Spółce z o.o. z siedzibą w W. opłatę w wysokości 3 282 443 zł, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w pkt I uchyliło decyzję organu I instancji w części jej osnowy w brzmieniu: "w wysokości 3 281 443 zł. (słownie....)" i orzekając co istoty sprawy nadało uchylonej części osnowy decyzji nowe brzmienie: "wysokości 510. 826, 00 zł (słownie....), w pkt II utrzymało w mocy w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie podjęte zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 10 listopada 2021 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego wymierzył M. sp. z o.o w W. (dalej także jako Spółka, strona) opłatę w wysokości 3.281.443 zł stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu za składowanie w 2019 r. odpadów na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne przy ul. [...] w W. Na wyliczoną opłatę składała się kwota opłaty podstawowej oraz opłaty podwyższonej za magazynowanie odpadów w roku 2019.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W odwołaniu jak też w pismach uzupełniających z dnia 10 stycznia 2022 r. oraz z dnia 28 stycznia 2022 r. opatrzonych obszernym i szczegółowym uzasadnieniem, Spółka kwestionowała podstawy wymierzenia opłaty podstawowej i opłaty podwyższonej, domagając się uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania.

W wyniku rozpatrzenia tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przedstawiło najpierw jako niesporne i udokumentowane następujące okoliczności faktyczne sprawy.

Spółka jest podmiotem zarządzającym składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne przy ul. [...] w W. (dalej składowisko). Pozwolenie zintegrowane na prowadzenie tej instalacji wynika z decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr PZ 4/2007 z dnia 8 maja 2007 r. (znak: SR.IV.6619/W137/5/2007) przeniesionej na Spółkę przez organ pierwszej instancji decyzją z dnia 6 grudnia 2013r. (znak: DOW-S-V.7222.41.2013.AH, L.dz.999/12/2013), zmienioną m. in. decyzją z dnia 3 grudnia 2015 r. (znak: DOW-S-V.7222.23.2014.AH.AP, L.dz.547/12/201). Pozwolenie powyższe określało, między innymi, rodzaj i sposób gospodarowania odpadami, tj: składowanie (w procesie unieszkodliwiania D5), odzysk (w procesach R3 i R5 do wykonywania warstw izolacyjnych, budowy tymczasowych dróg dojazdowych, wykonywania okrywy rekultywacyjnej, budowy skarp, obwałowań i kształtowania korony składowiska) oraz zbieranie odpadów. W ramach przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego dopuszczono przetwarzanie na składowisku odpadów o kodzie 19 05 03 [Kompost nieodpowiadający wymaganiom (niedający się do wykorzystania)] w dwóch procesach: unieszkodliwiania D5 przez ich składowanie w sposób celowo zaprojektowany, odzysku R3 do wykonywania bieżącej okrywy rekultywacyjnej (biologicznej).

W ramach żadnego z dopuszczonych pozwoleniem procesów przetwarzania odpadów o kodzie 19 05 03 nie mogły być one na składowisku magazynowane, co wprost zapisano w pozwoleniu stwierdzając, że "nie są magazynowane". W procesie R3 odpady o kodzie 19 05 03 miały być dostarczane bezpośrednio na wierzchowinę kwatery. Bez magazynowania miały być wykorzystane do wykonywania bieżącej okrywy rekultywacyjnej (biologicznej). Pozwolenie zintegrowane nie przewidywało natomiast w ogóle zbierania i przetwarzania na Składowisku odpadów w o kodzie 16 01 03 (zużyte opony samochodowe).

Dalej Kolegium ustaliło, że decyzją z dnia 31 sierpnia 2018 r. organ I instancji zatwierdził instrukcję prowadzenia składowiska, którą podobnie jak w pozwoleniu zintegrowanym określono rodzaj i sposób przetwarzania odpadów poprzez unieszkodliwianie w procesie D5 (składowanie na składowisku w sposób celowo zaprojektowany) oraz odzysk zamiast innych materiałów. W instrukcji tej wymieniono odpad o kodzie 19 05 03 jako przeznaczony do przetwarzania na składowisku zamiast innych materiałów do wykonywania bieżącej okrywy rekultywacyjnej. Nie wymieniono natomiast odpadów o kodzie 16 01 03 jako dopuszczonych do zbierania i przetwarzania na składowisku.

Kolejną decyzją z dnia 9 maja 2019 r. Marszałek wyraził Spółce zgodę na zamknięcie składowiska i ustalił datę zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania na dzień 30 kwietnia 2019 r. W decyzji określono sposób i harmonogram prac związanych z technicznym zamknięciem i rekultywacją składowiska. Pierwszym etapem było formowanie kształtu wierzchowiny i skarp kwatery, planowanym do zakończenia do dnia 31 stycznia 2020 r. Wykonanie warstwy wyrównawczej miało nastąpić do dnia 30 listopada 2020 r., a warstwy podglebia na wierzchowinie do dnia 31 grudnia 2024 r. Zakończenie rekultywacji miało nastąpić do dnia 31 sierpnia 2027r. Do rekultywacji mogły być użyte odpady wyszczególnione w załączniku Nr 2 do rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. poz. 523).

Wobec zaprzestania składowania odpadów, decyzją z dnia 9 lipca 2019 r. Marszałek stwierdził wygaśnięcie dotychczas obowiązującej instrukcji prowadzenia składowiska. Również w tej decyzji określono rodzaj i sposób przetwarzania odpadów, w tym odpadów o kodzie 19 05 03. Podobnie jak poprzednio, w decyzji tej nie wymieniono jako dopuszczonych do zbierania i przetwarzania na składowisku, odpadów o kodzie 16 01 03. Opisano natomiast szczegółowo rekultywację składowiska która miała składać się z dwóch etapów: rekultywacji technicznej i rekultywacji biologicznej.

W dalszych wywodach Kolegium zauważyło, że Spółka jako zarządzająca składowiskiem odpadów - czynnym jeszcze do 30 kwietnia 2019 r. - obowiązana była przedstawić (w terminie do 30 marca 2020 r.) wykaz zawierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, z uwzględnieniem opłaty za 2019 r. Taki wykaz złożony został Marszałkowi w dniu 2 kwietnia 2020 r. (w dniu 18 maja i 15 czerwca 2020 r. złożono korekty wraz z dokumentami). Z dokumentów tych wynikało, że w 2019r. Spółka umieściła na składowisku odpady o kodzie 20 02 03 (inne odpady nie ulegające biodegradacji) oraz o kodzie 20 03 06 (odpady ze studzienek kanalizacyjnych). Opłata za składowanie wyliczona została na kwotę 6 245 zł.

W dniach 20 sierpnia 2020r. i 16 listopada 2020 r. na składowisku przeprowadzona została kontrola Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej WIOŚ), której wynik, w postaci wystąpienia pokontrolnego nr DW 30/2020 z dnia 16 grudnia 2020 r. (znak: DW-DI.7023.493.2020.mś DW/l.dz. 1402/2020), przekazany został do organu pierwszej instancji. Na tej podstawie organ ten dowiedział się, że w ciągu 2019 r. Spółka umieszczała na składowisku także odpady o kodach 19 05 03 (kompost nieodpowiadający wymaganiom) i 16 01 03 (zużyte opony), których nie umieściła w wykazie i nie ustaliła za nie opłaty. Z ustaleń kontrolnych (udokumentowanych w protokołach z kontroli) wynikało, że przedmiotowe odpady były zmagazynowane luzem w formie odrębnych pryzm: o długości 61 m, szerokości 39,4 m i wysokości 11,9 m (odpad 19 05 03) oraz o długości 39,2 m, szerokości 15,1 m i wysokości 3,8 m (odpad 16 01 03). Zgodnie ze stanowiskiem Spółki, odpady te były magazynowane na wierzchowinie kwatery celem ich późniejszego wykorzystania do rekultywacji składowiska.

Kontrola WIOŚ wykazała jednak, że prace związane z technicznym zamknięciem i rekultywacją Składowiska, wskazane w decyzji wyrażającej zgodę na jego zamknięcie, nie zostały rozpoczęte. Spółka nie wykonała terminowo, tj. do dnia 31 stycznia 2020 r. pierwszego etapu tych prac, polegającego na formowaniu kształtu wierzchowiny i skarp kwatery (dowód: k. 18). Tych ustaleń Spółka nie kwestionowała. Przyznała, że w 2019 r. zapoczątkowała gromadzenie zużytych opon (odpad 16 01 03) i kompostu nieodpowiadającego wymaganiom (odpad 19 05 03), w celu ich wykorzystania w ramach procesu rekultywacji. Nigdy jednak nie przystąpiła do ich przetwarzania na składowisku. O dnia 1 stycznia 2021 r. podjęła działania mające na celu ich całkowite usunięcie z terenu Składowiska. W lutym 2021r. odebrane zostały wszystkie zużyte opony (odpad 16 01 03). Spółka zapowiedziała też etapowe usuwanie kompostu nieodpowiadającego wymaganiom (odpad 19 05 03).

Zgodnie z przedłożonym harmonogramem wywiezienie tych odpadów zakończyć się miało do dnia 31 grudnia 2024 r. (pismo Spółki z dnia 28 stycznia 2022 r. i załączona do niego decyzja organu pierwszej instancji z dnia 19 sierpnia 2021 r. w sprawie odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej 33 388 638,00 zł, do dnia 31 grudnia 2024 r.).

Przystępując do rozpatrzenia sprawy Kolegium stwierdziło, że konieczne było ustalenie, czy w związku z umieszczeniem w ciągu 2019 r. na wierzchowinie kwatery odpadów o kodach 16 01 03 oraz 19 05 03 należna była opłata za korzystanie ze środowiska i jakiego rodzaju (opłata zwykła czy podwyższona). Organ wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcie stanowią w tym względzie przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym w 2019 r.(dalej jako p.o.ś). Po przywołaniu stosownych przepisów (art. 288 ust.1, art. 279, art. 274 ust.5, art. 276 p.o.ś) Kolegium wskazało, że opłata za korzystanie ze środowiska w razie składowania lub magazynowania odpadów należna jest za dwa odmienne sposoby korzystania ze środowiska tj. za składowanie lub za magazynowanie odpadów. Zaznaczyło także, że przepisy p.o.ś rozróżniają opłatę zwykłą i opłatę podwyższoną.

Zwykła opłata, co do zasady wiąże się z legalnym korzystaniem ze środowiska, zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia lub decyzji. Jeżeli zaś posiadacz odpadów działa z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w tym pozwoleniu to oprócz opłaty zwykłej ponosi także administracyjną karę pieniężną. Opłata podwyższona jest natomiast należna, gdy korzystający ze środowiska nie miał w ogóle decyzji lub pozwolenia. Według Kolegium przepis art. 276 ust. 1 p.o.ś. reguluje zatem skutki sytuacji, w której zachodziła konieczność posiadania decyzji na korzystanie ze środowiska, ale korzystający takiej decyzji w ogóle nie uzyskał. Organ uznał, że rozróżnienie sytuacji prawnej podmiotów korzystających ze środowiska jest celowe. W przypadku bowiem, gdy korzystający ze środowiska miał wymagane pozwolenie lub inną decyzję w sposób uprawniony liczy na to, że jego sytuacja prawna uległa pewnej stabilizacji.

Liczy, że skoro uzyskał wymagane pozwolenie lub inną decyzję to będzie traktowany inaczej niż podmiot niemający w ogóle wymaganego pozwolenia lub innej decyzji. Wie, że jeśli nawet naruszy lub przekroczy warunki pozwolenia lub innej decyzji (z przyczyn obiektywnych lub subiektywnych), to nie zostanie wymierzona mu podwyższona opłata za korzystanie ze środowiska. Skutkować to będzie innymi sankcjami - administracyjną karą pieniężną, ale dopiero od momentu dokonania ustaleń stanowiących podstawę stwierdzenia przekroczeń lub naruszeń (por. art. 300 ust. 4 pkt 3 P.o.ś.).

W zakresie wykładni przepisów dotyczących opłaty podstawowej za składowanie odpadów Kolegium wyjaśniło, że opłata ta uzależniona jest od sposobu gospodarczego wykorzystania odpadów na składowisku w procesie ich składowania. Stwierdziło, że wyrażenie "składowanie" nie zostało zdefiniowane w języku prawa. Z zestawienia różnych ustaw można jednak przyjąć, że składowanie odpadów jest czymś innym niż "odzysk" odpadów. Wskazując na definicję odzysku, zawartą w ustawie o odpadach, Kolegium uznało, że wykorzystanie odpadów do rekultywacji składowiska jest bezspornie odzyskiem odpadów. Składowanie jest natomiast formą unieszkodliwiania odpadów, co wynika z wykładni art. 18 ust.3, ust. 5 i ust. 6 ustawy o odpadach. Także wyraz "umieszczenie" nie został zdefiniowany w ustawie a w znaczeniu słownikowym oznacza ono "położyć, pozostawić".... Uwzględniając powyższe Kolegium uznało, że opłata za korzystanie ze środowiska polegająca na składowaniu odpadów na składowisku jest ponoszona w momencie ich umieszczenia (położenia, pozostawienia) na terenie składowiska.

Dalej organ wskazał, że ustawa o odpadach zakazuje zbierania lub przetwarzania odpadów na składowisku odpadów w inny sposób niż składowanie odpadów, z wyjątkiem przypadków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 124 ust 6" (por. art. 104 ust. 2 ustawy o odpadach). Przepisy wykonawcze do ustawy o odpadach, na zasadzie wyjątku dopuszczają na składowisku zbieranie i przetwarzanie odpadów w celu: wykonania warstwy izolacyjnej (por. § 16 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów, Dz. U. z 2013, poz. 523) oraz do rekultywacji składowiska (por. § 17 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów).

Ponadto autonomiczne magazynowanie odpadów na składowisku, jeśli nie odbywa się w ramach dozwolonych procesów, jest wprost prawem zabronione ("Zakazuje się magazynowania odpadów na składowisku - art. 104 ust. 1 ustawy o odpadach). Stosownie do art. 124 ust. 3 ustawy o odpadach prowadzenie składowiska odpadów obejmuje natomiast wszystkie działania podejmowane w fazie eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej dotyczące funkcjonowania składowiska odpadów, w tym monitoring składowiska odpadów. Ponadto prowadzenie zbierania odpadów i przetwarzania odpadów (także na składowisku odpadów) jest działalnością reglamentowaną i wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia (por. art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach).

Z powyższych przepisów – zdaniem Kolegium - wynika, że w przypadku składowania odpadów podstawowym celem wnikający z ustawy jest właśnie składowanie ich na składowisku. Zasadne jest zatem domniemanie, że każde umieszczenie odpadów na składowisku odbywa się w ramach ich składowania. Inne niż składowanie, dozwolone prawem procesy zbierania i przetwarzania odpadów na składowisku (w tym wykonanie warstwy izolacyjnej lub rekultywacja składowiska), są wyjątkiem. Wyjątków tych nie można poddawać wykładni rozszerzającej. Jeśli więc zarządzający składowiskiem umieszczał odpady na składowisku i twierdzi, że nie ponosi z tego tytułu opłaty za ich składowanie, to musi wykazać, że był to proces objęty jednym z tych wyjątków. Gospodarka odpadami na składowisku podlega reglamentacji więc musi wykazać zgodność takiej wyjątkowej formy gospodarowania odpadami na składowisku z treścią udzielonych mu pozwoleń.

Fakt umieszczenia odpadów na składowisku jest więc warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do naliczenia z tego tytułu opłaty za składowanie odpadów. Ma bowiem znaczenie prawne, czy umieszczenie odpadów na składowisku nastąpiło w ramach dozwolonego odzysku odpadów. Innymi słowy, podstawę naliczenia opłaty za składowanie winien stanowić stan faktyczny polegający na umieszczeniu odpadów na składowisku bez ich użytecznego wykorzystania przez zarządzającego składowiskiem w jednym dozwolonych procesów zbierania i przetwarzania odpadów na terenie składowiska, w tym do rekultywacji tego składowiska. Takie ich umieszczenie na składowisku będzie prawnie kwalifikowane jako odpłatne korzystanie ze środowiska polegające na składowaniu odpadów.

Wykładając natomiast przepisy dotyczące podwyższonej opłaty za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania Kolegium stwierdziło, że obok obowiązku ponoszenia opłaty za korzystanie ze środowiska polegające na składowaniu odpadów na składowisku, istnieje obowiązek ponoszenia także opłat podwyższonych, co wynika wprost z odesłania z art. 297 p.o.ś. wyłącznie do art. 293 ust. 1 i ust. 3-5 z pominięciem art. 293 ust. 2 ustawy. Brak odesłania do stosowania regulacji opłaty podwyższonej z art. 293 ust. 2 p.o.ś. wynika z faktu, że jest ona należna za korzystanie ze środowiska innego rodzaju, bo za magazynowanie odpadów. W przypadku opłaty za składowanie odpadów i ponoszenia z tego tytułu opłaty za ich umieszczenie na składowisku nie może być jednocześnie ponoszona opłata podwyższona z art. 293 ust. 2 p.o.ś. jak za magazynowanie. Przeciwna wykładnia naruszałaby zakaz wykładni synonimicznej.

To samo zdarzenie faktyczne nie może być bowiem kwalifikowane jednocześnie jako dwie różne formy gospodarowania odpadami jeśli zostały opisane w p.o.ś. za pomocą dwóch różnych wyrażeń prawokształtujących. Racjonalny prawodawca celowo wprowadził dwie różne podstawy powstania obowiązku opłaty za dwa różne sposoby korzystania ze środowiska: za składowanie i za magazynowanie odpadów. Nie można więc to samo traktować jako składowanie odpadów i jednocześnie jako magazynowanie odpadów. Artykuł 297 p.o.ś. kreuje obowiązek poniesienia opłaty za korzystanie ze środowiska polegające na składowaniu odpadów, natomiast art. 293 ust. 2 p.o.ś. kreuje obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska polegające na magazynowaniu odpadów. Tylko przy ustaleniu, że podstawowe korzystanie ze środowiska polegało na składowaniu odpadów (a nie ich magazynowaniu) wchodzi w rachubę zbieg opłat: podstawowej (za składowanie odpadów uregulowanej w art. 297 p.o.ś.) z opłatą podwyższoną (np. za składowanie bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów z art. 293 ust. 1 p.o.ś).

Zbieg taki nie wystąpi z opłatą z art. 293 ust. 2 p.o.ś., bo przecież kreuje ona obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej za inny rodzaj korzystania ze środowiska - za magazynowanie odpadów. Organ wyjaśnił, przy tym, że w przywołanym przepisie chodzi o przypadek kiedy "decyzja określająca sposób i miejsce magazynowania" była w ogóle "wymagana", ale posiadacz odpadów jej nie uzyskał. Artykuł 293 ust. 2 P.o.ś. wyklucza zatem takie przypadki, kiedy posiadacz odpadów magazynował odpady w sposób i w miejscu dozwolonych mu zezwoleniem procesów zbierania lub przetwarzania odpadów. Sposób i miejsce magazynowania odpadów jest bowiem, jak słusznie podniósł organ pierwszej instancji, nieautonomiczne. Mieści się w ramach udzielonego posiadaczowi odpadów uprawnienia do zbierania lub przetwarzania odpadów w określonym miejscu i w określony sposób. Nie jest możliwe zbieranie lub przetwarzanie odpadów, bez choćby chwilowego, ich magazynowania poprzedzającego te procesy.

W przypadku składowisk odpadów, umieszczanie na nim odpadów, odbywa się na podstawie decyzji administracyjnych udzielających zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów (pozwolenia zintegrowanego, decyzji zatwierdzającej instrukcje eksploatacji składowiska, decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska). Określają one dozwolone zarządzającemu składowiskiem procesy zbierania lub przetwarzanie odpadów na składowisku, a tym samym dozwolone sposoby i miejsca magazynowania odpadów prowadzone w ramach tych procesów. Zarządzający składowiskiem odpadów może oczywiście przekroczyć lub naruszyć określone w tych decyzjach warunki realizacji dozwolonego uprawnienia do zbierania lub przetwarzania odpadów, w tym sposoby i miejsca ich magazynowania. To rodzi jednak inne sankcje, ale nie skutek prawny w postaci naliczenia opłaty w trybie art. 293 ust. 2 p.o.ś. Te inne sankcje to m. in. administracyjne kary pieniężne należne właśnie za przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów albo w decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów, wymaganych przepisami ustawy o odpadach, co do rodzaju i sposobów składowania lub magazynowania odpadów (por. art. 276 ust. 2 i art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś.).

Zdaniem Kolegium przeciwna wykładnia organu pierwszej instancji nie zasługuje na aprobatę, jako naruszająca zakaz wykładni synonimicznej wynikającej z założenia o racjonalności prawodawcy. W efekcie Kolegium przyznało rację stronie skarżącej, że zakres stanów faktycznych sankcjonowanych (zakres zastosowania) opisanych w przepisie art. 293 ust. 2 p.o.ś, oraz w przepisie art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. - jest rozłączny a nie kumulatywny, czyli nie występują stany faktyczne podlegające jednocześnie hipotezie (regulowane przez) art. 293 ust. 2 p.o.ś. oraz art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś.. Przepis art. 293 ust. 2 p.o.ś. tworzy sankcję w postaci opłaty podwyższonej za sytuację magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów, natomiast art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. tworzy sankcję w postaci administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów co do rodzaju i sposobów magazynowania odpadów.

Odnosząc powyższe wywody do stanu faktycznego niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło - w odniesieniu do opłaty za składowanie odpadów na składowisku - że wbrew odmiennej ocenie Spółki, umieszczenie na składowisku w 2019 r. odpadów o kodach 16 01 03 i 19 05 03 było składowaniem odpadów. Składowisko było wówczas czynną instalacją przeznaczoną do przetwarzania odpadów, znajdującą się w fazie eksploatacji. Będzie taką aż do momentu zakończenia rekultywacji, co zaplanowano do dnia 31 sierpnia 2027 r. Uzyskanie w 2019 r. zgody na zamknięcie składowiska oznaczało tylko tyle, że od dnia 1 maja 2019 r. Spółka nie mogła umieszczać na nim odpadów w celu ich tam składowania. Mogła jednak nadal umieszczać odpady, ale tylko w celu ich odzysku w procesie rekultywacji, zgodnie z udzielonymi jej zezwoleniami. Kolegium przyznało, że do rekultywacji składowiska Spółka mogła rzeczywiście wykorzystać m. in. odpad kompostu nieodpowiadającego wymaganiom o kodzie 19 05 03. Udzielone jej zezwolenia dopuszczały bowiem umieszczanie tego rodzaju odpadów na składowisku na wierzchowinie kwatery, ale tylko w ramach ściśle określonego (dozwolonego) procesu rekultywacji, polegającego na wykonywaniu z nich warstwy podglebia o miąższości ok. 1,0 m. Proces ten mógł się jednak rozpocząć dopiero po zakończeniu pierwszego etapu prac rekultywacyjnych, planowanego do wykonania do dnia 31 stycznia 2020 r. Spółka, w wyznaczonym jej w harmonogramie terminie, tj. do dnia 31 stycznia 2020r., nie wykonała pierwszego etapu prac rekultywacyjnych polegającego na formowaniu kształtu wierzchowiny i skarp kwatery.

Ten etap nie był zakończony także w dniach 20 sierpnia 2020 r. i 16 listopada 2020 r. podczas kontroli WIOŚ. Spółka nie mogła więc w roku 2019 przystąpić do realizacji kolejnego etapu rekultywacji składowiska i w tym celu legalnie, zgodnie z udzielonymi zezwoleniami, wykorzystywać w procesie rekultywacji odpady o kodzie 19 05 03. Spółka nie była też uprawniona do zbierania odpadów o kodzie 19 05 03, w celu ich późniejszego wykorzystania na kwaterze składowiska. Udzielone jej pozwolenia zakłady wykonywanie warstwy podglebia z odpadów o kodzie 19 05 03 w sposób bieżący. Dlatego ich magazynowanie (czasowe przechowywanie) na Składowisku, bez równoczesnego wykonywania warstwy podglebia, zostało wprost wykluczone w treści udzielonych Spółce pozwoleń.

Pomimo tego, spółka od czerwca 2019 r. umieszczała na składowisku odpady o kodzie 19 05 03. Nie mogąc ich zagospodarować, zgodnie z treścią udzielonych zezwoleń faktycznie deponowała je na wierzchowinie kwatery składowiska luzem, w pryźmie,. Nie była to więc dopuszczona pozwoleniami warstwa podglebia o miąższości ok. 1,0 m, wykonana po zakończeniu etapu rekultywacji formowania kształtu wierzchowiny i skarp kwatery. Takie zagospodarowanie spornych odpadów nie było i nie mogło być uznane przez Kolegium, za dozwolone ich wykorzystanie w ramach rekultywacji składowiska.

Spółka nigdy nie przystąpiła do przetwarzania kompostu nieodpowiadającego wymaganiom o kodzie 19 05 03. Zadeklarowała, że od dnia 1 stycznia 2021 r, podjęła działania mające na celu usunięcie tych odpadów z terenu składowiska przez uprawniony do tego podmiot. Zgodnie z przedstawionym harmonogramem odbieranie to zakończy się do dnia 31 grudnia 2024 r. Spółka nie była jednak uprawniona do zbierania odpadów na terenie składowiska w celu ich przetwarzania poza terenem Składowiska przez uprawniony podmiot.

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że skoro odpady o kodzie 19 05 03 zostały faktycznie umieszczone na składowisku i nie miało to miejsca w ramach dozwolonego Spółce odzysku (rekultywacji), to ich umieszczenie (położenie, pozostawienie) na terenie składowiska odbywało się w ramach jedynego, dozwolonego Spółce w tym miejscu procesu składowania, za co należy się opłata za składowanie (zwykła).

Spółka w ogóle nie dysponowała zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie na Składowisku odpadów o kodzie 16 01 03. Ich umieszczenie (położenie, pozostawienie) na terenie Składowiska w pryźmie o długości 39,2 m, szerokości 15,1 m i wysokości 3,8 m, także nie miało miejsca w ramach dozwolonego Spółce odzysku (rekultywacji). Tym samym organ uznał, że umieszczenie odpadów o tym kodzie na terenie składowiska odbywać się mogło w ramach jedynego, dozwolonego Spółce w tym miejscu procesu składowania, za co powinny być uiszczone kwoty opłat za ich składowanie (zwykłe).

Zdaniem Kolegium do odmiennej kwalifikacji tych procesów w roku 2019 r. nie wystarczy deklarowany przez Spółkę sam zamiar ich wykorzystania do rekultywacji składowiska, czy rozpoczęte w 2021 roku procesy ich wydobywania z terenu składowiska. Wnioski dowodowe Spółki, zmierzające do wykazania jaki był cel przyjęcia spornych odpadów na Składowisko, służyłyby wykazaniu okoliczności w sprawie prawnie obojętnych. Z tego powodu Kolegium ich nie uwzględniło. Stan faktyczny został wyjaśniony w stopniu wystarczającym do jej załatwienia, bez konieczności przeprowadzania w tym celu rozprawy administracyjnej.

Co do opłaty podwyższonej za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania Kolegium podzieliło zarzuty odwołania. Organ stwierdził, że udzielone Spółce zezwolenia nie przewidywały w ogóle uprawnienia do zbierania lub przetwarzania na Składowisku odpadów o kodzie 16 01 03. Spółka gospodarując odpadami, w tym umieszczając je na składowisku, uczyniła to z przekroczeniem lub naruszeniem warunków udzielonych jej decyzjami administracyjnymi, bo wbrew ich postanowieniom. Udzielone z kolei Spółce zezwolenia uprawniały ją do przetwarzania odpadów o kodzie 19 05 03, ale tylko w ramach ściśle określonego (dozwolonego) procesu rekultywacji, polegającego na wykonywaniu z nich warstwy podglebia o miąższości ok. 1,0 m. Proces ten mógł się rozpocząć dopiero po zakończeniu pierwszego etapu prac rekultywacyjnych, planowanego do wykonania do dnia 31 stycznia 2020 r. Spółka nie prowadziła rekultywacji z wykorzystaniem odpadów o kodzie 19 05 03. Umieszczając więc odpady na kwaterze Składowiska czyniła to z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w udzielonych jej decyzjach.

To uzasadniałoby zastosowanie wobec Spółki sankcji administracyjnej kary pieniężnej (czego Kolegium nie przesądziło wskazując na brak właściwości) przewidzianej w art. 298 ust 1 pkt 4 p.o.ś. W ocenie Kolegium nie było więc podstaw faktycznych do zastosowania w sprawie art. 293 ust. 2 p.o.ś. i ponoszenia przez Spółkę kwot opłat za magazynowanie odpadów (podwyższonych).

Dalej Kolegium stwierdziło, że ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji w zakresie wyliczenia opłaty zwykłej za składowanie odpadów na składowisku w roku 2019 były prawidłowe. Z tego względu argumentację prawną i faktyczną organu pierwszej instancji w zakresie wyliczenia opłaty zwykłej za składowanie odpadów na składowisku w roku 2019 Kolegium przyjęło jako własną, w tym co do: rodzaju odpadów, daty przyjęcia odpadów na składowisko, zastosowanej stawki oraz ilości odpadów służących do wyliczenia opłaty należnej za rok 2019 r, a także metody wyliczenia. Natomiast wadliwe było uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji w zakresie opłaty za ich magazynowanie bez wymaganej decyzji (podwyższonej). W tym zakresie Kolegium przedstawiło odmienną argumentację.

Reformując decyzję w części ustalającej opłatę Kolegium, podobnie jak organ pierwszej instancji, wyliczyło należną opłatę, która dotyczyła odpadów przyjętych i zeskładowanych w 2019 r. Z tego tytułu należało obliczyć i zsumować kwoty opłat za ich umieszczenie na składowisku (zwykłe). Kolegium przedstawiło wyliczenie opłaty należnej za 2019 r. za odpady, które Spółka umieściła na Składowisku w 2019 r. ustalając, że opłata ta wyniosła 517 070,77 zł. Opłata wynikająca z wykazu przedstawionego przez Spółkę wyniosła 6 244,77 zł. zatem różnica pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu przedstawionego przez Spółkę wyniosła 510 826,00 zł

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. Spółka z o.o. z siedzibą w W. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła organowi II instancji:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, związku z art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez bezzasadne pominięcie wniosków dowodowych (przede wszystkim wskazanych w piśmie strony z dnia 28 stycznia 2022r. z dokumentów Karty Przekazania Odpadów za okres luty-grudzień 2021 r., decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r. Marszałka Województwa Dolnośląskiego, postanowienia z dnia 27 sierpnia 2021r. Marszałka Województwa Dolnośląskiego, decyzji z dnia 27 stycznia 2022 r. Marszałka Województwa Dolnośląskiego, z przesłuchania świadków: J. B., B. P., B. S. pomimo, że służyły one udowodnieniu nieistnienia podstawowej przesłanki materialnoprawnej naliczenia opłaty podstawowej za korzystanie ze środowiska, tj. udowadniały, że spółka nie składowała odpadów;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 oraz art. 77 k.p.a - wynikające również z naruszeń przepisów prawa materialnego polegających na błędnej wykładni art. 104 ust. 2, w zw. z art. 124 ust. 6 ustawy o odpadach - poprzez bezzasadne i błędne zaniechanie przeprowadzenia kompleksowego i wyczerpującego postępowania dowodowego mającego służyć zweryfikowaniu, jakie realne działania były przez skarżącą podejmowane wobec odpadów w związku z którymi naliczono opłatę podstawową za korzystanie ze środowiska i oparcie się w tym zakresie na domniemaniu, że każde umieszczenie odpadów na składowisku odbywa się w ramach ich składowania, podczas gdy z przepisów prawa odpadowego nie wynika wskazane domniemanie co prowadzi do konkluzji, że kwestia ta winna podlegać standardowym (kompleksowym) procesom dowodzenia w ramach niniejszego postępowania, czego zaniechano. Autor skargi stwierdził, że wbrew twierdzeniom organu, to nie z treści art. 104 ust. 2 u.o. albo art. 124 ust. 6 u.o. - oraz wskazanych tam przepisów wykonawczych - wynika wskazany przez SKO wyjątkowy brak obowiązku naliczenia opłaty za korzystanie ze środowiska w przypadku przetwarzania odpadów zgodnego z posiadanym pozwoleniem (ustawodawca w żadnym miejscu nie wskazał na istnienie takiej zależności). Brak naliczenia opłaty za korzystanie ze środowiska wynika w tym przypadku z faktu, że opłata ta jest ekwiwalentem za skorzystanie z naturalnej asymilacyjnej pojemności środowiska i dlatego nie może być ponoszona w sytuacji, gdy dane odpady podlegają jeszcze dalszym procesowym zagospodarowania odpadów.
3. 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 297 p.o.ś poprzez przyjęcie, że z treści tego przepisu - jako przepisu szczególnego wobec art. 273 ust, 1 pkt 4 tej ustawy - wynika tytuł do naliczania opłaty podstawowej za korzystanie ze środowiska, który to tytuł jest związany z samym faktem umieszczenia odpadów na składowisku, niezależnie od tego, czy to umieszczenie miało miejsce w związku ze wskazanym przez ustawodawcę procesem unieszkodliwiania odpadów przez ich składowanie, w sytuacji gdy, w oparciu o wyniki wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej stwierdzić należy, że opłatę podstawową można naliczać jedynie w przypadku udowodnionego faktu umieszczenie odpadów na składowisku, ale które to zdarzenie musi nastąpić w ramach szczególnego procesu przetwarzania odpadów - ich składowania, na który powołuje się ustawodawca w ramach art. 273 ust. 1 p.o.ś., w związku z czym, opłata podstawowa za magazynowanie odpadów przez Spółkę w sytuacji stwierdzonego braku ich przetwarzania, nie powinna zostać naliczona;
4. 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 297 p.o.ś w związku z art. 273 ust. 1 pkt 4 p.o.ś poprzez błędne przyjęcie, że opłata podstawowa za korzystanie ze środowiska jest związana z samym faktem umieszczenia odpadów na składowisku (nawet jeśli miało to miejsce w sytuacji ich zmagazynowania w celu przeprowadzenia dalszego procesu rekultywacji), niezależnie od tego, czy to umieszczenie nastąpiło w celu ich ostatecznego unieszkodliwienia w tym miejscu, czy było jedynie etapem (nieostatecznym) gospodarowania tymi odpadami, w sytuacji gdy:
5. a) opłata podstawowa jako "opłata" w reżimie administracyjnoprawnym stanowi rodzaj daniny publicznej o charakterze ekwiwalentnym i wzajemnym (jest to quasi wynagrodzenie) za skorzystanie z naturalnej asymilacyjnej pojemności środowiska, która ma polegać na "wchłonięciu" przez środowisko odpadów, których przetworzenia w inny sposób (np. poprzez recykling) nie jest już możliwe, a w sytuacji, w której odpady nie zostają "wchłonięte" przez środowisko w ramach procesu ich składowania, tylko zostają w inny sposób zagospodarowane (tudzież wywiezione, zgodnie z realizowanym przedsięwzięciem, zatwierdzonym przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego) nie występuje zdarzenie skorzystania z naturalnej asymilacji pojemności środowiska, stąd w takim przypadku brak jest "ekwiwalentu", którego wystąpienie jest dla naliczenia opłaty za korzystanie ze środowiska niezbędne,
6. b) art. 273 ust. 1 pkt 4) p.o.ś. wprost wskazuje, że opłata za korzystanie ze środowiska (czyli opłata podstawowa) jest ponoszona za składowanie odpadów, a zatem uznanie przez Organ, że opłata podstawowa należna jest za samo umieszczenie odpadów na składowisku bez potrzeby rozróżniania w jakim celu umieszczono odpady na składowisku (czy w celu składowania, czy w celu magazynowania, czy w innym celu) - stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 273 ust. 1 pkt 4) p.o.ś.,
7. c) art. 286 ust. 1 pkt 1) lit c) p.o.ś. wprost wskazuje, że podmiot korzystający ze środowiska przedkłada wykaz informacji i danych o zakresie korzystania ze środowiska w zakresie rodzajów i ilości składowanych odpadów w przypadku składowania odpadów, z którego to przepisu wprost wynika, że związana ze składanym przez podmioty korzystające ze środowiska wykazem opłata podstawowa stanowi opłatę za składowanie odpadów (jako formy przetwarzania / unieszkodliwiania odpadów), a zatem, uznanie przez Organ, że opłata podstawowa należna jest za samo umieszczenie odpadów na składowisku bez potrzeby rozróżniania w jakim celu umieszczono odpady na składowisku (czy w celu składowania, czy w celu magazynowania, czy w innym celu) - stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 286 ust. 1 pkt 1) lit. c) p.o.ś.,
8. d) art. 290 ust. 3 pkt pkt 2) i 4) p.o.ś. nakazuje Radzie Ministrów przy określaniu w drodze rozporządzenia stawek opłat za korzystanie ze środowiska (stawek opłaty podstawowej) w zakresie "stawek odpadowych" brać pod uwagę: 1/ uciążliwość odpadów dla środowiska oraz 2/ możliwości technicznych lub technologicznych oraz ekologicznej lub ekonomicznej racjonalności odzysku odpadów, co wprost oznacza, że opłata podstawowa jest opłatą za składowanie odpadów, tj. za wieczyste umieszczenie odpadów na składowisku będące formą zagospodarowania / unieszkodliwienia odpadów, a także formą skorzystania ze środowiska w postaci trwałej emisji odpadów do środowiska, gdyż tylko w takim przypadku (inaczej niż w przypadku tymczasowego magazynowania odpadów) można mówić o uciążliwości odpadów dla środowiska (analogicznie jak przy emisji gazów i pyłów do środowiska) oraz można uzależniać wysokość opłaty podstawowej od racjonalności odzysku odpadów, gdyż odzysk odpadów jest zawsze alternatywą dla składowania odpadów (nigdy dla magazynowania odpadów) - uznanie zatem przez organ, że opłata podstawowa należna jest za samo umieszczenie odpadów na składowisku bez potrzeby rozróżniania w jakim celu umieszczono odpady na składowisku (czy w celu składowania, czy w celu magazynowania, czy w innym celu) - stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 290 ust. 3 pkt pkt 2) i 4) p.o.ś.;
9. 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 284 ust. 1, w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 p.o.ś, poprzez uznanie, że opłata podstawowa może być należna także z tytułu magazynowania odpadów na składowisku, który to pogląd jest sprzeczny z podstawowym założeniem ustawodawcy, że opłata podstawowa jest wnoszona przez "podmiot korzystający ze środowiska" oraz w zakresie "korzystania ze środowiska" które to rozumiane jest jako wprowadzenie do środowiska substancji lub energii, przy czym skoro odpady to substancje, to tylko składowanie odpadów jako proces ich finalnego zagospodarowania /unieszkodliwienia/ spełnia kryterium trwałego wprowadzenia substancji do środowiska, i może być połączone z obowiązkiem poniesienia opłaty za korzystanie ze środowiska, tj. opłaty podstawowej. Magazynowanie odpadów może być wielokrotne, a z definicji nie jest nigdy końcowe, dlatego też błędne uznanie, że magazynowanie odpadów może wymagać poniesienia opłaty podstawowej oznaczałoby przyznanie, że z racji tego samego odpadu może wielokrotnie powstać obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie ze środowiska;
10. 6) naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, tj. art. 297, w zw. z art. 273 ust. 1 pkt 4 p.o.ś poprzez jego błędne zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, polegające na wymierzeniu Skarżącej opłaty podstawowej za rok 2019 w sytuacji, gdy odpady nie zostały umieszczone na składowisku na stałe (w procesie składowania jako formy finalnej zagospodarowania/unieszkodliwiania odpadów), czyli tak, jak w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Zarzucając powyższe, pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W skardze zawarty został także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który uwzględniony został przez SKO.

Zarzuty skargi poparte zostały obszerną argumentacją wykazującą, że Kolegium dokonało błędnej wykładni zastosowanych przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska i ustawy o odpadach – tak jak wykazano to w petitum skargi. Prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że opłatę podstawą za korzystanie ze środowiska można naliczyć jedynie w przypadku udowodnienia faktu umieszczania odpadów na składowisku w ramach ich składowania, a nie w sytuacji magazynowania odpadów w celu ich przetwarzania (w realiach rozpatrywanej sprawy - w ramach procesu rekultywacji składowiska).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentacji skargi organ stwierdził, że o ile przedstawiona przez Skarżącą wykładnia przepisów jest co do zasady prawidłowa, o tyle nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że ma ona zastosowanie do składających się na podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji okoliczności. Spółka próbuje bowiem wykazać, że za umieszczenie określonej ilości odpadów o kodach 16 01 03 (Zużyte opony) i 19 05 03 [Kompost nie odpowiadający wymaganiom (niedający się do wykorzystania)] na należącym do Skarżącej składowisku w ciągu roku 2019 nie należała się opłata za korzystanie ze środowiska (w tym przypadku - opłata za składowanie odpadów), bowiem odpady te, przeznaczone były do dalszego przetwarzania, tj, do wykonania warstwy rekultywacyjnej składowiska. Jedynym dowodem na takie przeznaczenie umieszczonych na składowisku odpadów o wskazanych wyżej kodach miałby być - w żaden sposób nie uzewnętrzniony - zamiar ich wykorzystania w tym celu i to w sytuacji, gdy upłynął zarówno termin zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania na składowisku (tj. 30 kwietnia 2019 r.), jak i termin zakończenia pierwszego etapu prac związanych z technicznym zamknięciem i rekultywacją składowiska (tj. formowanie kształtu wierzchowiny i skarp kwatery - do dnia 31 stycznia 2020 r.).

Tymczasem Skarżąca nigdy nie przystąpiła do przetwarzania kwestionowanych odpadów na składowisku, bowiem od dnia 1 stycznia 2021 r. podjęła działania mające na celu ich całkowite usunięcie z terenu składowiska. Zatem - wbrew twierdzeniom skargi - Skarżąca po pierwsze, nie uzewnętrzniła zamiaru przeznaczenia odpadów o kodach 19 05 03 i 16 01 03 do dalszego przetwarzania (tj. do wykonania warstwy rekultywacyjnej składowiska), bowiem pomimo upływu blisko 10 miesięcy od dnia planowanego zakończenia pierwszego etapu prac związanych z rekultywacją składowiska (tj. formowania kształtu wierzchowiny i skarp kwatery), prace te nie zostały wykonane, ale co więcej - rozpoczęła usuwanie tych odpadów ze składowiska - co stoi w całkowitej sprzeczności z twierdzeniem o zamiarze ich wykorzystania w procesie rekultywacji. Kolegium podkreśliło, że odpady o kodzie 16 01 03 nie mogły być przeznaczone do zbierania i przetwarzania nawet w ramach rekultywacji składowiska, a ponieważ nie byłby ujęte w żadnej z wcześniejszych decyzji określających rodzaj i przeznaczenie umieszczanych na składowisku odpadów, w związku z powyższym nie powinny w ogóle zostać umieszczone na terenie składowiska.

Przedstawiona w skardze argumentacja nie koresponduje z ustalonym w prowadzonym przez Kolegium postępowaniu stanem faktycznym, który nie budził wątpliwości i był prawidłowo udokumentowany w aktach sprawy. Z tego względu bezprzedmiotowe było przeprowadzenie wnioskowanych przez Skarżącą na etapie postępowania odwoławczego dowodów, zwłaszcza z przesłuchania wskazanych przez Skarżącą świadków, którzy mieli wykazać cel gromadzenia kwestionowanych odpadów na terenie składowiska oraz ich późniejsze usuniecie z tego terenu. Dlatego Kolegium w zaskarżonej decyzji odrzuciło wnioski dowodowe Strony, wskazując na ich irrelewantność dla podstawy faktycznej wydawanej decyzji, w szczególności, że intencją tych wniosków było udowodnienie opisanego już wcześniej "zamiaru" wykorzystania określonych odpadów w procesie rekultywacji odpadów, do czego nigdy nie doszło (w odniesieniu do odpadów o kodzie 19 05 03), bądź było niedopuszczalne (w odniesieniu do odpadów o kodzie 16 01 03).

W piśmie procesowym z dnia 16 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł dodatkowe zarzuty wskazując na naruszenie:

1. 1) art. 15 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ II instancji odmiennych - w stosunku do treści rozstrzygnięcia organu I instancji - interpretacji ustaleń faktycznych w sprawie, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na odmiennej podstawie prawnej, w wyniku czego uniemożliwiono skarżącej przeprowadzenie kontroli instancyjnej stanowiska przyjętego ostatecznie przez Kolegium, co jest zaprzeczeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - tj. zasady dwuinstancyjności postępowania;
2. 2) art. 139 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ II instancji zmiany na niekorzyść w stosunku do treści decyzji organu I instancji w zakresie kwalifikacji postępowania z odpadami przez Spółkę - polegającej na stwierdzeniu, że składowała ona (a nie jedynie tymczasowo magazynowała) odpady na terenie składowiska - w wyniku czego doszło do modyfikacji pierwotnej decyzji na niekorzyść wnoszącej odwołanie w zakresie okoliczności istotnych i podstawowych dla zapadłego ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Uzasadniając powyższe zarzuty pełnomocnik podniósł, że organ I instancji zakwalifikował gromadzenie spornych odpadów na składowisku jako ich tymczasowe magazynowanie. Po powzięciu informacji o niewłaściwym - niezamierzonym - gospodarowaniu przez niego odpadami, M. niezwłocznie złożył wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie tych odpadów. Potwierdza to konsekwentnie wskazywany przez Skarżącą cel wykorzystania gromadzonych odpadów, jako materiału służącego do przeprowadzenia rekultywacji składowiska - a więc w procesie innym niż składowanie.

W świetle tych okoliczności, Organ I instancji słusznie wykluczył możliwość zakwalifikowania działania Skarżącego jako składowania przez niego zidentyfikowanych odpadów, co determinowało podjęte rozstrzygnięcie. Organ II instancji poczynił zupełnie odmienne ustalenia w tym zakresie, przyjmując domniemanie składowania odpadów – z samego tylko faktu, że odpady znalazły się na terenie składowiska. Doszło więc do zmiany ustaleń w zakresie kwestii istotnych i podstawowych dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, z niekorzyścią dla wnoszącego odwołanie, mimo że w tym przypadku zastosowanie powinny znaleźć reguły ne peius. Wywołało to daleko idące konsekwencje. Skoro bowiem Kolegium przyznało rację Spółce, że opłata podstawowa za korzystanie ze środowiska naliczana jest jedynie w przypadku stwierdzenia składowania odpadów, a nie tylko w związku z samym faktem umieszczenia odpadów na składowisku, w sytuacji gdyby utrzymane zostały ustalenia faktyczne i kwalifikacje prawne stwierdzonych zdarzeń w wersji zaprezentowanej przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego, to konsekwencje przedstawionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wykładni podstaw naliczenia opłaty podstawowej za korzystanie ze środowiska implikowałyby konieczność uchylenia decyzji Organu I instancji i umorzenia postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego.

Skoro bowiem nie stwierdzono by składowania odpadów (zgodnie z ustaleniami Marszałka Województwa Dolnośląskiego), to bezpodstawnym byłoby wymierzanie opłaty za korzystanie ze środowiska z tego tytułu (zgodnie z wykładnią Kolegium).

W ocenie skarżącej, tego rodzaju zmiana w zakresie kwestii istotnych i podstawowych dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, a przede wszystkim zmiana sposobu kwalifikacji stwierdzonych działań M., stanowi naruszenie zakazu reformationis in peius - wyrażonego w art. 139 k.p.a. Bez wątpienia bowiem, decyzje (wpadkowe) Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu doprowadziły ostatecznie do pogorszenia sytuacji strony odwołującej się. Podsumowując, gdyby organ II instancji nie dokonał odmiennej interpretacji w zakresie ustaleń faktycznych sprawy i nie wprowadził do postępowania twierdzenia o istnieniu domniemania, że odpady znajdujące się na składowisku z założenia traktowane są jako składowane, to w świetle wskazanej przez niego wykładni art. 273 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. w zw. z art. 297 p.o.ś. musiałby stwierdzić brak obowiązku uiszczenia opłaty podstawowej za korzystanie ze środowiska po stronie M. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając rozpoznawaną sprawę w granicach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa które zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu w której orzekając reformatoryjnie Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części wymierzającej stronie skarżącej opłatę za korzystanie ze środowiska stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu – za składowanie odpadów na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w wysokości 3.281.443 zł (na którą składała się opłata podstawowa za składowanie odpadów oraz opłata podwyższona za magazynowanie odpadów) i orzekając co do istoty sprawy ustaliło opłatę w wysokości 510.826zł obejmującą opłatę podstawową za składowanie odpadów na składowisku.

Kontrolując powyższą decyzję Sąd uwzględnił, zgodnie z wyjaśnieniami skarżącej, że skarga została wniesiona od całości decyzji ze względu na sposób sformułowania rozstrzygnięcia Kolegium. Spółka zaznaczyła jednak, że pomimo takiego sformułowania skargi kwestionuje i nie zgadza się z orzeczeniem Kolegium tylko w zakresie w jakim podtrzymało ono decyzję Marszałka ustalającą opłatę podstawą za składowanie odpadów. Skarżąca wprost oświadczyła bowiem, że nie kwestionuje rozstrzygnięcia Kolegium w zakresie w jakim stwierdziło ono brak podstaw do ustalenia opłaty podwyższonej. W takiej sytuacji, Sąd uznał – za zarzutami skargi - że kontrolą powinna być objęta decyzja w zakresie w jakim Kolegium orzekając co do istoty sprawy ustaliło skarżącej opłatę w wysokości 510.826zł obejmującą opłatę podstawową za składowanie odpadów na składowisku.

Sąd miał przy tym na uwadze, ze względu na art. 134 § 2 p.p.s.a, że ewentualne uchylenie decyzji w zakresie w jakim skarżąca jej nie kwestionuje, byłoby działaniem na jej niekorzyść. Nadto, w takiej sytuacji uchylenie decyzji możliwie byłoby tylko, gdyby Sąd stwierdził, że w tej części wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa a takiego kwalifikowanego naruszenie prawa w odniesieniu do tej części decyzji Sąd nie stwierdził.

W tej sytuacji istota zakreślonego w niniejszej sprawie sporu sprowadza się do konieczności rozstrzygnięcia, czy Spółka zobowiązana była do poniesienia opłaty podstawowej za 2019 r. w związku z umieszczeniem w tym roku na składowisku odpadów (wówczas już nieczynnym), odpadów stanowiących kompost nie spełniający wymagań oraz zużytych opon. W tym sporze Sąd przyznał rację organowi administracji.

Przystępując do wyjaśnienia powyższego stanowiska wskazać najpierw należy, że istotne dla rozstrzygnięcia kwestii spornych okoliczności związane z opłatami za korzystanie ze środowiska uregulowane są przede wszystkim w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U z 2020, poz. 1219 dalej jako p.o,ś) której przepisy (w brzmieniu obowiązującym w 2019 r.) stanowiły, między innymi, materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Przy orzekaniu uwzględnić także należało przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U z 2022 r. poz. 699 ze zm. – dalej jako u.o).

Z przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska wynika, że opłaty za korzystanie ze środowiska należą do instrumentów finansowo – prawnych (obok kar), których celem jest, między innymi, mobilizowanie do przestrzegania podstawowych zasad ochrony środowiska takich jak dyrektywa zrównoważonego rozwoju, zobowiązująca podmioty mogące oddziaływać na środowisko do rozwoju w zgodzie ze środowiskiem (art. 6 i art. 8 p.o.ś), czy zasada "zanieczyszczający płaci" (art. 7 p.o.ś, który stanowi: kto powoduje zanieczyszczenie środowiska ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia.). W tym miejscu zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 86 Konstytucji RP każdy jest zobowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa. Zasada "zanieczyszczający płaci" przybiera zatem nie tylko postać ogólnej dyrektywy prawa ochrony środowiska ale także zasady konstytucyjnej.

Ustalenie zakresu obowiązywania tej zasady w odniesieniu do podmiotów korzystających ze środowiska, do których ustawodawca kieruje szczególne obowiązki o charakterze finansowo – prawnym, nabiera zatem szczególnego znaczenia. Wskazana zasada, wdrażana jest bowiem, za pomocą szerokiego wachlarza instrumentów prawnych z których najistotniejszymi są wskazane wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska oraz kary pieniężne.

W kwestii charakteru opłat za korzystanie ze środowiska nie ma w doktrynie i w orzecznictwie jednolitego stanowiska, jednak zdaniem Sądu należy się opowiedzieć za poglądem, że opłaty za korzystanie ze środowiska posiadają wszelkie cechy podatku, gdyż mają charakter przymusowy, bezzwrotny i nieodpłatny. Opłaty te należy zaliczyć do nietypowych, swoistych podatków zasilających przychód funduszu celowego (por. wyrok z dnia 31 października 2008 r. IV SA/Wa 916/08, LEX nr 521868, NSA wyrok z dnia 26 maja 2009 r. II OSK 800/08 LEX nr 574681). Jak wyjaśnił NSA w przywołanym wyroku z dnia 26 maja 2009 r. opłata za korzystanie ze środowiska jest świadczeniem nieodpłatnym bowiem uiszczenie jej nie rodzi po stronie wykonującego ten obowiązek podmiotu, prawa do żądania konkretnego wymiernego świadczenia ekwiwalentnego, rozumianego w ten sposób, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości opłaty.

Innymi słowy podmiot uiszczający opłatę nie może w tym wypadku niczego żądać od podmiotu publicznego. Pogląd taki aprobowany jest także w literaturze przedmiotu, gdzie wskazano, że trudno przyjąć aby ekwiwalentem przedmiotowego świadczenia była zgoda na emisję do środowiska, w sytuacji gdy państwo środowiska nie wytworzyło a jedynie stara się racjonalnie nim gospodarować (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Wolters-Kluwer, Warszawa 2019, s. 825). Przyjęcie poglądu, że opłaty za korzystanie ze środowiska posiadają wszelkie cechy podatku, wywołuje określone konsekwencje.

Po pierwsze – w takiej sytuacji przedmiot opodatkowania opłatą za korzystanie ze środowiska jest ściśle określony i nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej, po drugie - niedopuszczalne jest wywodzenie obowiązku podatkowego w drodze analogii (narusza to art. 217 Konstytucji RP i określoną tym przepisem regułę wyłączności drogi ustawowej przy określeniu przedmiotu opodatkowania i obowiązku podatkowego).

Wskazać dalej należy, że przepis art. 273 ust. 1 p.o.ś przewiduje zamknięty katalog działań (form korzystania ze środowiska), z którymi należy łączyć obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie ze środowiska. Wynika z niego, że opłata za korzystanie ze środowiska ponoszona jest, między innymi, za składowanie odpadów (art. 273 § 1 pkt 4 p.o.ś). Według art. 297 p.o.ś, opłatę za składowanie ponosi się za umieszczenie odpadów na składowisku. Z przywołanych regulacji wynika, że konieczność ponoszenia opłaty za korzystanie ze środowiska należy wiązać z konkretną czynnością – składowaniem oraz, że obowiązek ponoszenia tej opłaty powstaje z chwilą umieszczenia odpadów na składowisku. Zaznaczyć nadto trzeba, że w opłatach za korzystanie ze środowiska rozróżnić trzeba opłaty podstawowe i opłaty podwyższone. Opłaty podstawowe związane są z pozwoleniem lub inną decyzją którą podmiot musi otrzymać od danego organu aby korzystać ze środowiska.

Opłaty te pobierane są za dopuszczalne przez prawo i określone w drodze decyzji pozwolenie na korzystanie ze środowiska. Natomiast korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, rodzi konieczność ponoszenia opłaty podwyższonej. Kwalifikować je zatem można jako sankcję za nie wywiązanie się z obowiązku uzyskania pozwolenia emisyjnego. Z kolei korzystanie ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji powoduje, że podmiot oprócz opłaty zwykłej ponosi także administracyjną karę pieniężną.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że skoro ustawodawca wiąże obowiązek uiszczenia opłaty podstawowej z czynnością "składowania", to dla rozstrzygnięcia zawisłego w niniejszej sprawie sporu, kluczowe staje się wyjaśnienie pojęcia "składowania" a następnie ustalenie, czy umieszczenie na składowisku odpadów kompostu nie spełniającego wymagań oraz zużytych opon kwalifikować należy jako składowanie odpadów.

Wobec powyższego zauważyć należy, że pojęcie "składowania odpadów" nie zostało zdefiniowane w przepisach p.o.ś. Definicji legalnej tego pojęcia nie odnajdziemy także w przepisach przywołanej wyżej ustawy o odpadach. Akt ten definiuje jednak szereg innych czynności podejmowanych względem odpadów, które, ze względu na reguły wykładni systemowej, nie powinny być pomijane przy interpretacji tego pojęcia na gruncie przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska. Brak bowiem uzasadnienia aby "składowanie odpadów" (podobnie jak inne czynności związane z odpadami) rozumiane było na gruncie p.o.ś odmiennie niż na gruncie ustawy o odpadach, szczególnie, że cele obu ustaw są pokrewne (obie należą do aktów normujących szeroko pojętą ochronę środowiska). W tej sytuacji poprzestanie tylko na wykładni językowej analizowanego pojęcia, mogłoby prowadzić do rezultatów sprzecznych z ustawą o odpadach.

W art. 3 ustawy o odpadach umieszczone zostały definicje legalne czynności związanych z odpadami. Najszersze znaczenie ma pojęcie "gospodarki odpadami", które obejmuje zarówno wytwarzanie odpadów jak i gospodarowanie odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 3 u.o.). Natomiast "gospodarowanie odpadami" to czynności zbierania, transportu lub przetwarzania odpadów, w tym sortowania wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami przetwarzania unieszkodliwiania odpadów lub działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 2). "Przetwarzanie odpadów" obejmuje procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust.1 pkt 21). Rodzajem przetwarzania jest "odzysk", który rozumiany jest jako jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym wypadku zostałyby użyte dla spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14).

Przetwarzaniem jest także "unieszkodliwianie" (art. 3 pkt 30), które ustawa rozumie jako proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii. Należy także zwrócić uwagę na definicję "zbierania odpadów" i "magazynowania odpadów". Zbieranie odpadów to ich gromadzenie przed transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortownie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i nie powodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów (art. 3 ust 1 pkt 34).

Natomiast magazynowanie odpadów to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące wstępne magazynowanie przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie przez prowadzącego zbieranie odpadów, magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów (art.3 ust. 1 pkt 5 u.o).

Oprócz definicji legalnych istotne są także zawarte w ustawie o odpadach regulacje określające hierarchię sposobów postępowania z odpadami (art. 17 ust.1 u.o) akcentujące, że w pierwszej kolejności należy dążyć do zapobiegania powstawaniu odpadów. Dopiero jeżeli nie udało się zapobiec ich powstaniu, należy, po odpowiednim przygotowaniu, ponownie je użyć albo poddać recyklingowi lub innym procesom odzysku. W ostatniej kolejności odpady należy unieszkodliwić. Z art. 18 u.o. wynika także, że ostatnim – najmniej preferowanym sposobem postępowania z odpadami - jest ich unieszkodliwianie poprzez składowanie (ust. 6). Unieszkodliwianie jest zatem procesem nie będącym odzyskiem.

Należy także zwrócić uwagę na regulacje dotyczące składowiska odpadów, które zawarte są w dziale VIII ustawy o odpadach "Wymagania dotyczące procesów przetwarzania odpadów". Wynika z nich, że odpady składuje się na składowisku odpadów (art. 103 ust.1 pkt 1). Jednocześnie na składowisku tym, zakazuje się magazynowania odpadów, oraz ich zbierania lub ich przetwarzania w inny sposób niż składowanie, z wyjątkiem przypadków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 124 ust. 6 ustawy (art. 104). Przepisy wydane na podstawie art. 124 ust. 6 ww. ustawy, dopuszczają stosowanie odpadów na składowisku między innymi w celu wykonywania warstwy izolacyjnej oraz do rekultywacji składowisk (§ 16 i § 17 rozporządzenia Ministra Środowiska dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów).

W oparciu o przedstawione przepisy wywieść należy, że ustawodawca uznaje składowanie odpadów za sposób ich unieszkodliwiania (ostateczny). Z przepisów tych wprost wynika, że składowanie stanowi formę przetwarzania odpadów inną niż odzysk. Jest to czynność dotycząca odpadów nie mająca na celu ich przetworzenia w procesie odzysku. Relację pomiędzy składowaniem odpadów a odzyskiem można zatem określić jako alternatywę rozłączną tzn. jeżeli ma miejsce przetwarzanie odpadów poprzez odzysk to nie ma miejsca składowanie odpadów. Są do więc różne w istocie formy gospodarowania odpadami. Składowanie jest rodzajem unieszkodliwiana odpadów, odzysk jest procesem dalszego ich użytecznego wykorzystania. Nie budzi także wątpliwości, że składowanie to nie zbieranie, czy też magazynowanie odpadów które polega na ich czasowym przechowywaniu odpadów.

Z przepisów określających wymagania dotyczące prowadzenia procesów przetwarzania odpadów wynika, że składowanie odpadów odbywa się między innymi, na składowisku odpadów. Składowisko jest zaś obiektem budowlanym którego podstawowym celem jest składowanie odpadów (art. 3 ust.1 pkt 25 u.o). Jak jednak wynika z przywołanego wcześniej art. 104 ust. 2 u.o, ustawodawca dopuścił także inne formy gospodarowania odpadami na składowisku. Na zasadzie wyjątku (co wprost wskazano w ww. przepisie) zezwolono bowiem, na składowisku, zbieranie lub przetwarzanie odpadów w innych sposób niż składowanie w przypadkach określonych w przywołanym wyżej rozporządzeniu MŚ, tj, gdy odpady stosowane są do wykonania wierzchniej warstwy izolacyjnej, budowy tymczasowych dróg dojazdowych, budowy skarp w tym obwałowań, kształtowania korony składowiska, wykonywania okrywy biologicznej oraz do rekultywacji.

Należy zatem zgodzić z Kolegium, że te inne dozwolone prawem procesy zbierania lub przetwarzania na składowisku odpadów, inne niż składowanie, są wyjątkiem i podlegają ścisłej reglamentacji w udzielonych pozwoleniach. Tym samym, wszelkie działania z odpadami na składowisku inne niż składowanie, nie mające potwierdzenia w pozwoleniach, są zakazane.

W kontekście powyższych uwag, Sąd przychyla się do stanowiska Kolegium, że zasadniczym celem umieszczenia odpadów na składowisku jest ich zeskładowanie - przetworzenie w procesie unieszkodliwiania. W ściśle określonych przypadkach odpady pozostawione na składowisku mogą być przetworzone w procesie odzysku, np. do wykonania warstw izolacyjnych lub rekultywacji składowiska. W ramach tych procesów mogą być także magazynowane. Oznacza to, że odpady mogą być umieszczane na składowisku nie tylko w związku ich składowaniem ale także w związku z ich przetwarzaniem w ściśle określonym procesie odzysku (jak rekultywacja, budowa dróg na składowisku, czy warstw izolacyjnych).

Zgodnie z art. 273 § 1 pkt 4 p.o.ś opłata podstawowa ponoszona jest za taką formę korzystania ze środowiska jaką jest składowanie odpadów. Tym samym inne, prawnie dopuszczone formy przetwarzania odpadów (lub szerzej inne formy gospodarowania odpadami), nie są obciążone tą opłatą. Inaczej mówiąc, jeżeli odpady zostały umieszczone na składowisku ale wykorzystywane są w procesie odzysku do jego rekultywacji (lub innych wskazanych w rozporządzeniu celów), to nie są składowane. W takiej sytuacji, pomimo, że opłatę za składowanie odpadów ponosi się z chwilą umieszczenia ich na składowaniu, obowiązek poniesienia tej opłaty nie powstaje, bo nie ma składowania.

Należy zatem zgodzić się z Kolegium, że warunkiem koniecznym powstania obowiązku uiszczenia opłaty podstawowej za składowanie odpadów, jest nie tylko stan faktyczny polegający na umieszczeniu odpadów na składowisku ale także wykazanie, że odpady te nie są wykorzystywane przez zarządzającego składowiskiem w jednym z dozwolonych procesów zbierania i przetwarzania (innych niż składowanie) w tym rekultywacji składowiska (czyli procesu odzysku).

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporny fakt umieszczenia na składowisku w 2019 r. – już po jego zamknięciu - odpadów o kodzie 19 05 03 i 16 01 03. Odpady te złożone były w pryzmie o długości 61m, wysokości 11,9 oraz szerokości 39,4 m i pozostawały tam, do końca 2019 r. (a nawet 2020 r.). Nie jest także sporne, że podmiotem który je umieścił była skarżąca Spółka. Sporne jest natomiast, czy Kolegium prawidłowo zakwalifikowało, przedmiotowe odpady podlegały procesowi składowania – z którym wiąże się obowiązek poniesienia opłaty podstawowej, czy też podlegały innemu dozwolonemu procesowi który nie jest objęty obowiązkiem ponoszenia tej opłaty. Strona skarżąca twierdzi bowiem, że sporne odpady zostały umieszczone na składowisku w celu ich zmagazynowania przed wykorzystaniem w procesie rekultywacji składowiska (przygotowanie przed odzyskiem).

Z obszernego materiału dowodowego zebranego przez organy (opisanego w części historycznej wyroku) wynika, że skarżąca Spółka, jako zarządzający składowiskiem odpadów, najpierw posiadała stosowne zezwolenie (pozwolenie zintegrowane z 2007r. ze zmianami) uprawniające ją do przetwarzania odpadów o kodzie 19 05 03 (kompost nie odpowiadający wymaganiom) w dwóch procesach: unieszkodliwiania i odzysku. W ramach tych procesów nie zezwolono jednak na ich magazynowanie. Następnie, w decyzji z 9 maja 2019 r. zezwalającej na zamknięcie składowiska i określającej sposób i harmonogram prac związanych z technicznych zamknięciem i rekultywacją składowiska, zezwolono w ramach tych prac na przetwarzanie odpadów wyszczególnionych w załączniku nr 2 do rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów w celu wykonania na skarpie i wierzchowinie kwatery warstw wyrównawczych oraz warstwy podglebia.

Następnie, w związku z zaprzestaniem przyjmowania odpadów na składowisko, decyzją z 9 lipca 2019 r. stwierdzono wygaśnięcie dotychczas obowiązującej instrukcji prowadzenia składowiska oraz zatwierdzono nową instrukcję prowadzenia składowiska. W decyzji tej zezwolono na przetwarzanie na składowisku odpadów zamiast innych materiałów – w tym odpadu o kodzie 190503 - dla wykonania okrywy rekultywacyjnej (biologicznej). Zgodnie zatwierdzonym harmonogramem rekultywacji, pierwszy jej etap miał być zakończony do 31 stycznia 2020 r. (formowanie kształtu wierzchowiny i skarp kwatery). Wykonanie warstwy wyrównawczej nastąpić miało do 30 listopada 2020 r. a warstwy podglebia, do 31 grudnia 2024 r. Zakończenie rekultywacji przewidziano do 31 sierpnia 2027 r.

W świetle opisanych dokumentów uznać należy, że Spółka uzyskała zezwolenie na przetwarzanie na składowisku w procesie odzysku odpadów o kodzie 190503 (w ramach rekultywacji składowiska). Bezsprzecznie, nie posiadała natomiast takiego zezwolenia dla odpadów o kodzie 16 01 03 (zużyte opony).

Materiał dowodowy w sposób niesporny potwierdza także, że pomimo posiadania zezwolenia na przetwarzanie na składowisku w procesie odzysku odpadów stanowiących kompost nie spełanijący wymagań (do rekultywacji składowiska), jak też pomimo, deklarowanego przez Spółkę zamiaru wykorzystania tych odpadów do rekultywacji (przygotowanie do procesu odzysku), zarówno w 2019 r. jak też w okresie późniejszym (do końca 2020 r.), Spółka nie przystąpiła do przetwarzania tych odpadów w procesie odzysku - zgodnie z deklaracją i posiadanym zezwoleniem. Pomimo ustalonego decyzją z 9 maja 2019 r. harmonogramu rekultywacji składowiska Spółka nie przystąpiła w 2019 r. do wykonywania rekultywacji. Nie uczyniła tego również w 2020 r. Co zaś istotne, w 2021 r. rozpoczęła wywóz przedmiotowych odpadów z terenu składowiska.

Wobec powyższych ustaleń Sąd podziela stanowisko Kolegium, że stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie nie potwierdza, że działanie polegające na umieszczeniu na składowisku odpadów o kodzie 19 05 03 i 16 01 03 może być kwalifikowane jako ich przetwarzanie w procesie odzysku (w związku z rekultywacją składowiska). Tylko bowiem jednoznaczne stwierdzenie, że umieszczenie odpadów na składowisku kwalifikowane jest jako ich odzysk – co oznacza korzystanie ze środowiska w innej formie niż składowanie – stwarza podstawę dla stwierdzenia, że jest to forma korzystania ze środowiska nie objęta obowiązkiem ponoszenia opłaty podstawowej. Właściwa kwalifikacja tego zdarzenia (procesu odzysku lub składowania), nie może opierać się jedynie na zamiarach i subiektywnych przekonaniach strony, lecz musi znaleźć potwierdzenie w obiektywnych okolicznościach faktycznych sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy, Spółka po umieszczeniu przedmiotowych odpadów na składowisku nie przystąpiła do rekultywacji składowiska zgodnie z zatwierdzonym decyzją harmonogramem.

Deklarowała jedynie, że odpady te zostaną wykorzystane w procesie rekultywacji. Nie podjęła jednak w tym zakresie odpowiednich czynności ani w 2019 r. ani w 2020 r. W 2021 r. Spółka, rozpoczęła natomiast usuwanie przedmiotowych odpadów ze składowiska, potwierdzając tym samym, że nie zostaną one użyte w procesie rekultywacji. Skarżąca w żaden sposób nie uzewnętrzniła zatem deklarowanego zamiaru wykorzystania przedmiotowych odpadów w procesie rekultywacji. W konsekwencji, nie jest możliwe stwierdzenie, że umieszczenie odpadów o kodzie 190503 na składowisku miało miejsce w ramach procesu odzysku. Brak również podstaw do uznania, że stanowiło ono etap poprzedzający zaplanowany proces wykorzystania odpadów w procesie odzysku (magazynowanie na potrzeby rekultywacji). Do takiego wykorzystania odpadów w ogóle nie doszło.

Należy zatem zgodzić się z organem, że w tych okolicznościach, samo tylko powoływanie się przez stronę skarżącą na zamiar przetworzenia odpadów w procesie odzysku (magazynowanie ich w celu przetworzenia w procesie rekultywacji), bez żadnego jego uzewnętrznienia – choćby przez przystąpienie do prac rekultywacyjnych – nie jest wystarczające dla przyjęcia, że umieszczenie tych odpadów na składowisku nastąpiło w procesie odzysku. W okresie za który należna była przedmiotowa opłata (tj w 2019 r.) niewątpliwie nie zostały one na ten cel wykorzystane. Wykorzystanie takie nie miało miejsca także w okresie późniejszym.

Reasumując, zaakceptować trzeba stanowisko Kolegium, że umieszczenie na składowisku odpadów o kodzie 190503 i pozostawienie ich tam bez ich użytecznego wykorzystania w dozwolonym Spółce procesie rekultywacji nie było odzyskiem - gdyż Spółka, pomimo deklaracji, do tego procesu nie przystąpiła. W konsekwencji, fakt umieszczenia przedmiotowych odpadów na składowisku nie może być kwalifikowany inaczej niż składowanie odpadów, czyli pozostawienie ich tam w celu unieszkodliwienia. W tym kontekście zauważyć trzeba, że fakt, że odpady nie zostały umieszczone w kwaterach lecz pozostawiono je luzem w pryzmach, nie oznacza, że nie mamy do czynienia ze składowaniem. Składowanie może bowiem przybrać różne formy, jak np. rozrzucenie na terenie, czy też zrzucenie w pryzmach.

W konsekwencji, skoro Spółka w 2019 r. korzystała ze środowiska umieszczając na składowisku odpady o kodzie 19 05 03 których nie wykorzystała w procesie odzysku, zobowiązana była do poniesienia za ten okres opłaty podstawowej tytułu składowania odpadów.

Natomiast w odniesieniu do odpadów o kodzie 16 01 03, w ogóle nie może być rozważana kwestia wykorzystania ich w procesie odzysku, gdyż - po pierwsze, nie zostały one wymienione w decyzji z lipca 2019 r. zatwierdzającej instrukcję składowiska jako odpady przewidziane do wykorzystania na składowisku w procesie odzysku (tj. rekultywacji składowiska – podobnie jak wcześniej nie zostały one wymienione w pozwoleniu zintegrowanym i jego zmianach), po drugie – podobnie jak odpady o kodzie 190503 zostały one umieszczone na składowisku bez ich dalszego użytecznego wykorzystania. Tym samym, fakt ich umieszczenia na składowisku należy kwalifikować jako składowanie.

W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia przepisów prawa procesowego - w tym, przez pominięcie wniosków dowodowych skarżącej. Organy oby instancji zgromadziły w sprawie dostatecznie bogaty materiał dowodowy obejmujący w szczególności, decyzje administracyjne, dokumenty z kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ oraz wyjaśnienia i oświadczenia samej skarżącej. Zdaniem Sądu materiał ten był wystraczający dla ustalenia kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych. Należy go zatem uznać za kompletny. Przez orzekające w sprawie organy został też rozważony i oceniony w całokształcie. Kolegium wyjaśniło sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonująco uzasadniło. Materiał aktowy sprawy, szczegółowo opisany i przeanalizowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie daje podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności faktyczne ani też, że nie były w toku postępowania respektowane zasady procedury zawarte w art. 7 k.p.a. (legalizmu, prawdy obiektywnej, interesu społecznego, słusznego interesu obywateli), czy art. 9 k.p.a. (zasady informowania stron).

Postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z zachowaniem wymogów określonych w art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., co pozwoliło organom obu instancji na ocenę zebranego materiału zgodnie z art. 80 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Należy w tym miejscu zauważyć, że w polskiej procedurze administracyjnej obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów polegająca na pozostawieniu organom prowadzącym postępowanie swobody w ocenie materiału dowodowego i samodzielności w ocenie wagi oraz mocy poszczególnych dowodów. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Przepis ten wprowadza otwarty katalog dowodów i żadnemu z nich nie nadaje pierwszeństwa. Konstrukcja prawna zasady swobodnej oceny dowodów pozwala jedynie na twierdzenie, że organ przy ustalaniu prawdy materialnej nie jest związany jakimikolwiek przepisami prawa, które określałyby wartość poszczególnych rodzajów dowodów. Analizując materiał dowodowy, organ może wyciągać swobodne wnioski i swobodnie decydować o tym, jakie przepisy materialnego prawa zastosuje, uwzględniając przyjęte przez siebie w sprawie ustalenia faktyczne. Ocena dowodów przez organ staje się jednak dowolną, gdy w danej sprawie przekroczone zostaną granice swobodnej oceny dowodów. Te granice nie są jednak w żaden sposób bezpośrednio określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów rozpatrywane być musi w każdej konkretnej sprawie, przy uwzględnieniu reguł logicznej interpretacji faktów i zdarzeń.

Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że organy uchybiły zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie bowiem to, może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich ocenie odmiennej niż przeprowadzona przez organy. Dokonana przez organy ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w okolicznościach badanej sprawy.

W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że nieprzeprowadzenie przez Kolegium wnioskowanych przez skarżącą dowodów – w tym zwłaszcza w postaci wskazanych dokumentów i zeznań świadków - nie stanowi naruszenia prawa które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena, czy istnieje potrzeba przeprowadzenia danego dowodu należy do organu. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W niniejszej sprawie stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia został prawidłowo udokumentowany i wynika z akt sprawy i zgromadzonych w nich dowodów. Wnioskowane przez skarżącą dowody z przesłuchań świadków i wskazanych dokumentów miały wykazać jaki był cel gromadzenia odpadów na składowisku oraz potwierdzić fakt ich późniejszego usunięcia. Okoliczności te zostały jednak ustalone na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym w szczególności tym protokołu kontroli WIOŚ.

Nadto, nie są sporne. Kolegium przyjęło bowiem (nie podważało) deklarowany przez Spółkę cel umieszczenia odpadów na składowisku tj. jego rekultywację. Wskazało jednak, że sam zamiar wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji (który potwierdzić miałyby zeznania świadków), bez jego uzewnętrznienia, nie jest wystarczający dla uznania, że umieszczenie odpadów na składowisku kwalifikować należy jako ich przetwarzanie inne niż składowanie. W związku z powyższym zauważyć trzeba, że organ nie ma obowiązku uwzględnić wniosków dowodowych jeżeli stwierdzi, że pozostają one bez wpływu na rozstrzygniecie. Musi jednak odnieść się w decyzji do żądania przeprowadzenia tych dowodów, wyjaśniając powody ich nieprzeprowadzania – co Kolegium w niniejszej sprawie uczyniło. Organ przekonująco wyjaśnił, że dowody te nie były niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż dotyczyły okoliczności prawnie obojętnych.

W ocenie Sądu dokonanej przez organ odwoławczy ocenie zebranych dowodów i poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych nie można przypisać dowolności, gdyż jest ona zgodna z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i z obowiązującymi przepisami.

W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ II instancji odmiennych - w stosunku do treści rozstrzygnięcia organu I instancji – interpretacji ustaleń faktycznych a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na odmiennej podstawie prawnej, co zdaniem skarżącej uniemożliwiało jej przeprowadzenie kontroli instancyjnej stanowiska SKO.

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania sprowadza się bowiem do tego, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Oznacza ona zatem, że każda sprawa, od której wniesiono środek zaskarżenia, powinna być rozpoznana i rozstrzygnięta dwukrotnie. Z zasady tej wynika, że z chwilą wniesienia odwołania to na organ II instancji przechodzi ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przy czym, kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W granicach wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania mieści się zatem działanie organ II instancji polegające na odmiennej ocenie materiału dowodowego co sprowadzać się może do innej oceny ustaleń faktycznych.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Kolegium wywiązało się z obowiązków wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania działając w granicach tożsamej (pod względem podmiotowym i przedmiotowym) sprawy administracyjnej co do której orzekał organ I instancji. Wbrew twierdzeniom skarżącej, Kolegium nie orzekało przy zastosowaniu odmiennych niż organ I instancji podstaw prawnych i nie zmieniło przedmiotu sprawy. Przypomnieć wypada, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została w przedmiocie wymierzenia skarżącej opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą za korzystanie ze środowiska należną a opłatą wynikającą z wykazu za składowanie w 2019 r. odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne przy u. [...] w W. Bezpośrednią podstawę orzekania w tak zakreślonym przedmiocie, stanowi zatem przepis art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Wynika z niego, że w przypadku, gdy dane i informacje zamieszczone przez podmiot korzystający ze środowiska w wykazie o którym stanowi art. 286 ust.1 p.o.ś, dotyczące zakresu korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat, nasuwają zastrzeżenia, marszałek województwa, wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu.

W niniejszej sprawie na wysokość tak wyliczonej przez organ I instancji należnej opłaty, składała się kwota opłaty podstawowej za składowanie w 2019 r. odpadów o kodach 190503 i 160301 oraz kwota opłaty podwyższonej za magazynowanie ww. odpadów w 2019 r. Kolegium orzekając reformatoryjnie, także działało na podstawie art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś z tym, że uznało, że na kwotę należnej opłaty składa się tylko opłata podstawowa za składowanie odpadów za 2019 r. Organ nie dopatrzył się natomiast podstaw do wymierzenia opłaty podwyższonej za magazynowanie odpadów. Porównanie decyzji wydanych przez organ I i II instancji wskazuje zatem, że organy działały w oparciu o tą samą podstawę prawną, orzekając co do obowiązku uiszczenia opłaty podstawowej za składowanie odpadów tej samej frakcji i za ten sam rok (2019) oraz orzekając w przedmiocie opłaty podwyższonej za magazynowanie tej samej frakcji odpadów i za ten sam rok.

To, że w wyniku analizy materiału dowodowego i jego oceny Kolegium dokonało innej kwalifikacji stanu faktycznego i doszło do innych wniosków w kwestii istnienia obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej za magazynowanie odpadów, nie oznacza, że organ II instancji wydał decyzję w innej sprawie i na innej podstawie prawnej. Przedmiot sprawy i podstawa orzekania nadal są takie same – wymierzenie należnej opłaty za korzystanie ze środowiska na podstawie art. 288 ust.1 pkt 2 p.o.ś. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 15 k.p.a.

Nieuzasadniony także jest zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. przez dokonanie przez organ II instancji zmiany na niekorzyść stron odwołującej się, w stosunku do treści decyzji I instancji w zakresie kwalifikacji postępowania z odpadami – polegającej na stwierdzeniu, że skarżąca składowała a nie jedynie tymczasowo magazynowała odpady (jak przyjął to organ I instancji) – w wyniku czego doszło do modyfikacji pierwotnej decyzji na niekorzyść wnoszącej odwołanie Spółki w zakresie okoliczności istotnych i podstawowych dla zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Istotne znaczenie z punktu widzenia wykładni lub zastosowania tego przepisu ma ustalenie treści pojęcia "niekorzyść". W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że pojęcie "niekorzyść" w świetle art. 139 k.p.a. oznacza niekorzyść, uszczerbek w sytuacji materialnoprawnej odwołującej się strony (por. A. Skóra, Reformations in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, s. 110-111). Kolejnym istotnym zagadnieniem z punktu widzenia zastosowania art. 139 k.p.a. jest kryterium oceny "niekorzyści". Przyjmuje się bowiem, że decyzja wydana na niekorzyść to decyzja kształtująca sytuację prawną strony w sposób mniej korzystny, a zatem to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy.

O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego (por. A. Wróbel Komentarz do art. 139, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, LEX/el.). Dokonanie takiego zestawienia na gruncie rozpoznawanej sprawy jednoznacznie wskazuje, że Kolegium nie wydało decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Na skutek reformatoryjnego orzeczenia organu II instancji kwota należnej opłaty ustalonej przez organ I instancji uległa zmniejszeniu z 3 281 443 zł do 510.826zł. Takie orzeczenie nie pogarsza zatem sytuacji strony skarżącej. Trudno bowiem uznać aby na skutek orzeczenia wydanego przez Kolegium skarżąca doznała uszczerbku w swojej sytuacji majątkowej – wręcz przeciwnie

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze nie mogą wpłynąć na prawidłowość zaskarżonego orzeczenia Kolegium i z tych względów działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.