Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej w Boguszowie- Gorcach z dnia 30 marca 2009 r. (Nr XXXV/224/09) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ulicy Nowy Lubominek w Boguszowie Gorcach, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a dokładniej - art. 20 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - polegające na podjęciu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ul. Nowy Lubominek w Boguszowie Gorcach poprzez zakwalifikowanie działek nr [...] i [...] w obrębie Nr 1 Nowy Lubominek - jako terenu przewidzianego dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wbrew studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Boguszów - Gorce przyjętego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 29 czerwca 2000 r. (Nr XXIV 160/2000), w którym działki te zlokalizowane zostały na terenie określonym "IE - obszar rolniczy" w obszarze terenów leśnych i obsługi turystycznej,
W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona uchwała została poprzedzona uchwałą Rady Miasta Boguszowa - Gorce z dnia 29 lutego 2008r. (Nr XXI/132/08) w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania terenu na obszarze obejmującym działki[...], [...], [...] oraz części działki drogowej ul. Nowy Lubominek. Na podstawie analizy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Boguszowa - Gorce, stwierdzono, że planowane zmiany dotyczące przeznaczenia tego obszaru pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - są zgodne z ustaleniami obowiązującego studium.
W dalszej części wyjaśniono, że w uchwale Rady Miejskiej w Boguszowie - Gorcach z dnia 29 czerwca 2000r. dotyczącej uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Boguszowa - Gorce, tereny obejmujące działki nr [...] i [...] w obrębie nr 1 Nowy Lubominek leżą w obszarze określonym jako "IE - obszar rolniczy", na terenie oznaczonym 1 i 4 określonymi jako 1 - tereny leśne, 4 - tereny obsługi turystycznej. Planowane zaś zmiany zawarte w zaskarżonej uchwale przeznaczają te tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Mając na względzie powyższe Prokurator Rejonowy w W. uznał, iż zaskarżona uchwała narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 20 tejże ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Z kolei z art. 9 ust. 4 powoływanej ustawy wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wskazano zatem, odwołując się także i do poglądów judykatury, że plan zagospodarowania przestrzennego winien być zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Za bezsporne uznano więc, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miejska w Boguszowie - Gorcach naruszyła w sposób rażący przepisy prawa tj. art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały stosownie do art. 28 ust. 1 tejże ustawy.
Wskazano jednakże, iż ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zdjęto z gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV-VI, położonych w granicach administracyjnych miast - ochronę przewidzianą dla gruntów rolnych i uwolniono te grunty dla celów inwestycyjnych, ale jak wynika, z uzasadnienia projektu ustawy - zmiany przeznaczenia tych gruntów będą dokonywane na takich samych zasadach jak zmiana innych gruntów niepodlegających szczególnej ochronie. Oznacza to więc, iż dla nowego sposobu zagospodarowania, spełnione być muszą przesłanki wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. m.in. zgodność planu zagospodarowania przestrzennego ze studium.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Boguszowie – Gorcach wskazała, że zaskarżona uchwała nie budziła zastrzeżeń w procesie jej uchwalania oraz nie została zakwestionowana przez organ nadzoru. Ponadto jej zgodność potwierdziła Gminna Komisja Urbanistyczno – Architektoniczna w protokole z dnia 19 lutego 2008 r. Wyjaśniono przy tym, że tak uchwała Nr XXI/132/08 jak i uchwała Nr XXXV/224/09 posiadały wszystkie wymagane prawem dokumenty, a także niezbędne opinie i oświadczenia.
Podniesiono także, że przedstawiona przez obecnego Burmistrza Miasta – W. K. – opinia specjalisty w zakresie planowania przestrzennego co do braku zgodności zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętych uchwałą Nr XXIV/160/2000 z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętych uchwałą Nr XXXV/224/09, a tym samym także z uchwałą Nr XXI/132/08, jest rozbieżna z przedstawioną w uchwałach opinią, co podważa zasadność ich uchwalenia.
Wskazano także, że Rada Miejska nie jest kompetentna do weryfikacji zgodności rozwiązań planistycznych ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i opiera się na oświadczeniach i opiniach specjalistów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie zaś z przepisem art. 147 § 1 powyższej ustawy Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Mając na względzie wskazane wcześniej, kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych oraz istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania w niniejszej sprawie powyższego przepisu.
W rozpoznawanej sprawie Prokurator Rejonowy w W. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej Boguszowa – Gorce z dnia 30 marca 2009 r. (Nr XXXV/224/09) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ul. Nowy Lubominek w Boguszowie – Gorcach zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a dokładniej art. 20 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie strony skarżącej kwestionowana uchwała jest niezgodna z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Boguszowa – Gorce, w którym to tereny obejmujące działki nr 59 i 11/4 w obrębie nr 1 Nowy Lubominek leżą w obszarze określonym jako IE – obszar rolniczy, na terenie oznaczonym 1 i 4 określonymi jako 1-tereny leśne, 4-tereny obsługi turystycznej. Planowane zaś zmiany zawarte w zaskarżonej uchwale – przeznaczają te tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Z powyższym stanowiskiem strony skarżącej zgodził się Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.
Na wstępie koniecznym jest wskazanie, że zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U, Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi więc wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, a zatem statuuje, że to rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wskazać przy tym jednak należy, iż rada gmina w zakresie posiadanej samodzielności planistycznej winna przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Zważyć bowiem należy, iż jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 marca 2008 r. (sygn. akt IISA/Kr 31/08), podzielonym przez tutejszy Sąd - "ustalenia planu miejscowego, mimo, że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są znaczące zarówno dla gminy, jak i właścicieli nieruchomości i inwestorów".
Wypada również podkreślić normatywny charakter ustaleń zawartych w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Tak więc uchwała rady gminy uchwalająca plan stanowi przepisy prawa miejscowego, o charakterze powszechnie obowiązującym (aczkolwiek w wymiarze lokalnym). Przepis z art. 28 ust. 1 stanowi z kolei, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 powyższej ustawy w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium".
Oceniając więc charakter studium wskazać należy, iż winno ono być pojmowane jako swoisty program, będący wyrazem perspektywicznej polityki przestrzennej, odnoszący się do całego obszaru gminy. Jest zatem swego rodzaju aksjologiczną podstawą wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zasadnym jest nadto wskazanie, że z treści studium, jego charakteru i funkcji, a zwłaszcza z całokształtu unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w odróżnieniu od np. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ono aktem obligatoryjnym, a teren, jaki ma być nim objęty jest jednoznacznie określony i zawsze powinien obejmować cały obszar gminy (por. T.Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).
Stosownie do postanowień art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Po myśli zaś art. 20 ust.1 powyższej ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa uchwały stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Z powyżej opisanych regulacji normatywnej wynika więc iż rada gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bezwzględnie związana ustaleniami studium. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Rada Miejska uchybiła powyższej normie. Jak bowiem słusznie zauważyła strona skarżąca - z postanowień uchwały podjętej w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Boguszowa – Gorce, wynika, że tereny obejmujące działki nr[...] i [...] w obrębie Nowy Lubominek znajdują się na terenie oznaczonym nr 1 – tereny leśne i nr 4 – tereny obsługi turystycznej, natomiast w kwestionowanej uchwale powyższe tereny zostały przeznaczone dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powyższa konstatacja prowadzi zatem do wniosku, iż organ stanowiący gminy uchybił zasadzie wynikającej wprost z ustawy, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zauważyć przy tym należy, iż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1028/07), podzielonym przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, oczywistym jest, iż przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są bowiem jego skutki. Przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie bowiem miało znaczenie przy uchwalaniu planu, natomiast przeznaczenie terenu w miejscowym planie, które jest prawem miejscowym, wywoływać będzie już skutek wobec podmiotów zewnętrznych wobec organów gminy.
Nadto tenże Sąd wyjaśnił, że oczywistym jest, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale oczywistym jest również, że nie mogą być ze sobą sprzeczne.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Boguszowie - Gorcach. Z kolei na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy procesowej sąd orzekł, że nie podlega ona wykonaniu.