Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 14 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 56/17

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej "Kpa"), Prezydent W. ustalił na rzecz M.Z. i D.G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr 142/2, AM-10, obręb Z., we W..

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J.B. i M.B., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa, w tym: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem wynikającej z tego przepisu tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, polegającej na dopuszczeniu możliwości realizacji drugiej linii zabudowy, podczas gdy żadna z dostępnych z tej samej drogi działek, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie linii zabudowy w sposób ustalony w zaskarżonej decyzji; § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione wyznaczenie drugiej linii zabudowy; art. 7 i 8 Kpa poprzez błędne ustalenie, że linie zabudowy na wyznaczonym terenie nie przebiegają w sposób regularny, podczas gdy zabudowa przebiega w regularny sposób i jest usytuowana pod tym samym kątem ostrym wzdłuż ul. [...]. Z uwagi na powyższe odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem kolegium zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku odwołujących się, odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. Przede wszystkim w rozpatrywanej sprawie wszystkie przesłanki wymagane dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Badając spełnienie warunku określonego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ lokalizacyjny wyznacza, na podstawie § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej "rozporządzenie planistyczne"), wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, przy czym przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia planistycznego). Analiza akt sprawy wykazała, że organ lokalizacyjny, wyznaczając teren poddany analizie urbanistycznej, zastosował zasady wynikające z powołanego rozporządzenia. Szerokość frontu objętej wnioskiem działki nr 142/2, położonej przy ul. [...] (od której odbywa się wjazd na te działki), wynosi 20 m, a zatem trzykrotna szerokość tego frontu wynosi 60 m (3 x 20 m = 60 m). Granice obszaru analizowanego winny zatem zamykać się w minimalnej odległości 60 m, licząc w każdym kierunku od zewnętrznych granic działki nr 142/2.

Zdaniem kolegium, granice obszaru analizowanego wyznaczono z uwzględnieniem wymaganych odległości. Co również istotne, granice obszaru poddanego analizie urbanistycznej nie dzielą działek zabudowanych, lecz przebiegają z uwzględnieniem pełnego obrysu granic tych działek, które wchodzą w obszar analizowany (stąd fragmentami granice obszaru analizowanego są szersze niż normatywne minimum) oraz obejmują zwartą kompozycyjnie całość zabudowy, która pozwoliła na dokonanie miarodajnych, a tym samym zgodnych z zasadą prawdy obiektywnej, ustaleń w aspekcie istniejących wzorców architektoniczno-urbanistycznych, jak i funkcji zabudowy zlokalizowanej w tak określonym sąsiedztwie.

Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie zacytowanych warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z uwzględnieniem specyfiki planowanej inwestycji. Wynika z niej, że działka objęta inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W ocenie kolegium z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym dominującą funkcją zabudowy jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Tak ukształtowany obszar analizowany pozwala więc jednoznacznie stwierdzić, że budynek mieszkalny jednorodzinny będzie stanowił kontynuację funkcji terenu. Planowana funkcja jest przecież identyczna z już istniejącą na obszarze analizowanym.

Zdaniem kolegium ustalenie pozostałych parametrów zabudowy nastąpiło z uwzględnieniem zabudowy w obszarze analizowanym oraz zgodnie z przepisami powołanego już rozporządzenia planistycznego. Stosownie do jego § 4 ust. 1 obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4).

W rozpatrywanej sprawie organ wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4 m od granicy działki nr 142/1 stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego. Tak wyznaczona linia zabudowy stanowi tzw. "drugą linię zabudowy". Rację mają odwołujący, że w obszarze analizowanym brak jest przykładu tak ukształtowanej linii zabudowy, jednakże jest to wynikiem ograniczonej wielkości obszaru poddanego analizie. Jak podkreśliło kolegium za organem pierwszej instancji, zabudowa mieszkaniowa w drugiej linii zabudowy występuje w niedalekiej odległości od terenu potencjalnego zainwestowania - przy tej samej ulicy (np. na działce nr 125/2, 86, 241). Istotnie zabudowa zlokalizowana jest przy ul. [...] we W. w sposób dość uporządkowany. Budynki usytuowane są co do zasady w pierwszej linii zabudowy w odległości około 8 m od drogi. Jednakże takie uwarunkowania obszaru analizowanego nie stoją na przeszkodzie w ustaleniu linii zabudowy dla planowanej inwestycji, tak jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji. Jest tak z kilku powodów, zarówno tych urbanistycznych, jak i ściśle normatywnych.

Po pierwsze organ podkreślił, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie wyklucza zlokalizowania budynku na działce nr 142/2. Uwarunkowania ładu przestrzennego w postępowaniu lokalizacyjnym chronione są nie poprzez pryzmat ogólnych zasad ochrony wartości planistycznych (art. 1, art. 2 pkt 1), ale poprzez elementy określone tylko i wyłącznie w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zakres ochrony ładu przestrzennego wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 jest znacznie węższy, niż wynikający z ogólnych zasad ustawowych. Jest to oczywiście związane z definicją ładu przestrzennego, która jest znacznie szersza niż ograniczenie wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1. Po drugie, przy restrykcyjnym podejściu właściciel działki nr 142/2 nie mógłby jej zabudować do czasu wejścia w życie planu (o ile plan oczywiście zezwoliłby na taką zabudowę). Tymczasem wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia planistycznego nie mogą doprowadzić do wyników niedających się zaakceptować w kontekście konstytucyjnie chronionych praw i wolności.

Oto bowiem każdorazowy właściciel wspomnianej działki zostałby pozbawiony istotnego atrybutu prawa własności nieruchomości, jakim jest swoboda zabudowy nieruchomości. Takie założenie stoi w sprzeczności z zasadą ochrony prawa własności. W ocenie kolegium, obwarowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie mogą prowadzić do skutków wykluczających zabudowę nieruchomości w jakimkolwiek układzie lub przeznaczeniu. Przecież celem art. 61 ust. 1 pkt 1 jest dostosowanie zabudowy do sąsiedztwa, a nie jej wykluczenie. W świetle powyższego kolegium uznało, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy odbyło się z poszanowaniem przepisów prawa, a wnioskowana inwestycja nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego.

Zgodnie z przepisami został także ustalony wskaźnik zabudowy. Jak bowiem wynika z § 5 rozporządzenia planistycznego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.

1. Średnia wartość współczynnika zabudowy do powierzchni terenu na obszarze analizowanym wynosi 0,24 (przy wartościach mieszczących się w przedziale od 0,09 do 0,39 (poz. 7 i 21 analizy urbanistycznej k. nr 15 akt). W niniejszej sprawie wskaźnik zabudowy został wyznaczony na poziomie do 0,29. Jest to wartość nieznacznie wyższa od średniego wskaźnika charakterystycznego dla obszaru analizowanego, ale uzasadniona w kontekście dużego zróżnicowania tego wskaźnika. Jak wyjaśnił w tym miejscu organ, zachowanie ładu przestrzennego nie zakłada bezwzględnej konieczności dokonywania kazuistycznych dociekań wobec każdego z parametrów z osobna, ale wymaga kompleksowego spojrzenia na inwestycję w kontekście również systemowo wymownych zmiennych właściwych dla obszaru analizowanego, z uwzględnieniem całości zabudowy, jej charakteru, rodzaju i parametrów.

Analizując ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej kolegium także nie stwierdziło, aby przyjęte wartości mogły stanowić podstawę do przyjęcia twierdzenia o naruszeniu kontynuacji cech zabudowy. Zgodnie z § 6 rozporządzenia planistycznego szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.

1. Otóż, w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 9,5 m, co przy tolerancji 20% pozwala na ustalenie wartości w przedziale od około 7,6 m do 11,4 m. Organ wyznaczył szerokość elewacji frontowej na poziomie do 12 m, a więc stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia planistycznego, nieznacznie tylko przekraczając wartość ustaloną na podstawie § 6 ust.

1. Kolegium podkreśliło, że wyznaczenie tego parametru na takim poziomie nie zaburzy zastanego ładu przestrzennego, ponieważ w analizowanym obszarze istnieje duże zróżnicowanie ww. parametru na poziomie od 7 m do 24,5 m. Takie ustalenie organu pierwszej instancji znajduje zatem umocowanie w wynikach analizy funkcji i cech zabudowy.

Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia planistycznego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). Zgodnie z danymi wynikającymi z analizy średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyniósł w obszarze analizowanym 6,8 m, przy czym minimalny wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyniósł 3,5 m, natomiast maksymalny 9,5 m. W zaskarżonej decyzji wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono zgodnie z wnioskiem inwestora na poziomie do 4,5 m. Obszar analizowany charakteryzuje się bardzo zróżnicowaną wysokością budynków, sąsiedni budynek usytuowany na działce nr 143 wysoki jest na 7 m, natomiast budynek usytuowany na działce nr 142/1 3,5 m. Nie ma zatem żadnych podstaw aby uznać, że ustalenie tego wskaźnika na wskazanym poziomie z jednej strony nie będzie nawiązywało do sąsiedniej zabudowy, a z drugiej strony nie będzie stanowiło kontynuacji wysokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym. Ustalenia dokonane przez organ lokalizacyjny nie stanowią zatem naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa.

Zastrzeżeń składu orzekającego nie budzą także, w ocenie kolegium, ustalenia geometrii dachu. Zgodnie z § 8 rozporządzenia planistycznego geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ pierwszej instancji dopuścił możliwość realizacji dachu wielospadowego o kątach nachylenia od 35° do 45° oraz wysokości kalenicy do 9,5 m. Średnia wysokość do kalenicy (maksymalna wysokość budynku) wynosi 9,6 m przy skrajnych wartościach od 7,5 m do 12 m. Tym samym, ustalone przez organ pierwszej instancji parametry znajdują również umocowanie w wynikach analizy funkcji i cech zabudowy. W obszarze analizowanym przeważają budynki o dachach dwuspadowych, wielospadowych oraz płaskich. Oznacza to, że spełnione zostały wymagania rozporządzenia przez zawarte w decyzji parametry dotyczące geometrii dachu planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W świetle powyższego, kolegium stwierdziło, że gabaryty oraz parametry planowanej inwestycji dostosowane zostały do sąsiedniej zabudowy.

Spełniony również został warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej od ul. [...]. Także uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (pismo M. S.A. z dnia 13 maja 2016 r. k. 14 akt; pismo T.a S.A. z dnia 4 maja 2016 r. k. 12 akt; pismo P. Sp. z o.o. z dnia 4 maja 2016 r. k 10 akt; pismo Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. z dnia 10 maja 2016 r. k. 11 akt).

Ponadto przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Teren inwestycji w ewidencji gruntów i budynków oznaczony jest symbolem "B" - oznaczającym tereny mieszkaniowe. W ocenie kolegium ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny.

Badając legalność ustaleń zawartych w pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciu, kolegium stwierdziło ponadto, że ustalenia te odpowiadają obowiązującym przepisom, tj. art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589; dalej "rozporządzenie nomenklaturowe"). Organ pierwszej instancji prawidłowo oznaczył inwestycję "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego", co jest zgodne z wnioskiem inwestora. Także oznaczenie rodzaju zabudowy jest prawidłowe "zabudowa mieszkaniowa". Zasadnie też organ ustalił parametry inwestycji.

W ocenie kolegium, ustalenia odnoszące się do wymagań ochrony interesu osób trzecich w sposób właściwy dla postępowania lokalizacyjnego chronią interesy stron postępowania. Stosowanie do § 2 pkt 7 rozporządzenia nomenklaturowego ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: a) pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. W rozpatrywanej sprawie, organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie ochrony osób trzecich. Zawarte w kwestionowanej decyzji ustalenia dotyczące ochrony osób trzecich przed możliwością pozbawienia dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi spowodowanym przyszłą inwestycją są wystarczające i na tym etapie procesu inwestycyjnego nie mogą być one bardziej szczegółowe.

Prezydent m.in. wskazał, że planowana inwestycja musi spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Z kolei tak określone warunki dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich winny zostać uwzględnione w dokumentacji sporządzanej dla celów postępowania architektoniczno-budowlanego.

Przepisom prawa – w ocenie kolegium - odpowiadają również ustalenia decyzji lokalizacyjnej w zakresie obsługi komunikacyjnej. Stosownie do treści § 4 pkt 6 rozporządzenia nomenklaturowego ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji zapisuje się poprzez określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Obsługa komunikacyjna będzie odbywała się od tej ulicy. Nie budzi też wątpliwości, że organ ma obowiązek wskazać liczbę miejsc parkingowych. Rozporządzenie oraz u.p.z.p. nie wskazuje jednak w jaki sposób należy wyliczyć wskaźnik miejsc parkingowych. Pozostawione to zostało uznaniu organu administrującego, który biorąc pod uwagę charakter inwestycji oraz całokształt sprawy ustala wiążąco liczbę miejsc parkingowych. W rozpatrywanej sprawie organ lokalizacyjny ustalił liczbę miejsc parkingowych na poziomie: 2 miejsca postojowe na każdy wydzielony lokal mieszkalny.

Wygospodarowanie miejsc parkingowych inwestor obowiązany jest dokonać na terenie objętym inwestycją. Ustalenia decyzji zabezpieczają potrzeby miejsc parkingowych przyszłej inwestycji (polegającej na budowie domu jednorodzinnego). W rozpatrywanej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się też uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła J.B., zarzucając naruszenie przepisów:

1. 1) prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że w obszarze analizowanym brak jest przykładu "drugiej linii zabudowy" i żadna działka sąsiednia na terenie objętym analizą a dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na ukształtowanie nowej zabudowy w drugiej linii,
2. 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że fakt zlokalizowania zabudowy przy ul. [...] we W. w sposób dość uporządkowany, usytuowania budynków w pierwszej linii zabudowy w odległości około 8 m od drogi nie stoi na przeszkodzie ustaleniu drugiej linii zabudowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu zgodnie z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa uniemożliwia takie wyznaczenie drugiej linii zabudowy, która to zabudowa nie daje się pogodzić z zabudową już istniejącą na objętym niniejszą sprawą terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
3. 3) postępowania, a to art. 7 i art. 77 Kpa wyrażające się w nierozpoznaniu zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego polegające na jego błędnej wykładni, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że pomimo, iż na terenie objętym analizą nie ma przykładu zabudowy w drugiej linii zabudowy, jednak jest taki przykład w bliskiej odległości. Zatem w oparciu o przepis § 4 ust. 4 dla niniejszej inwestycji ustalono obowiązującą linię zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, podczas gdy niemożność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy może wynikać jedynie z istotnych przyczyn i zawsze musi być szczegółowo i logicznie uzasadniona tak w decyzji organu administracji, jak i w analizie urbanistyczno-architektonicznej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca,
4. 4) art. 7, ar. 77 i art. 136 Kpa polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów wnioskowanych w odwołaniu, a to z decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. dołączonych do odwołania, mimo ich istotnego znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, w konsekwencji czego organ odwoławczy naruszył zasadę prawdy obiektywnej.

W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzję organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła ponadto, że mimo iż na s. 3 decyzji wskazuje organ odwoławczy, iż "rację mają odwołujący się, iż w obszarze analizowanym brak jest przykładu tak ukształtowanej linii zabudowy, jednakże jest to wynikiem ograniczonej wielkości obszaru poddanego analizie", to zostaje wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy. Sam organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany w takim, a nie innym zakresie, na którym to obszarze brak jest jakiejkolwiek działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie linii zabudowy w sposób ustalony zaskarżoną decyzją.

Obie decyzje wydane zostały z naruszeniem treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. również z uwagi na błędną wykładnię pojęcia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, której to celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Tymczasem, jak wynika z przeprowadzonego postępowania, zabudowa w tzw. "drugiej linii" nie istnieje. W niniejszej sprawie organy pominęły zupełnie kwestię zasady dobrego sąsiedztwa, dając prymat interesowi inwestora, zapominając, że rozstrzyganie sprawy zgodnie z wymogami tej zasady wypełnia jedną z gwarancji zasady równości, to jest równego traktowania inwestorów tam gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

I podobnie jak inwestor posiada chronione konstytucyjnie prawa i wolności, podobnie posiadają je również właściciele sąsiednich zabudowań. Zasada dobrego sąsiedztwa ma właśnie przeciwdziałać tendencyjności czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć (zob. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 292). Celem wspomnianej regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, służy ona bowiem powstrzymaniu zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, na których brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, publ. Lex nr 322329 oraz z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 997/06, pbl. Lex nr 355295). Zdaniem skarżącej nowej zabudowy nie sposób w żadnym razie pogodzić z tą już istniejącą.

Odnosząc się do stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, "Po drugie, przy tak restrykcyjnym podejściu właściciel działki nr 142/2 nie mógłby jej zabudować do czasu wejścia w życie planu (o ile plan oczywiście zezwoliłby na taką zabudowę).", skarżąca wskazała, że podzielając tego rodzaju argumentację, należałoby przyjąć, że każda wydzielona działka, nawet z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, jeśli już wydzielona zostanie, to winna zostać zabudowana. Nie chodzi tu o restrykcyjne podejście, przyznać bowiem należy, że prawo do zabudowy nie może być niweczone zbyt formalistycznym podejściem do rozporządzenia wykonawczego, jednak nie można również przyjmować zbyt daleko idącej swobody w drugą stronę. A przecież w niniejszej sprawie nie ma możliwości przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich już tylko z tej przyczyny, że planowana inwestycja ma znajdować się całkowicie z tyłu, w głębi w porównaniu do istniejącej zabudowy bliźniaczej.

Obowiązująca linia nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem nie może w żadnym razie zostać przedłużona tak, aby wyznaczyć obowiązującą linię zabudowy dla wnioskowanego obiektu, który jest przecież w głębi, za działką nr 142/1. I wcale zabudowa nie przebiega w nieregularny sposób, a jest usytuowana pod tym samym kątem ostrym, wzdłuż ul. [...], która przebiega po lekkim półkolu, jest usytuowana w charakterystyczny sposób, w jednolitej odległości od drogi. Na stronie 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji przyznaje to również organ drugiej instancji "istotnie zabudowa zlokalizowana jest przy ul. [...] we W. w sposób dość uporządkowany". Dodając do tego fakt, że z żadnej z działek sąsiednich nie została wydzielona druga działka, na której miałaby zostać ustalona druga linia zabudowy, niniejszy przypadek należy traktować właśnie jako zaburzenie ładu przestrzennego oraz naruszenie nie tylko zasady dobrego sąsiedztwa, ale traktowania interesu indywidualnego ponad interes ogólny.

Zdaniem skarżącej nie powinno po prostu w ogóle dojść do wydzielenia działki 142/2. Tym bardziej, że właściciele działki nr 142 w najdalej idącym zakresie zajmują zabudowaniami swoją działkę, ponieważ najpierw dokonali rozbudowy nieruchomości, a dopiero później wystąpili o wydzielenie działki 142/2. To spowodowało z kolei, że nie dość, że druga linia zabudowy nie istnieje na analizowanym obszarze, to jej ewentualne powstanie w sposób przewidziany zaskarżoną decyzją doprowadzi do całkowicie oderwanego od pozostałych nieruchomości i nienaturalnego, zupełnie chaotycznego zabudowania działki. Ponadto, zagęszczenie zabudowy w miejscu, w którym miałaby powstać nowa nieruchomość budynkowa będzie całkowitym wyjątkiem, jeśli patrzeć by nawet na obszar wychodzący poza ten analizowany.

Zdaniem skarżącej nie można uznać za rozpatrzenie zarzutu zawartego w odwołaniu naruszenia § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego wskazania przez organ odwoławczy na fakt, że stosownie do tego przepisu organ pierwszej instancji wyznaczył tzw. "drugą linię zabudowy", której rzeczywiście jest brak na obszarze analizowanym, ale nie stoi to na przeszkodzie takiemu rozwiązaniu, oraz przeprowadzenie szerokiej analizy przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zarzut ten wskazywał na tego rodzaju okoliczność, że organ pierwszej instancji nie mając możności skorzystania z przysługującego z mocy § 4 ust. 3 rozporządzenia planistycznego prawa do ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od drogi, skorzystał "w zamian za to" z wynikającego z przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego uprawnienia do ustanowienia pewnego wyjątku, podczas gdy ust. 4 winien mieć zastosowanie tylko wyjątkowo, zasadą zaś jest reguła wywodząca się z ust. 1 tego przepisu.

Jednocześnie organ pierwszej instancji chcąc z takiego wyjątku skorzystać, powinien co najmniej wykazać istotne przyczyny niemożności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy oraz szczegółowo i logicznie je uzasadnić zarówno w samej decyzji, jak i w analizie urbanistyczno-architektonicznej. W niniejszej sprawie natomiast nie dość, że takie wyjątkowe okoliczności, zdaniem skarżącej, nie zachodziły w ogóle, to co najmniej nie zostały w żaden sposób przez organ uzasadnione.

Ponadto, z punktu widzenia skarżącej dowody w postaci decyzji Prezydenta W. Nr [...] i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. mają znaczenie dla sprawy, bo chociaż te decyzje dotyczyły działki nr 142 przed wydzieleniem działki nr 142/2, nie sposób jednak zauważyć, że w istocie dotyczyły dokładnie tego samego terenu. Argumentacja, która znalazła się w decyzji z 2007 r. pozostaje nadal aktualna. Mimo że wydzielona została nowa działka, to linia zabudowy jest identyczna jak w rzeczonym czasie. Podobnie aktualna pozostaje decyzja kolegium, w której wskazano, że "niedopuszczalne jest również wyznaczenie innej linii obowiązującej (w rozumieniu § 4 ust. 4 rozporządzenia) zabudowy. W obszarze analizowanym w większości zabudowę stanowią jednorodzinne budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej, usytuowane w części frontowej działek. Szczególnie budynki przy ul. [...] od nr 17 do 32a, po obu stronach ulicy w większości tworzą jednorodny układ urbanistyczny, usytuowany względem tej ulicy w charakterystyczny sposób".

Zgodnie natomiast z przepisem art. 136 Kpa organ odwoławczy winien dowody te przeprowadzić, tym bardziej że zostały załączone do odwołania. Zgodnie z dyspozycją art. 7 i art. 77 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej winny na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie sposób znaleźć żadnego uzasadnienia, dla którego organ nie przeprowadził dowodu z przedłożonych dokumentów. W żaden sposób nie przedłużyłoby to postępowania, a pozwoliło na wyjaśnienie z jakiego powodu w jednej decyzji dotyczącej tego samego terenu uznaje się, że nie jest możliwe poprowadzenie "drugiej linii zabudowy", w drugiej z kolei taką możliwość się dopuszcza.

Reasumując, ustalenie tzw. drugiej linii zabudowy dla nowej zabudowy objętej wnioskiem jest niemożliwe z punktu widzenia przepisów u.p.z.p. oraz wyrażonej w niej zasadzie "dobrego sąsiedztwa". Na obszarze analizowanym brak jest przykładu "drugiej linii zabudowy" i żadna działka sąsiednia na terenie objętym analizą a dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w tego rodzaju sposób − brak zatem spełnienia wymogu kumulatywnej realizacji przesłanek wymienionych przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie zaszły również żadne inne przesłanki, w tym sytuacja która pozwoliłaby na skorzystanie z ust. 4 § 4 rozporządzenia planistycznego wymienionego w art. 61 ust. 7 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1006 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

1. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
2. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy u.p.z.p., a także wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenia planistycznego.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie zaś do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wedle art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika natomiast z art. 64 ust. 1 w związku z art. 52 ust. 3 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Powyższe przepisy oznaczają zatem, że ilekroć planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, zaś w sytuacji stwierdzenia, że nie zostały spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów odrębnych organ lokalizacyjny zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Stosownie do § 1 rozporządzenia planistycznego rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1. 1) linii zabudowy;
2. 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
3. 3) szerokości elewacji frontowej;
4. 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
5. 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W ocenie Sądu warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie (o czym poniżej). Na takie stwierdzenie pozwala lektura tekstowej części analizy, która umożliwiła określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Na mocy § 3 ust. 1 rozporządzenia planistycznego organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego).

Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozporządzenia planistycznego warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4 § 9).

W rozpoznawanej sprawie ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji obejmującej budowę wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji we W. na działce nr 142/2, obręb Z., nastąpiło w decyzji wydanej przez Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...]. Integralne części tej decyzji stanowią załączniki: cześć graficzna decyzji – kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 (załącznik nr 1), analiza funkcjonalno-przestrzenna (załącznik nr 3) oraz część graficzna analizy (załącznik nr 2). Analizując opisane wyżej załączniki przedmiotowej decyzji, stwierdzić należy, że decyzja ta spełnia wymogi określone w § 3 i § 9 rozporządzenia planistycznego. Szerokość frontu objętej wnioskiem działki nr 142/2, położonej przy ul. [...] (od której odbywa się wjazd na te działki), wynosi 20 m, a zatem trzykrotna szerokość tego frontu wynosi 60 m (3 x 20 m = 60 m). Granice obszaru analizowanego winny zatem zamykać się w minimalnej odległości 60 m, licząc w każdym kierunku od zewnętrznych granic działki nr 142/2. Granice obszaru analizowanego wyznaczono – jak słusznie wskazało kolegium z uwzględnieniem wymaganych odległości.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że działka objęta planowaną inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. [...]), zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przy czym istotne jest – jak zauważyło kolegium - przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wymagało uwzględnienia specyfiki planowanej inwestycji, a w szczególności jej usytuowania. Podzielając w tym względzie stanowisko organu drugiej instancji, zdaniem Sądu zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym dominującą funkcją zabudowy jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Tak ukształtowany obszar analizowany pozwala więc jednoznacznie stwierdzić, że budynek mieszkalny jednorodzinny będzie stanowił kontynuację funkcji terenu.

W ocenie Sądu w sposób prawidłowy i zgodny z prawem ustalono w rozpatrywanej sprawie parametry zabudowy.

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia planistycznego obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W rozpatrywanej sprawie planowany budynek usytuowany jest na działce nr 142/2, wydzielonej z działki 142. W wyniku tego podziału powstała również działka nr 142/1, która swoim frontem przylega do ul. [...].

Działka przeznaczona pod zainwestowanie posiada jedynie dostęp do tej ulicy w postaci wąskiego pasa ziemi przebiegającego wzdłuż granicy z działką nr 143. Planowany budynek nie będzie zatem usytuowany bezpośrednio przy ul. [...]. Przy tej ulicy stoi natomiast istniejący już budynek zlokalizowany na działce nr 142/1. Takie usytuowanie planowanego budynku, w ocenie Sądu, nie wymaga wyznaczania drugiej linii zabudowy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku z dnia 13 marca 2011 r. (sygn. akt II OSK 496/10, Legalis), podjętym w podobnym stanie faktycznym (w sprawie przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej na zurbanizowanym terenie, przy czym ulica, od której inwestor ma zapewniony dostęp jest również całkowicie zabudowana wzdłuż jej przebiegu, a wolne od zabudowy są tereny na tyłach istniejącej zabudowy), w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że niezrozumiałe jest w tym stanie rzeczy rozważanie kwestii ustalania "linii zabudowy", która zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczona jest od strony ulicy (drogi publicznej) i nie ma żadnych podstaw do tego aby ustalać kolejne linie zabudowy (drugą lub nawet trzecią), jeżeli zajdzie potrzeba rozbudowy terenów na zapleczu już istniejącej od strony drogi zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 779/07, w którym wskazano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę, przy czym "samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy").

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie oczywiste jest, że zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora, jak to sugeruje się w skardze. Wyłącznie szczegółowe i jednoznaczne wykazanie, że wniosek musi być załatwiony negatywnie ze względu na ważny, uzasadniony prawem interes państwa lub słuszny interes osób trzecich może doprowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora. Kwestia oceny istniejącej zabudowy w aspekcie możliwości zrealizowania spornej inwestycji jest faktycznie stanowiskiem osobistym strony skarżącej i nie wynika z norm prawnych.

W istocie skarżący kwestionują zarówno wydzielenie działki nr 142/2 jak i dokonywane przez właścicieli działki nr 142 inwestycje. Odmawiając tym samym inwestorowi prawa do zabudowy nieruchomości stanowiącej jego własność.

Słusznie wskazał organ odwoławczy, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie wyklucza zlokalizowania budynku na działce nr 142/2. Uwarunkowania ładu przestrzennego w postępowaniu lokalizacyjnym chronione są nie poprzez pryzmat ogólnych zasad ochrony wartości planistycznych (art. 1, art. 2 pkt 1), ale poprzez elementy określone tylko i wyłącznie w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zakres ochrony ładu przestrzennego wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 jest znacznie węższy niż wynikający z ogólnych zasad ustawowych. Jest to oczywiście związane z definicją ładu przestrzennego, która jest znacznie szersza niż ograniczenie wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1. Przy takim restrykcyjnym podejściu właściciel działki nr 142/2 nie mógłby jej zabudować do czasu wejścia w życie planu (o ile plan oczywiście zezwoliłby na taką zabudowę). Tymczasem wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia planistycznego nie mogą doprowadzić do wyników niedających się zaakceptować w kontekście konstytucyjnie chronionych praw i wolności.

Oto bowiem każdorazowy właściciel wspomnianej działki zostałby pozbawiony istotnego atrybutu prawa własności nieruchomości, jakim jest swoboda zabudowy nieruchomości. Takie założenie stoi w sprzeczności z zasadą ochrony prawa własności.

Tym samym zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie mogły zostać uwzględnione. W kontekście powyższych rozważań również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 Kpa wyrażające się w nierozpoznaniu zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego oraz art. 7, art. 77 i art. 136 Kpa polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów wnioskowanych w odwołaniu są nieuzasadnione.

Nie powinno budzić wątpliwości, że sprawa należąca do zakresu inwestycji budowlanych musi być rozpatrywana i rozstrzygana przy zastosowaniu systemowej a także celowościowej (funkcjonalnej) wykładni przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie wprost (w niniejszej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) lub też stanowią systemową kanwę do oceny danej sprawy (w niniejszej sprawie art. 2, art. 7, art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 7 Kpa (zasada wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony). Oczywiste jest, że systemowo i funkcjonalnie rozumiane ustawodawstwo nie może być tak stosowane aby służyło hamowaniu budownictwa. Właściwe, a więc proinwestycyjne rozumienie norm z zakresu inwestycji budowlanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prowadzi do wydawania wyroków, w których Sąd opowiedział się np. za tym, że odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy może mieć miejsce gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich.

W takich przypadkach najczęściej powoływano się na art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowiący, że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania (w razie braku planu miejscowego), jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z przepisu tego wynika, że właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu terenu nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej (określonej we wniosku) inwestycji, wówczas gdy brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak też chroniony prawem interes osób trzecich. Właściciel (użytkownik wieczysty) ma oczywiście prawo do terenu, który zamierza zabudować i w związku z tym występując z konkretnym wnioskiem do właściwego organu może oczekiwać, że będzie on załatwiony pozytywnie.

Wzgląd na interes osób trzecich, który mógłby doprowadzić do wydania inwestorowi decyzji odmownej ma takie znaczenie, że nie może być to interes faktyczny, na jaki powołują się w niniejszej sprawie skarżący (subiektywnie pojmowany ład przestrzennym, zagęszczenie zabudowy). Aby stanowisko osób trzecich mogło sprzeciwić się skutecznie interesom inwestora muszą one wykazać, że ich prawem chroniony interes może być naruszony w razie zrealizowania inwestycji budowlanej. Podnoszenie przez skarżących problematyki z zakresu "ładu przestrzennego" nie ma żadnego związku z ich interesem prawnym. Kwestie dotyczące "ładu przestrzennego" należą do materii podlegającej ocenie z punktu widzenia chronionego u.p.z.p. interesu publicznego a nie indywidualnego interesu prawnego osób trzecich (stron postępowania) w sprawie o warunki zabudowy.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2 § 5). W niniejszej sprawie średnia wartość współczynnika zabudowy do powierzchni terenu na obszarze analizowanym wynosi 0,24 (przy wartościach mieszczących się w przedziale od 0,09 do 0,39 (poz. 7 i 21 analizy urbanistycznej). Wskaźnik zabudowy został wyznaczony na poziomie do 0,29. Jest to wartość nieznacznie wyższa od średniego wskaźnika charakterystycznego dla obszaru analizowanego, ale jak wyjaśnił organ, uzasadniona w kontekście dużego zróżnicowania tego wskaźnika.

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2 § 6). W niniejszej sprawie w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 9,5 m, co przy tolerancji 20% pozwala na ustalenie wartości w przedziale od około 7,6 m do 11,4 m. Organ wyznaczył szerokość elewacji frontowej na poziomie do 12 m, a więc stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia planistycznego, nieznacznie tylko przekraczając wartość ustaloną na podstawie § 6 ust.

1. Kolegium podkreśliło przy tym, że wyznaczenie tego parametru na takim poziomie nie zaburzy zastanego ładu przestrzennego, ponieważ w analizowanym obszarze istnieje duże zróżnicowanie ww. parametru na poziomie od 7 m do 24,5 m. Takie ustalenie organu pierwszej instancji znajduje zatem umocowanie w wynikach analizy funkcji i cech zabudowy.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W niniejszej sprawie zgodnie z danymi wynikającymi z analizy średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyniósł w obszarze analizowanym 6,8 m, przy czym minimalny wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyniósł 3,5 m, natomiast maksymalny 9,5 m. W zaskarżonej decyzji wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na poziomie do 4,5 m. Jak wyjaśniło przy tym kolegium, obszar analizowany charakteryzuje się bardzo zróżnicowaną wysokością budynków: sąsiedni budynek usytuowany na działce nr 143 wysoki jest na 7 m, natomiast budynek usytuowany na działce nr 142/1 3,5 m. Nie ma zatem żadnych podstaw aby uznać, że ustalenie tego wskaźnika na wskazanym poziomie z jednej strony nie będzie nawiązywało do sąsiedniej zabudowy, a z drugiej strony nie będzie stanowiło kontynuacji wysokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym.

Paragraf 8 rozporządzenia stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie w obszarze analizowanym przeważają budynki o dachach dwuspadowych, wielospadowych oraz płaskich. Organ pierwszej instancji dopuścił możliwość realizacji dachu wielospadowego o kątach nachylenia od 35° do 45° oraz wysokości kalenicy do 9,5 m. Średnia wysokość do kalenicy (maksymalna wysokość budynku) wynosi 9,6 m przy skrajnych wartościach od 7,5 m do 12 m. Tym samym, ustalone przez organ pierwszej instancji parametry znajdują również umocowanie w wynikach analizy funkcji i cech zabudowy. Oznacza to, że spełnione zostały wymagania rozporządzenia przez zawarte w decyzji parametry dotyczące geometrii dachu planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W świetle powyższego słusznym jest stwierdzenie kolegium, że gabaryty oraz parametry planowanej inwestycji dostosowane zostały do sąsiedniej zabudowy.

Przechodząc natomiast do oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Sąd stwierdził, że działka objęta planowaną inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Co pozwala na stwierdzenie, że spełniono warunek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Spełniony również został warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka nr 142/2 ma dostęp do ul. [...]. Także uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji planowanej inwestycji (pismo M. S.A. z dnia 13 maja 2016 r., pismo T. S.A. z dnia 4 maja 2016 r., pismo P. Sp. z o.o. z dnia 4 maja 2016 r., pismo Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. z dnia 10 maja 2016 r.).

Przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Teren inwestycji w ewidencji gruntów i budynków oznaczony jest symbolem "B" − oznaczającym tereny mieszkaniowe.

Ustaleniu warunków zabudowy, jak wskazało słusznie kolegium, nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny.

Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego organy nie mogły podjąć innego rozstrzygnięcia jak o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Stąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić w całości.