Uzasadnienie
Rada Miejska w K. podjęła w dniu [...].06.2004 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi S. - dalej jako "m.p.z.p.".
Mocą podjętej uchwały nieruchomości oznaczone jako działka nr [...] (własność I. Ł.) oraz działki nr [...] i [...] przeznaczono na cele zabudowy mieszkaniowej (symbol MN). Na mocy § 4 ust. 52 pkt 4 lit. e uchwała dopuszcza dla terenu MN zabudowę maksymalnie 25 % powierzchni działki.
Skargę na opisaną uchwałę wniósł I. Ł. (dalej jako "skarżący"), zarzucając Radzie naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) na skutek braku wprowadzenia w planie wymaganego wskaźnika maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, a wprowadzenie odmiennego zapisu o treści "dopuszcza się zabudowę maksymalnie 25% powierzchni działki", który dodatkowo może być dowolnie interpretowany (z braku definicji tego pojęcia - co stanowi podwójny błąd lokalnego ustawodawcy). W konsekwencji w skardze wniesiono o stwierdzenie w całości nieważności uchwały nr [...].
W uzasadnieniu skargi umotywowano zarzuty i wyjaśniono, że interes prawny skarżącego wynika z faktu, że jest on właścicielem działki nr [...], co do której m.p.z.p. wprowadza regulacje (§ 4 ust. 2 pkt lit. e) naruszające wynikające z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu, w planie miejscowym obowiązkowo określa się między innymi wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Według skarżącego, zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów wynikających z tego przepisu, ponieważ nie zawiera wskaźników intensywności zabudowy. Element ten jest konieczny w planie, bowiem znaczna część terenów objętych planem (w tym działka skarżącego i działki sąsiadujące) nie są zabudowane. Właściciele niezabudowanych działek powinni mieć jasno i jednoznacznie określone parametry zabudowy, tak aby zagwarantowane były interesy właścicieli działek i ich sąsiadów.
W tym kontekście autor skargi dodatkowo zwrócił uwagę na kolejne istotne uchybienie planu, to jest fakt, że parametry nowej zabudowy zostały określone m.in. poprzez użycie sformułowania: "dopuszcza się zabudowę maksymalnie 25% powierzchni działki". Powyższe pojęcie nie jest jednoznaczne z powodu braku definicji w planie miejscowym. Nie jest jasne, czy interpretować go w ten sposób, że zabudowana ma być 25% powierzchni działki (uwzględniając tylko obrys budynku), czy też jako intensywność zabudowy w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 planu miejscowego. W tym zakresie autor skargi powołał się na praktykę organów administracji, która wskazuje, że przyjmowane jest pierwsze rozumienie tego pojęcia, czyli że przy ustalaniu zabudowy uwzględnia się wyłącznie obrys budynku, a nie uwzględnia się powierzchni kondygnacji (co powoduje, że nawet na niewielkiej działce może powstać budynek o znacznych rozmiarach).
Tego typu rozumienie analizowanego pojęcia widać na inwestycji, która została zrealizowana na pobliskiej działce, to jest na działce [...]. Aktualnie prowadzone jest natomiast postępowanie administracyjne dotyczące wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji na działce nr [...]. Na działce tej także pojęcie zabudowy 25% inwestor intepretuje przy uwzględnieniu wyłącznie obrysu budynku (bez uwzględnienia powierzchni kondygnacji), co nie napotyka aktualnie sprzeciwu organu. Inwestor nie został bowiem wezwany przez organ do skorygowania tego elementu. Powyższe potwierdza nieprawidłowość postanowień zaskarżonej uchwały, w której użyte pojęcia są nieprecyzyjne i dowolnie interpretowane przez organ. Tymczasem, jak wskazano m.in. w wyroku WSA w Krakowie z 11.02.2020 r. (II SA/Kr 1438/19), m.p.z.p. musi zawierać ustalenia precyzyjne i jednoznaczne, gdyż w przeciwnym razie utraci tak ważną dla uczestników procesu funkcję predyktywną; rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i nacechowane uznaniowością.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy w K. (dalej jako "organ") wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ zaznaczył w pierwszej kolejności, że skarżący nie wykazał, jakoby jego interes prawny został naruszony podjętą uchwałą. Nadto podkreślił, że postanowienia zaskarżonej uchwały pozostają w pełnej zgodności z normami wyższego rzędu, w szczególności z regulacją ustawy o planowaniu, w tym m.in. z jej przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 08.04.2021 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy zaznaczyć, że skargę wniesiono w ustawowym terminie. Z uwagi na fakt, że skargą kwestionowany jest akt uchwalony przed dniem 21.06.2017r., zastosowanie znajdzie w tym przypadku art. 17 ust. 2 ustawy z 07.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Skarga musiała być więc poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z 07.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw).
W okolicznościach sprawy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...].09.2020 r., skargę zaś wniesiono w dniu [...].10.2020 r. Tak więc zachowano sześćdziesięciodniowy termin liczony od dnia wniesienia do organu wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Nadmienić przy tym trzeba, że z nadesłanych przez organ akt, ani też z udzielonej odpowiedzi na skargę, nie wynika, by organ odpowiedział na wezwanie.
Skarga spełnia również wymagania co do legitymacji procesowej warunkującej możliwość jej wniesienia. Zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego w zakresie ustaleń odnoszących się do należącej do niego nieruchomości (działka nr [...]) oraz nieruchomości bezpośrednio z nią graniczącej (działka nr [...]), skutkujących zwiększeniem intensywności zabudowy, a przez to ograniczenie prawa własności skarżącego. Wprowadzenie tego rodzaju regulacji stanowi o naruszeniu interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co przesądza, że przysługuje jemu legitymacja procesowa do zaskarżenia m.p.z.p. W rezultacie skarga jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.
Dokonując oceny zaskarżonej uchwały w zakresie określonych w § 4 ust. 2 pkt 4 lit. e dla terenu MN zasad i standardów urządzenia terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, Sąd nie stwierdził naruszenia w tym zakresie przepisów prawa.
Przede wszystkim zauważyć w tym miejscu należy, że wskazany przez skarżącego jako wzorzec kontroli przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. - w brzmieniu powołanym w skardze - został wprowadzony mocą ustawy z 25.06.2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. z 2020 r., poz. Nr 130, poz. 871). Na podstawie tej nowelizacji, z dniem 21.10.2010 r. przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.
Przed tą nowelizacją, przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. stanowił natomiast, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo: parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy.
Poczynienie tych uwag ma istotne znaczenie w kontekście zaskarżonej uchwały. Objęta skargą uchwała została podjęta przez Radę Miejską w K. w dniu [...].06.2004 r. Procedura planistyczna została zainicjowana uchwałą nr [...] z [...].03.2001 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi S. Zgodnie z przepisem art. 85 ust. 2 u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Regulacja przepisu art. 85 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje zatem, że dla możliwości zastosowania "przepisów dotychczasowych" (ustawy z 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym), konieczne jest zarówno podjęcie uchwały o przystąpieniu do opracowania/zmiany planu jak i dokonanie zawiadomień o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu przed dniem 11.07.2003 r. Tak też procedowano w przypadku zaskarżonej uchwały. Przed wskazaną datą, Rada podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.
Wobec powyższego zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie ustawy z 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie zastosowanie miały więc przepisy poprzednio obowiązującej ustawy, tj. ustawy z 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
W związku z tym, że zaskarżona uchwała nie została wydana z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., albowiem przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania, w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia jej nieważności.
Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone zostały w ustawie z 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały uprawniał Radę do ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zależności od potrzeb lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linii zabudowy i gabarytów obiektów, a także maksymalnych lub minimalnych wskaźników intensywności zabudowy (pkt 6).
W ocenie Sądu, ustawowe upoważnienie zawarte w tym przepisie obejmowało jedynie ustalenie przez radę gminy w planie zagospodarowania przestrzennego maksymalnych lub minimalnych wskaźników intensywności zabudowy, a więc m.in. wskaźnika maksymalnej zabudowy (bez upoważnienia do skonstruowania przy tym definicji powierzchni działki).
Z tych wszystkich względów Sąd, w oparciu o art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), skargę oddalił.