Uzasadnienie
W ustosunkowaniu się do wniosku, złożonego przez P. sp. z o.o. z siedzibą w W., przy ulicy W. [...], działający z upoważnienia Starosty Bolesławieckiego Naczelnik Wydziału Środowiska Starostwa Powiatowego w Bolesławcu, decyzją z dnia [...] 2022 r., oznaczoną nr [...], orzekł, na podstawie przepisów art. 4 pkt 11, art. 5 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, la i 4 oraz art. 12a pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity, Dz. U. z 2021 roku, poz. 1326, ze zmianami), o odmowie udzielenia tej Spółce zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych, o powierzchni 0,0128 ha, ujętych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, położonych w obrębie ewidencyjnym Ł., gmina B., w granicach działki o nr [...], z przeznaczeniem pod budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. nr BOL[...] wraz z terenem utwardzonym.
W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji stwierdził, że została ona wydana w związku z wnioskiem P. sp. z o.o., uzupełnionym o mapę do celów projektowych w skali 1:500 z naniesioną lokalizacją planowanej inwestycji. Organ I instancji wskazał następnie, że z przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, zaliczanych do klasy LIII, z przeznaczeniem na cele nierolnicze, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie. Podał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr XXVIII/238/17 Rady Gminy Bolesławiec z dnia 29 listopada 2017 roku (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego, poz. 4993), działka gruntu nr [...] przeznaczona jest jako tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolem 13R. Zgodnie z brzmieniem § 32 ust. 1 pkt 2 lit a tego planu jako przeznaczenie uzupełniające dopuszczono sieci infrastruktury technicznej, na gruntach nie wymagających zgody na wyłączenie z użytkowania rolnego, zgodnie z przepisami odrębnymi.
Organ I instancji zauważył, że z przywołanych zapisów wynika, że wyłączenie gruntów chronionych (klasa LIII) z produkcji rolniczej możliwe jest tylko w sytuacji zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że co prawda zgodnie z przepisem art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 roku, poz. 777, ze zmianami), w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie mogą być ustanawiane zakazy, a przyjmowane w nich rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to jednak zgodnie z ust. 2 tego przepisu - jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu, ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń.
Organ I instancji zauważył, że z dokumentów, przedłożonych do złożonego wniosku, wynika, że stacja bazowa telefonii komórkowej została zaplanowana na gruntach rolnych klasy LIII, które wymagają uzyskania zezwolenia. Zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym szczególnie art. 7 i art. 11, przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze musi być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym w sytuacji, gdy zapisy miejscowego planu zezwalają na sieci infrastruktury technicznej, na gruntach niewymagających zgody na wyłączenie z użytkowania rolnego, oznacza to, iż przedłożony wniosek jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co stanowi przeszkodę w udzieleniu zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej, zgodnie z wymienionymi przepisami.
W ustawowym terminie odwołanie od tej decyzji złożył jej adresat, P. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika, S. S. W złożonym odwołaniu zarzucono tej decyzji, iż wydana została z naruszeniem następujących przepisów prawnych: 1) art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawną odmowę wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych klasy III (łąki trwałe), wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, położonych w granicach działki nr [...], w obrębie Ł., gmina B., z ich przeznaczeniem pod realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], 2) art. 46 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przy dokonywaniu wykładni przepisów planu miejscowego, uchwalonego przez Radę Gminy Bolesławiec nr XXVIII/238/17 z dnia 29 listopada 2017 roku, i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że inwestycja skarżącego pozostaje w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem.
Wskazując na powyższe, w złożonym odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i podjęcie rozstrzygnięcia o treści zgodnej z wnioskiem Spółki. W sprecyzowaniu zarzutów, zawartych w złożonym odwołaniu, pełnomocnik skarżącego podał, że wbrew twierdzeniom organu I instancji planowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według zamysłu skarżącego inwestycja ta ma być zlokalizowana na terenie, oznaczonym na rysunku planu symbolem 13R, z przeznaczeniem określonym jako tereny rolnicze. Zauważono, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy interpretować w powiązaniu z przepisem art. 46 ust. 1-2 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z przepisem art. 46 ust. 1 ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z przepisu art. 46 ust. 1a tej ustawy wynika, że nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Natomiast w myśl przepisu art, 46 ust. 2 ustawy, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.
Skarżący zauważył, że wskazane przez organ postanowienie § 32 ust. 1 pkt 2 lit a) planu miejscowego traktuje o sieciach infrastruktury technicznej, a nie o obiektach czy urządzeniach infrastruktury technicznej. W przedmiotowej sprawie winien znaleźć zastosowanie § 32 ust. 3 planu miejscowego, w myśl którego "nie ustala się warunków zabudowy dla obiektów infrastruktury technicznej. Ich realizacja odbywać się będzie zgodnie z przepisami odrębnymi". W konsekwencji nie powinno być żadnych wątpliwości, że w niniejszej sprawie należy stosować przepisy odrębne - to jest przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Skarżący przywołał także tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 roku, sygn. akt II OSK 2106/14, w którym uznano, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada ono status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu przepisu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i tym samym jest inwestycja celu publicznego.
W odpowiedzi na złożone odwołanie organ I instancji wniósł o jego nieuwzględnienie i podtrzymał argumenty, które legły u podstaw wydanej decyzji.
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze, z dnia [...] 2022 r., na mocy podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 77 § 1 kpa oraz art. 4 pkt 11, art. 5 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 - 2a, art. 11 ust. 1, la i 4 i art. 12a pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity, Dz. U. z 2021 roku, poz. 1326, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, złożonego przez P. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowaną przez pełnomocnika, S. Ś., od opisanej decyzji nr [...] z dnia [...] 2022 r., wydanej z upoważnienia Starosty Bolesławieckiego przez Naczelnika Wydziału Środowiska Starostwa Powiatowego w Bolesławcu w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych, ujętych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne klasy III (łąki trwałe), położonych w obrębie ewidencyjnym Ł., gmina Bolesławiec, w granicach działki o nr [...], z przeznaczeniem pod budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. nr BOL[...] wraz z terenem utwardzonym, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego jej rozpatrzenia.
W wyniku rozpatrzenia wniesionego w tej sprawie środka zaskarżenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze zważyło, co następuje. Jak wynika z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 roku, poz. 1326), ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Przepis art. 4 pkt 11 tej ustawy stanowi, że pod pojęciem wyłączenia gruntów z produkcji rozumie się inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa dłużej niż 5 lat. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, gruntami rolnymi, w jej rozumieniu, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne.
Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 7 ust. 2 ustawy stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III -wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, 3) lub upoważnionej przez niego osoby, 3) (uchylony) 4) (uchylony) 5) pozostałych gruntów leśnych – wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Z przepisu art. 7 ust. 2a ustawy wynika, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815);
3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późniejszymi zmianami);
4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. W myśl art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Przepis art. 11 ust. la ustawy stanowi, że w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Z treści wydanej w tej sprawie decyzji, z dnia [...] 2022 r., oznaczonej nr [...], wynika, że na jej podstawie Starosta Bolesławiecki, po rozpatrzeniu wniosku P. sp. z o.o. z siedzibą w W., odmówił jej udzielenia zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych, o powierzchni 0,[...] ha, ujętych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, położonych w obrębie ewidencyjnym Ł., gmina Bolesławiec, w granicach działki o nr [...], z przeznaczeniem pod budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. nr [...] wraz z terenem utwardzonym. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że proponowana lokalizacja tego obiektu pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w postanowieniu § 32 ust. 1 pkt 2 lit a stanowi, że na gruntach, oznaczonych symbolem 13.R, dopuszcza się lokalizację sieci infrastruktury technicznej, jednakże z ograniczeniem do tych, niewymagających zgody na wyłączenie z użytkowania rolnego, zgodnie z przepisami odrębnymi. Z decyzją tą nie zgodził się wnioskujący, który w złożonym od niej odwołaniu powołał się na przepis art. 46 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 roku, poz. 777, ze zmianami) oraz wskazał, że w przytoczonych przez organ I instancji ustaleń planu miejscowego wynika, że zakaz lokalizacji, na tych terenach, dotyczy sieci infrastruktury technicznej, do których proponowana inwestycja nie może być zaliczona. W wyniku rozpatrzenia złożonego w sprawie środka zaskarżenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze uznało, że wydana w niższej instancji decyzja Starosty Bolesławieckiego podlega uchyleniu, a sprawa, w której ją wydano, przekazaniu temu organowi do ponownego jej rozpatrzenia. Zauważyć przy tym należy, iż kolegium uchyliło tę decyzję z uwagi na przesłanki, które nie zostały przywołane w złożonym przez stronę odwołaniu, związane z dokonaną przez organ interpretacją ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł., obowiązujących dla terenu, objętego złożonym wnioskiem. Z ustaleń tego planu, zatwierdzonego uchwałą nr XXVIII/238/17 Rady Gminy Bolesławiec z dnia 29 listopada 2017 roku (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego, poz. 4993) wynika, że położona na terenie tej miejscowości działka nr [...], usytuowana jest na obszarze, oznaczonym symbolem 13R. Z postanowienia § 32 ust. 1 pkt 2 lit a) tego planu wywieść należy, iż tereny, o przywołanym symbolu, przeznaczone są w formie podstawowej jako tereny rolnicze, a uzupełniająco dopuszczalne jest lokalizowanie na nim "sieci infrastruktury technicznej, na gruntach nie wymagających zgody na wyłączenie z użytkowania rolnego, zgodnie z przepisami odrębnymi". Zdaniem Kolegium, przywołane ustalenie planu miejscowego winno być interpretowane w powiązaniu z przepisem art. 7 ust. 1 - 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Potwierdził to również organ I instancji, w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, akcentując, iż zamiar inwestycyjny, ujawniony w złożonym wniosku, nie może być sprzeczny z ustaleniami planu miejscowego. Z przepisu art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, iż ustanawia on wymóg uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne użytków rolnych konkretnych klas (IIII). Z obowiązującego planu miejscowego wsi Ł. wynika zatem, iż na użytkach rolnych pozostałych klas (IV-VI) ich wyłączenie z produkcji rolniczej, w tym z przeznaczeniem na cele budowy zamierzonego przez P. sp. z o.o. obiektu bazy telefonii komórkowej, jest dopuszczalne. Należy jednak mieć na uwadze fakt, iż z przywołanego uprzednio art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że także w przypadku użytków rolnych klas I-III dopuszczalne jest ich przeznaczanie na cele nierolnicze lub nieleśne, bez uzyskiwania na to zgody, w trybie przewidzianym w ust. 2 tego przepisu, o ile łącznie spełnione są przywołane tamże warunki. Z materiałów niniejszej sprawy nie wynika, że rozpatrujący wniosek Starosta Bolesławiecki ustalił, czy w odniesieniu do przedłożonej przez skarżącego propozycji lokalizacyjnej wyszczególnione w tym przepisie wymogi występują. Nie wynika to z uzasadnienia skarżonej decyzji, gdyż przyjęto w nim, że dopuszczalność wyłączenia z produkcji rolniczej użytków rolnych, z przeznaczeniem na wykazany we wniosku cel inwestycyjny, dotyczyć może użytków innych klas, pochodzenia mineralnego, niż nadany działce nr [...]. Nie wynika z niego, jak też ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czy prowadzący postępowanie organ ocenił dopuszczalność wnioskowanego przez stronę wyłączenia pod kątem ustanowionego w nim wyjątku od uzyskania zgody na to wyłączenie. Okoliczność ta sprawia, iż wydana w niższej instancji decyzja nie może się ostać i podlega uchyleniu, a sprawa, w której ją wydano, przekazaniu Staroście Bolesławickiemu do ponownego rozpatrzenia. W odniesieniu się do jednego z zarzutów, zawartych w złożonym odwołaniu, Kolegium wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 roku, sygn. akt II OSK 1935/19, opublikowanym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, uznał, że "art. 46 ust. 1 ustawy telekomunikacyjnej nie daje podstawy do przyjęcia, że inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej mogą być realizowane na danym terenie niezależnie od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że "brak jest podstaw prawnych do uznania, ze w tym zakresie ww. przepis wprowadza dowolność, uzależnioną tylko od woli inwestora zrealizowania inwestycji w określonym miejscu". Sąd wskazał następnie, ze "oczywiście przepis ten został wprowadzony do porządku prawnego celem usunięcia barier prawnych, które m.in. przez liczne zakazy i ograniczenia w planach miejscowych, często nieuzasadnionych merytorycznie, prowadziły do tworzenia obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych". Dlatego, jako zasadę zaproponowano regułę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny". W wyroku tym zauważono, że "omawiany przepis obejmuje swoją treścią także inne wartości, które w obowiązującym systemie prawnym są chronione, a więc wymagają uwzględnienia". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił następnie, iż "także art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej nie stanowi podstawy prawnej do stwierdzenia, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej może nastąpić w sposób dowolny, niezależnie od treści planu miejscowego". Chodzi bowiem o to czy "określone przepisy planu miejscowego stanowią gwarancje dla ludności celem zagwarantowania im dostępu do tego rodzaju usług telekomunikacyjnych". Jak zauważył Sąd "taki zaś wymóg niejako wymusza w procedurze uzyskiwania pozwolenia na budowę poszukiwania, w pierwszej kolejności, takich obszarów terenu, na których plan miejscowy przewiduje możliwość realizacji tego rodzaju zabudowy".
Przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy organ I instancji zobowiązany jest także, w uzasadnieniu podejmowanego rozstrzygnięcia, odnieść się do argumentu skarżącego, zawartego w złożonym odwołaniu, zgodnie z którym ustanowiony w przywołanym postanowieniu planu miejscowego zakaz dotyczy "sieci infrastruktury technicznej", z którą nie może być identyfikowany wyszczególniony we wniosku obiekt bazy telefonii komórkowej. W uzasadnieniu wydanej w niższej instancji decyzji brak jest na ten temat jakichkolwiek rozważań, co czyni ten element orzeczenia niepełnym. Zdaniem Kolegium oceny ten należy dokonać na podstawie przepisów Prawa budowlanego, w których zawarte są definicje pojęć budynków, względnie budowli, jak też ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity, Dz. U. z 2021 roku, poz. 1899), traktujących o inwestycjach celu publicznego.
Zauważyć także należy, iż zagadnienie to zostało pośrednio poruszone w orzecznictwie sądowym, przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 5 stycznia 2016 roku, sygn. akt II SA/Kr 1348/15, opublikowanym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pL Dopiero po uwzględnieniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawnych organ I instancji będzie władny przesądzić, czy ustanowiony w postanowieniu § 32 ust. 1 pkt 2 lit a) planu miejscowego zakaz odnosi się do zamierzonego przez P. sp. z o.o. obiektu, czy też nie jest z nim "rodzajowo" związany. Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż zaskarżona decyzja nie może się ostać i podlega uchyleniu, a sprawa, w której ja wydano, przekazaniu Staroście Zgorzeleckiemu do ponownego rozpatrzenia, na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
Od ostatecznej decyzji sprzeciw do sądu administracyjnego wniósł inwestor.
W imieniu skarżącego, to jest spółki P. sp. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., na podstawie przepisu art. 64a i nast. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej oraz udzielenie organowi I instancji wadliwych wytycznych co do sposobu załatwienia sprawy, podczas gdy w niniejszej sprawie nie było przeszkód dla wydania decyzji merytorycznej. Strona wnosi o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] 2022 r., nr znaku SKO/[...], 2) zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.
W uzasadnieniu wskazano, że Spółka P. sp. z ograniczoną odpowiedzialnością wystąpiła do Starosty Bolesławieckiego z wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych klasy LIII (łąki trwałe), wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, położonych w granicach działki nr [...], w obrębie Ł., gmina Bolesławiec, z przeznaczeniem ich pod realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...]. W dniu [...] 2022 r. Starosta Bolesławiecki wydał decyzję w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej 0,[...] ha użytków rolnych klasy LIII (łąki trwałe), wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, położonych w granicach działki nr [...], w obrębie Ł., gmina Bolesławiec, z przeznaczeniem pod budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. nr BOL[...] wraz z terenem utwardzonym. Z treści uzasadnienia decyzji expressis verbis wynika, że wyłączną przyczyną wydania decyzji nie uwzględniającej wniosku skarżącego jest rzekoma sprzeczność projektowanej przez niego inwestycji z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ I instancji wskazał, że jego zdaniem przeznaczenie terenu na cele rolnicze co do zasady nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej, jednakże w tym przypadku kwestię lokowania urządzeń infrastruktury technicznej reguluje § 32 ust. 1 pkt 2 lit a) planu, zgodnie z którym jako przeznaczenie uzupełniające dopuszczono sieci infrastruktury technicznej, na gruntach nie wymagających zgody na wyłączenie z użytkowania rolnego, zgodnie z przepisami odrębnymi. Od tej decyzji skarżący wywiódł odwołanie, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wydało decyzję kasatoryjną, to jest uchylającą w całości decyzję nr [...] Starosty Bolesławieckiego z dnia [...] 2022 roku, nr znaku [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej 0,[...] ha użytków rolnych klasy LIII (łąki trwałe), wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, położonych w granicach działki nr [...], w obrębie Ł., gmina Bolesławiec, z przeznaczeniem pod budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. nr [...] wraz z terenem utwardzonym i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] 2022 roku została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Najwyraźniej uszło uwadze organu, że zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis ten wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie; a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą: konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na Jej rozstrzygnięcie". W realiach niniejszej sprawy taka sytuacja nie zachodzi. Organ odwoławczy nie wytknął Staroście Bolesławieckiemu takich uchybień proceduralnych, których zaistnienie uniemożliwiłoby wydanie decyzji merytorycznej. Zdaniem strony należy podkreślić, iż wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając decyzję, o której mowa w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, dążąc do merytorycznego jej rozstrzygnięcia.
Oznacza to, że w sytuacji gdy organ odwoławczy nie stwierdzi, aby zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym jego kompetencje, powinien dokonać własnej oceny okoliczności faktycznych i na jej podstawie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. W ocenie skarżącego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze nie może się ostać. Organ odwoławczy winien był odnieść się w treści swego rozstrzygnięcia do zarzutów sformułowanych w odwołaniu złożonym przez stronę, stosując przy tym prawidłowo obowiązujące przepisy. Tymczasem organ II instancji temu obowiązkowi uchybił i uchylając rozstrzygnięcie Starosty Bolesławieckiego udzielił błędnych, niezgodnych z prawem wytycznych, do których organ I instancji - w zamierzeniu organu odwoławczego - winien zastosować się przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W szczególności podkreślił, że organ I instancji winien dokonać interpretacji obowiązującego planu miejscowego w powiązaniu z przepisem art. 7 ust. 1-2a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Jedynie na marginesie wskazał, że "przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy organ I instancji zobowiązany jest także, w uzasadnieniu podejmowanego rozstrzygnięcia, odnieść się do argumentu Skarżącego, zawartego w złożonym odwołaniu, zgodnie z którym ustanowiony w przywołanym postanowieniu planu miejscowego zakaz dotyczy "sieci infrastruktury technicznej", z którą nie może być identyfikowany wyszczególniony we wniosku obiekt bazy telefonii komórkowej". Tymczasem organ odwoławczy winien był sam dokonać oceny zgodności wnioskowanego przedsięwzięcia z obowiązującym planem miejscowym, uchwalonym przez Radę Gminy Bolesławiec Uchwałą nr XXVIII/238/17 dnia 29 listopada 2017 r. Prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego jest wszak obowiązkiem organów obu instancji, a naruszenie takich przepisów przez organ I instancji nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy.
Rozstrzygnięcie podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze skutkować będzie jedynie zbędnym przedłużaniem postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy winien był w szczególności ustalić, że planowana przez skarżącego inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja, według zamysłu skarżącego, ma zostać zlokalizowana na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 13R, z przeznaczeniem określonym jako tereny rolnicze. Należy z całą mocą podkreślić, iż postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy interpretować w powiązaniu z przepisami art. 46 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z przepisem art. 46 ust. 1 ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zgodnie z przepisem art. 46 ust. 1a,nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei w myśl przepisu art. 46 ust. 2, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. W pierwszej kolejności organ odwoławczy winien był odnieść się do sformułowanego w odwołaniu zarzutu, iż wskazane przez organ I instancji postanowienie § 32 ust. 1 pkt 2 lit a) planu miejscowego traktuje o sieciach infrastruktury technicznej, a nie o obiektach czy urządzeniach infrastruktury technicznej.
W sprawie winien znaleźć zastosowanie § 32 ust. 3 planu miejscowego, w myśl którego "nie ustala się warunków zabudowy dla obiektów infrastruktury technicznej. Ich realizacja odbywać się będzie zgodnie z przepisami odrębnymi". W konsekwencji nie powinno być żadnych wątpliwości, że w niniejszej sprawie należy stosować przepisy odrębne -to jest przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada ono status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu przepisu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i tym samym jest inwestycją celu publicznego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 roku, sygn. akt II OSK 2106/14).
Celem regulacji ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w tym w szczególności przepisu art. 46 ustawy, jest zapobieganie tworzenia obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci telekomunikacyjnych. Ustawodawca tworząc wskazany akt prawny zapewnił normą rangi ustawowej, by postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie blokowały bez uzasadnionych powodów rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej. Przywołane wyżej przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zawierają reguły interpretacyjne, które należy uwzględnić podczas odkodowywania norm zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas sprawdzania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu. Ustalenia obowiązującego planu miejscowego musza być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.
Przepis art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jednoznacznie ustanawia regułę, że dopuszczalne jest realizowanie każdej inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, która nie jest sprzeczna z planem miejscowym, choćby plan miejscowy inwestycji takiej wyraźnie nie przewidywał, czy też nie określał wyraźnego przeznaczenia danego terenu na tego rodzaju inwestycje. Przepis ten przesądza, że inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest dopuszczalna w każdym przypadku, jeżeli nie narusza przepisów odrębnych ani też nie jest sprzeczna z określonym w planie przeznaczeniem terenu oraz nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, które zgodnie z ust. 1 mogą być ustanawiane jedynie wyjątkowo. Postanowieniami art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ustawodawca istotnie ograniczył swobodę oceny organu przesądzając, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją jakiejkolwiek inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.
Ratio legis przepisu art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest zatem prawo do zabudowy inwestycji w zakresie łączności publicznej, chyba że jej realizacja naruszałaby zakazy lub ograniczenia ustanowione w planie. Proces wykładni postanowień tego planu musi uwzględniać intencje ustawodawcy ograniczające w jakimś sensie władztwo planistyczne gminy - poprzez ustanowienie swoistej reguły interpretacyjnej wskazującej na prawo do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Notabene gdyby nawet przyjąć, że w odniesieniu do wnioskowanej inwestycji należy stosować postanowienie § 32 ust. 1 pkt 2 lit a) uchwały nr XXVIII/238/17 Rady Gminy Bolesławiec z dnia 29 listopada 2017 roku, to byłoby ono oczywiście sprzeczne z powołanymi przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (bowiem z art. 46 ust. 2 ustawy wynika wprost, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej), w związku z czym - zgodnie z dyspozycją przepisu art. 46 ust. 1a ustawy - należy je pomijać przy dokonywaniu oceny zgodności wnioskowanej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym.
Organy obu instancji zdają się nie dostrzegać, iż przywołana regulacja de facto wykluczyłaby możliwość lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze, bowiem uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji stanowi warunek konieczny uzyskania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
Na zakończenie przywołano fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2018 roku. sygn. akt II SA/Bd 1243/17, w którym sąd słusznie zauważył, iż "z uwagi na fakt, że ustawodawca stwierdza wyraźnie, iż przeznaczenie terenu na cele rolnicze i leśne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to w rezultacie nie można wymagać od wnioskodawcy spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 4 u.p.z.p., czyli badać, czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne. Brak sprzeczności pomiędzy rolnym i leśnym przeznaczeniem terenu a zamiarem lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej przesądza w istocie o braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia".
W doręczonej sadowi odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki sąd administracyjny zważył:
Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1660). Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zwana dalej "P.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie istotne jest także i to, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935 dalej "ustawa nowelizująca" lub "nowelą"). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a zatytułowany "Sprzeciw od decyzji". Artykuł 64a noweli stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Postępowanie w sprawie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). W aktualnym stanie prawnym sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd.
1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Według art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1-3 K.p.a. organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, bądź uchyla ją w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy względnie umarza postępowanie I instancji, ewentualnie zaś - umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a). W tym przypadku organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 K.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona, w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne, z art. 138 § 2 K.p.a., jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, Lex Omega nr 2177618 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14, Lex Omega nr 2142416). Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji rozpoznając sprawę nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, Lex Omega nr 2292208). Pamiętać przy tym trzeba, że orzeczenie uchylające decyzję pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełninie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił jakiś istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja, opisana w art. 138 § 2 K.p.a., o której była mowa wcześniej, czyli gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kontrola decyzji w ramach sprzeciwu wymaga oceny, czy w tej konkretnej sprawie organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasatoryjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Inaczej mówiąc, rolą sądu jest ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w tym konkretnym przypadku, miało uzasadnienie w materiale sprawy.
Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy i oceniając decyzję organu odwoławczego, zdaniem sądu, sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji jest wyartykułowane w motywach decyzji wskazanie, że organ co najmniej przedwcześnie i bez przeprowadzenia całościowego postępowania dowodowego orzekł w sprawie. Inaczej mówiąc, zdaniem sądu, prawidłowo w ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kpa, polegającym na nierozpatrzeniu sprawy z uwzględnieniem zgromadzenia w sprawie materiału dowodowego w pełnym zakresie. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, jakie istotne dla sprawy okoliczności, wymagają (w jego ocenie) jednoznacznego ustalenia tj. jest okoliczność czy ustanowiony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakaz dotyczy "sieci infrastruktury technicznej" (§ 32 aktu) – sprzeciw wskazuje że jest to urządzenie i posiada status urządzenia łączności publicznej.
Dalej kolegium przywołało art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kolegium zauważyło, że wynika z niego, iż także w przypadku użytków klas I-III, dopuszczalne jest ich przeznaczanie na cele nierolnicze i nieleśne, bez uzyskiwania na to zgody, w trybie przewidzianym w ust. 2 tego przepisu, o ile łącznie spełnione przywołane tamże warunki, szczegółowo przytaczając przepisy tego artykułu i konieczność dokonania ustaleń w tym zakresie przez organ pierwszej instancji.
Z dotychczas naprowadzonych przyczyn sąd uznał, że sprzeciw nie jest uzasadniony, bowiem organ odwoławczy wykazał zaistnienie zastosowania przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. Wskazując zaś na zarzuty sprzeciwu trzeba dodać, że zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określa art. 64e p.p.s.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna wyczerpuje przesłanki jej wydania określone w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie, nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.
Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Inaczej mówiąc granice orzekania o sprzeciwie zakreślone w art. 64e P.p.s.a. spowodowały brak konieczności odnoszenia się do wszystkich zarzutów zawartych w sprzeciwie.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151a P.p.s.a.