Uzasadnienie
Postanowieniem z 28 IX 2021 r. (nr 1053/2021) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu zażalenia B. B., utrzymał w mocy postanowienie z 13 VIII 2021 r. (nr 20) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze (dalej "PINB") zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie zrealizowania budowy pawilonu małej gastronomii przy ul. [...] w S. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 23 XII 1991 r. (znak: UAiNB-8381-56/91).
Jak wynika z uzasadnienia powyższego postanowienia, PINB w ramach prowadzonego postępowania w sprawie zrealizowanych robót na nieruchomości przy ul. [...] w S. decyzją z 26 VIII 2020 r. (nr 60) nałożył na M. i B. O. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego wskazanej na wstępie inwestycji. Wobec powzięcia przez PINB informacji o wniosku B. B. skierowanym do Wojewody Dolnośląskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia 23 XII 1991 r. (znak: UAiNB-8381-56/91) w sprawie pozwolenia na budowę wydał na podstawie art. 123 oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa postanowienie z 13 VIII 2021 r. (nr 20) o zawieszeniu postępowania.
W ocenie DWINB należało zgodzić się ze stanowiskiem PINB, że wszczęcie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 23 XII 1991 r. (UAiNB-8381-56/91) o pozwoleniu na budowę wyłącza możliwość wydania decyzji w ramach postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 VI 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej jako "PB"). W konsekwencji DWINB uznał, że stanowi ono zagadnienie wstępne, o którym mowa w art 97 § 1 pkt 4 kpa. DWINB powołując się na orzecznictwo wywiódł, że w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa projekty budowlane, a ponadto dopóki nie zostanie wydana decyzja z art 36a ust. 2 PB, tak długo nadzór budowlany nie może zatwierdzić projektu zamiennego.
Skargę na postanowienie DWINB wniósł B. B. (dalej jako "skarżący") zarzucając naruszenie:
- 1) art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 23 XII 1991 r. (UAiNB-8381-56/91) o pozwoleniu na budowę, stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania naprawczego;
- 2) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez wydanie orzeczenia utrzymującego w mocy postanowienie PINB w sytuacji braku podstaw do zastosowania wskazanego przepisu.
Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł m.in., że w przedmiotowej sprawie bez znaczenia pozostaje okoliczność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, bowiem nie uniemożliwia ono wydania rozstrzygnięcia w sprawie głównej. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem postanowienia DWINB wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymującego w mocy postanowienie z 13 VIII 2021 r. (nr 20) PINB zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie zrealizowania budowy pawilonu małej gastronomii przy ul. [...] w S. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę znak: UAiNB-8381-56/91 z dnia 23 XII 1991 r.
W okolicznościach sprawy organy obu instancji uznały, że konieczność rozpatrzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z 23 XII 1991 r. stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a tym samym zachodzą przyczyny wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zasadniczym problemem w niniejszej sprawie jest tym samym ocena zasadności zawieszenia postępowania naprawczego (prowadzonego na podstawie art. 50-51 PB) ze względu na przyjęcie przez organy administracji, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi zagadnienie wstępne.
Wymaga wskazania, że postępowanie naprawcze (art. 50-51 PB) prowadzone jest "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f", co w szczególności dotyczy także budowy obiektu w sposób istotny odbiegającej od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 PB). W przypadku wydania przez organ decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 PB), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla zarazem decyzję o pozwoleniu na budowę stosownie do art. 36a ust. 2 PB. Po upływie terminu określonego w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 PB lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.
Zgodnie natomiast z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej jest zobowiązany do zawieszenia prowadzonego przez siebie postępowania, jeśli jest ono zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym może być jedynie taka kwestia, która obliguje organ do zawieszenia postępowania z urzędu, bowiem tamuje rozpoznanie sprawy w ten sposób, że niemożliwym staje się wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia. Przy tym przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia, bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia, załatwienie istoty sprawy administracyjnej (wyrok NSA z 2 XII 2010 r., sygn. II GSK 1028/09 - publ. CBOSA). Innymi słowy zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, ale w taki sposób, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej czy negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (wyrok NSA z dnia 18 II 2011 r., sygn. akt II OSK 363/10 - publ. CBOSA).
W okolicznościach sprawy zarówno DWINB jak i PINB przyjęli, że w sprawie wystąpiły przesłanki uniemożliwiające prowadzenie postępowania naprawczego w związku ze złożeniem przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Stwierdzić jednak należy, że przy uwzględnieniu wskazanych powyżej kryteriów prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej uchylenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 PB. Sąd zgadza się bowiem z poglądem, że samo jedynie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę nie stanowi jeszcze zagadnienia wstępnego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 18 XII 2015 r., sygn. II SA/Wr 722/15 - publ. CBOSA). Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, nie stanowi prejudykatu dla sprawy dotyczącej legalizacji wykonanych robót budowlanych polecających na istotnym odstąpieniu od warunków pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 PB). W szczególności prowadzenie postępowania z art. 156 kpa wobec pozwolenia na budowę nie uniemożliwia właściwemu organowi uchylenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 PB w ramach postępowania naprawczego.
Zastosowanie art. 36a ust. 2 PB jest bowiem konsekwencją stwierdzenia istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę i nałożenia na stronę obowiązku przedłożenia projektu zamiennego. Jest to zarazem czynność niezbędna celem zatwierdzenia projektu zamiennego i zakończenia postępowania naprawczego. Uchylenie pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 2 PB nie uniemożliwia również właściwemu organowi przeprowadzenia oceny takiego pozwolenia przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności z uwagi na daleko idący wsteczny skutek nieważności (ex tunc) może być bowiem prowadzone także wobec decyzji uchylonej.
W konsekwencji uznać należy, że błędne jest stanowisko organów wyłączające możliwość prowadzenia postępowania naprawczego z art. 50-51 PB w związku ze wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 p.p.s.a. - biorąc pod uwagę, że tożsamym naruszeniem prawa obciążone jest również postanowienie PINB.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w kwocie 100 zł (wpis od skargi).
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.