Uzasadnienie
J. C. (dalej: "skarżąca") wniosła w dniu [...] listopada 2020 r. (data nadania w placówce pocztowej) skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie o uznanie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Szklarskiej Porębie (działka nr [...], obręb [...]) jest nieuzasadniona lub uzasadniona jest w innej wysokości. Postanowienie to wydane zostało, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o zawieszenie ww. postępowania, zainicjowanego jej wnioskiem, na czas nieokreślony. Jako podstawę rozstrzygniecie organ wskazał art. 98 § 1 i art. 101 § 3 k.p.a. w związku z art. 79 ust.7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2020 r. poz. 65 ze zm.- dalej jako u.g.n.)
Skarżąca zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie interesu prawnego strony poprzez nieuwzględnienie wniosku w czasie trwania szczególnego okresu jakim jest światowa pandemia wirusa Covid-19, wniosła o jego uchylenie, ewentualne uchylenie i zawieszenie postępowania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że w trakcie trwania pandemii "koronawirusa" nie jest możliwe bez uszczerbku na prawach strony prowadzić i uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu. Podkreśliła, że okolicznościami uzasadniającymi zawieszenie postępowania jest jej zaawansowany wiek oraz duża odległość dzieląca ją od siedziby organu prowadzącego postępowanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. (dalej: "Kolegium, organ") wniosło o oddalenie skargi oraz rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu organ podniósł, że zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie przepisów dotyczących aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w części dotyczącej zasad ogólnych - Rozdział 2. Zasady ogólne w Dziale I. zatytułowanym "Przepisy ogólne". Organ argumentował, że w postępowaniu dotyczącym aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wymienione w Rozdziale 2. Zatytułowanym "Zasady ogólne" w Dziale I. zatytułowanym "Przepisy ogólne", w którym znajduje się m.in. przepis art. 10 k.p.a., regulujący zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu.
Zatem przepis ten, według Kolegium, nie ma zastosowania do tego typu postępowań. Co więcej, organ podkreślił, że Starosta J. będący stroną postępowania nie wyraził zgody na zawieszenie postępowania, tym samym nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wymagane do zawieszenia postępowania w trybie art. 98 k.p.a. W odpowiedzi na skargę wskazano również, że przywołane przez skarżącą okoliczności uzasadniające jej zdaniem zawieszenie postępowania nie mogą stanowić podstawy do podjęcia postanowienia w tej treści, gdyż nie są przeszkodą do rozpatrzenia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej orzekając w sprawach skarg na;
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej.
Ze względu na przedmiot objęty zaskarżonym postanowieniem wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewidują szczególny tryb postępowania w przedmiocie aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste uregulowany w art. 77-81. Postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej jest bowiem postępowaniem o szczególnym charakterze, objętym odrębnymi i częściowo niezależnymi od ogólnego postępowania administracyjnego uregulowaniami, zawartymi w przepisach u.g.n. Zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n. do postępowania tego jedynie pomocniczo oraz "odpowiednio" stosuje się przepisy k.p.a. w zakresie przepisów kodeksu o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Wyraźne odesłanie zawarte w art. 79 ust. 7 u.g.n. upoważnia więc organy administracji publicznej do stosowania przepisów k.p.a., ale wyłącznie w zakresie wprost w nim wskazanym.
W oparciu o powyższe odesłanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. dotyczące "Postępowania" i regulujące zasady oraz tryb zawieszenia postępowania i odmowy zawieszenia postępowania. Kolegium wydało zaskarżone postanowienie stosując właśnie powyższe regulacje.
Przeprowadzenie przez Sąd kontroli legalności zaskarżonego postanowienia uzależnione jest jednak od tego, czy mieści się ono w katalogu aktów i czynności określonych w powołanym wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a, na które może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że przywołany wyżej przepis - w szczególności jego pkt 2 - stanowiący, że skarga przysługuje na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił bowiem art. 98 k.p.a. (stosowany w związku z art. 79 ust. 7 u.g.n.) dotyczący zawieszenia postępowania na wniosek strony. Zgodnie z przepisami k.p.a. zażalenie przysługuje na postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania i odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Co jednak istotne, z mocy wyraźnego wyłączenia wynikającego z art. 79 ust. 7 u.g.n., uregulowania dotyczące zażaleń nie znajdują odpowiedniego zastosowania w postępowaniu toczącym się przed kolegium z wniosku o uznanie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona lub uzasadniona jest w innej wysokości.
W tej sytuacji nie można uznać, że postanowienie o odmowie zawieszenia ww. postępowania jest aktem zaskarżalnym. Uzupełniająco Sąd zauważa, że tego rodzaju postanowienie i tak nie należy do postanowień zaskarżalnych. Zgodnie obecnym brzmieniem art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie służy wyłącznie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Na gruncie przywołanego przepisu w judykaturze prezentowany jest pogląd, że: "Treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania" - yrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn.akt II GSK 2865/17). Według utrwalonych poglądów orzecznictwa, skoro w omawianym przepisie określono, że zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie odmowy podjęcia postępowania i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12).
Zaskarżone postanowienie, dotyczy kwestii incydentalnej i nie stanowi aktu kończącego postępowanie lub też rozstrzygającego sprawę co do istoty. W sprawie zawisłej przed Kolegium jest nim bowiem ugoda (gdy dojdzie do polubownego załatwienia sprawy) albo orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu opłaty w nowej wysokości (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Dopiero od orzeczenia Kolegium stronie przysługuje sprzeciw, co równoznaczne jest z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro właściwość sądu administracyjnego w zakresie kontroli zgodności z prawem została ograniczona wyłącznie do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, kończących postępowanie w sprawie lub rozstrzygających sprawę co do istoty, a zaskarżone postanowienie nie należy do żadnego z ww. rodzajów aktów, to tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
W konsekwencji, skargę jako niedopuszczalną, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało odrzucić. Na mocy przywołanego przepisu Sąd odrzuca bowiem skargę, jeżeli jej wniesienie z innych przyczyn jest niedopuszczalne. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje okoliczność, że Kolegium pouczyło skarżącą o prawie do wniesienia skargi na przedmiotowe postanowienie. Błędne pouczenie organu w tym względzie nie zmienia bowiem zakresu działalności orzeczniczej sądów administracyjnych określonych w p.p.s.a. i nie powoduje dopuszczalności skargi.
Mając powyższe na uwadze, działając zgodnie z art. 58 § pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. Zawarte w pkt II orzeczenie o zwrocie wpisu wydane zostało na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy.