Uzasadnienie
Wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 93 ust. 1 u.s.g Dz. U. z 2013r., poz. 594) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości jako naruszającego art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (Dz. U. z 2015r., poz. 199) i art. 12 a ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015r., poz. 460). Według skarżącego uchwała narusza zasady sporządzania planu miejscowego, bowiem pomija obowiązkowy składnik w postaci określenia liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). W§7 ust. 2 pkt 2 uchwała stanowi, że "Minimalną liczbę miejsc postojowych dla samochodów osobowych należy ustalić w oparciu o następujące minimalne wskaźniki:... co najmniej 1 miejsce postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na każde 10 miejsc postojowych...". Kluczową rolę dla prawidłowego określenia liczby tych miejsc ma unormowanie art. 12 a ustawy o drogach publicznych, w którym przewidziano wyznaczanie stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową przez organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach.
Stanowiska te wyznacza się w liczbie nie mniejszej niż 1 stanowisko - jeżeli liczba stanowisk na postój pojazdów wynosi 6-15, 2 stanowiska – jeżeli liczba wynosi 16-40, 3 stanowiska jeżeli liczba wynosi 41-100 i 4% ogólnej liczby stanowisk jeżeli ogólna liczba stanowisk wynosi więcej niż 100. Wynika z tego, że liczba miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową zależy od ogólnej liczby miejsc postojowych. W nin. sprawie według wyjaśnień burmistrza przepis § 7 ust. 2 pkt 2 planu odnosi się do terenu oznaczonego 01U, KP, KS i 02 KDD. Teren 01U stanowi sferę ruchu, zaś teren 02 KDD drogę publiczną, czyli tereny na których wyznacza się stanowiska postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (art. 12 a ust. 1 pkt 1 i 3). W ocenie burmistrza w planie wyznaczono większą liczbę stanowisk niż wymaga tego art. 12 a.
Według skarżącego minimalna liczba miejsc w uchwale nie została określona prawidłowo. Organ w ramach władztwa planistycznego ma prawo określenia liczby miejsc dla wskazanych pojazdów, jednak musi respektować założenia przyjęte w art. 12 a ust. 2 cyt. ustawy. Dopuszczalne więc jest przyjęcie w planie większej liczby. Jednak z uchwały nie wynika ile miejsc dla takich pojazdów przewiduje w przypadku, gdy ogólna liczba miejsc do parkowania będzie mniejsza niż 10 lub większa niż 16. Wyjaśnienia burmistrza nie mogą uzupełniać braku unormowania tych przypadków w uchwale podejmowanej przez organ. Przepisy prawne nie powinny wywoływać niepewności co do ich znaczenia (§ 5 i 6 ZTP, wyrok II SA/Wr 57/15). Brak prawidłowego unormowania jednego z elementów obowiązkowych planu miejscowego uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości (art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wyrok II SA/ Wr 178/14).
W załączeniu skarżący dołączył pisma stron z akt postępowania nadzorczego, dotyczące problematyki skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Organ przyznał, że jego obowiązkiem było ustalenie stanowisk postojowych dla osób korzystających z kart parkingowych. Minimalną liczbę tych stanowisk określa art. 12 a. Organ dokonał ustalenia wymiaru ilości tych stanowisk. Powołany przepis wskazuje liczbę stanowisk, która powinna być zapewniona przy danej ilości ogólnych miejsc postojowych. Nie nastąpiło istotne naruszenie prawa przez § 7 uchwały. Skarżący dokonał wadliwej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 12 a u.d.p.. W postępowaniu nadzorczym organ twierdził również, że ustalenie "co najmniej 1 miejsce postojowe na każde 10 miejsc" dot. pojazdów z kartami parkingowymi oznacza określenie 1 miejsca dla tych pojazdów także w przypadku ustalenia ogólnych miejsc w liczbie poniżej 10 i 2 stanowisk w przypadku ustalenia ich w liczbie 16-19 miejsc.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W §7 ust. 2 zaskarżona uchwała stanowi, że "Minimalną liczbę miejsc postojowych dla samochodów osobowych należy ustalić w oparciu o następujące minimalne wskaźniki: 1. na potrzeby usług w następującym zakresie: a) biura, administracja – 1 miejsce postojowe /2 zatrudnionych, b) obiekty handlowe, gastronomia – 1 miejsce postojowe/50m2 p.u. c) usługi pozostałe – 1 miejsce postojowe /80m2 p.u. d) hotele – 1 miejsce postojowe/ 2 miejsca noclegowe, 2. co najmniej 1 miejsce postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na każde 10 miejsc postojowych.
- 3. Miejsca postojowe realizować w formie stanowisk parkingowych usytuowanych na terenie działki".
W ocenie Sądu przedstawiony przepis planu miejscowego nie narusza obowiązujących przepisów prawa. O trafność takiej oceny przekonują wyniki wykładni językowej i systemowej. Wymaga przypomnienia, że w tekście pierwotnym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717) obowiązkowy składnik planu miejscowego obejmujący kwestię istotną w nin. sprawie sformułowany został (art. 15 ust. 2 pkt 6) jako wymóg określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. Ustawa nie zawierała zatem wymogu określenia ilości miejsc parkingowych.
Natomiast w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) wskazano, że w ustaleniach planu dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (stanowiących obowiązkowy składnik planu zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.) należy określić (§ 4 pkt 9 lit. c tego rozporządzenia) "ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych". Wymaga od razu zaznaczenia, że brzmienie tego przepisu wykonawczego nie uległo do tej pory zmianie, zatem nadal problematyka określenia ilości miejsc parkingowych wchodzi w zakres stosowania art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., a nie art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy oraz w jej ramach nie ma powinności określania wskaźnika miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, przynajmniej według rozporządzenia.
Ustawą z dnia 25 czerwca 2010r. znowelizowano z dniem 21.10.2010r. m.in. przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., do którego wprowadzono wymóg określenia minimalnej liczby miejsc do parkowania i sposobu ich realizacji (patrz Dz. U. z 2010r. Nr 130, poz. 871 art. 1 pkt 4 lit. a i art. 5). Ustawą z dnia 23 października 2013r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013r., poz. 14146) z dniem 1.07.2014r. ponownie znowelizowano art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nadając mu w istotnym dla nin. sprawy fragmencie brzmienie, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. "minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji". Ustawa ta dodała ponadto w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (obecnie Dz. U. z 2015r., poz. 460) przepis art. 12 a regulujący kompetencję organu właściwego do zarządzania ruchem na drogach (o organie tym stanowi art. 10 ust. 3 – 8 u.d.p.) wyznaczania stanowisk parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, przy czym według tego przepisu stanowiska te "wyznacza się" (czyli zapewne wskazany organ, ale pewności nie ma) w liczbie uzależnionej od liczby stanowisk" (zapewne stanowisk ogółem w miejscu przeznaczonym na postój pojazdów, ale też trzeba się tego domyślać).
W uzasadnieniu projektu tej ustawy podano, że jej celem jest wyeliminowanie przypadków nieprawidłowego korzystania z miejsc parkingowych. Uzasadnienie to zatem w ogóle nie dotyczy celu wprowadzenia art. 12 a u.d.p. oraz nowelizacji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Odwołując się do wykładni językowej można wstępnie zauważyć, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w aktualnym brzmieniu wymaga w sposób wyraźny określenia w planie miejscowym minimalnej liczby miejsc do parkowania. Nie wiadomo natomiast czy i jakie ma znaczenie normatywne dodatek "w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową". Gdyby plan miał określić liczbę tych miejsc, w przepisie pisałoby "w tym liczbę miejsc" lub zamieszczono by zwrot równoważny. Należy przypuszczać, że zapisany w ustawie zwrot ma niejako przypominać organowi, aby przy określaniu liczby miejsc miał na uwadze konieczność zapewnienia w tej liczbie miejsc dla osób niepełnosprawnych. Zwrot ten miałby więc znaczenie informacyjne raczej, niż normatywne, dookreślając pojęcie liczby miejsc do parkowania jako obowiązkowo zawierającą "w tym" miejsca dla osób uprzywilejowanych. Domysł ten potwierdza brzmienie art. 12 a u.d.p., według którego inny organ (przeważnie starosta), a nie organ gminy wyznacza liczbę miejsc dla pojazdów z kartą parkingową.
Należy w tym miejscu poświęcić nieco uwagi kwestii wyznaczania liczby miejsc postojowych w ramach procesu inwestycyjno-budowlanego w ogóle, bowiem wyznaczanie tej liczby na różnych jego etapach i w różnych formach prawnych służy przecież jednemu celowi, a mianowicie zapewnieniu ich urządzenia przez inwestora. Ciekawe byłoby ustalenie, czy prawo różnicuje, a jeżeli tak, to z jakich powodów i czy powinno różnicować, sytuację inwestorów z zależności od tego, czy teren objęty inwestycją w ramach której przewidziano miejsca postojowe znajduje się na obszarze objętym planem miejscowym, czy poza tym obszarem.
Jak wiadomo inwestycje lokalizowane są albo na podstawie planu miejscowego, albo decyzji lokalizacyjnej (art. 50 i art. 59 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 1 odsyłający do art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 tej ustawy i art. 60 ust. 1 a odsyłający do art. 53 ust. 5 b i 5 c). W art. 67 ust. 3 u.p.z.p. zawarto delegację do uregulowania w rozporządzeniu wykonawczym stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oznaczeń i nazewnictwa, przy uwzględnieniu w szczególności wymagań określonych w art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W rozporządzeniu tym z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) w § 2 pkt 6 wskazano (podobnie jak w cyt. wcześniej rozporządzeniu planistycznym), że ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji... zapisuje się w szczególności poprzez... określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych.
Można zaobserwować zróżnicowany stosunek sądów administracyjnych do znaczenia rozporządzeń wykonawczych do omawianej ustawy przy ocenie legalności decyzji lokalizacyjnych. Przeważa raczej pogląd, że waga naruszenia szczegółowych wymogów ustanowionych w rozporządzeniach nie jest znacząca przy uwzględnieniu zasad ogólnych ustawy lub wartości konstytucyjnych, nakazujących preferowanie interesu inwestorów. Niekiedy nawet nie dostrzega się istnienia tych unormowań (patrz uzasadnienia wyroków II OSK 1129/08 lub 2448/10, 2151/12, 95/13). W orzecznictwie sądu odwoławczego pojawiają się oczywiście (postulat jednolitości orzecznictwa sądu, a przede wszystkim sądu kasacyjnego, nie jest tam doceniany) poglądy odmienne (patrz wyroki II OSK 1229/12 w nawiązaniu do wyroku II OSK 812/11), a nawet częściowo niejasne (wyrok II OSK 601/11-plan miejscowy nie musi określać liczby miejsc postojowych, istnieją inwestycje lokalizowane jednocześnie na podstawie planu miejscowego i decyzji lokalizacyjnej).
W każdym razie z przepisu art. 54 u.p.z.p. nie wynika w sposób wyraźny, czy decyzja lokalizacyjna powinna zawierać określenie liczby miejsc parkingowych (przepis odsyła do bliżej nieokreślonych przepisów odrębnych w zakresie wymaganych warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy). Wymóg ten wyprowadza się zarówno z powołanego już przepisu rozporządzenia wykonawczego, jak i unormowań regulujących kolejną fazę procesu inwestycyjno – budowlanego, czyli fazę wydawania pozwolenia na budowę, w szczególności zaś z treści § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r., poz. 1422). Przepis § 18 stanowi w ust. 1, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, zaś w ust. 2, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne.
Z przepisu tego w orzecznictwie sądowym nasuwa się wymóg określenia konkretnej liczby lub wskaźnika miejsc postojowych w decyzji o pozwoleniu na budowę, w nawiązaniu do § 18 ust. 2 lub do § 18 ust. 1,gdyby wyjątkowo plan miejscowy nie zawierał takich ustaleń. Nigdzie przy tym nie zgłoszono wymagania, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać rozstrzygnięcie określające te parametry osobno czy specjalnie dla posiadaczy kart parkingowych (patrz ponadto wyroki II SA/Kr 1193/14 lub II SA/Łd 1185/13). Nie ma potrzeby szczegółowego rozwijania tej problematyki w nin. sprawie. Istotne jest spostrzeżenie, że w odniesieniu do inwestycji sytuowanych na obszarach dla których nie ma planu miejscowego, wymaga się zawarcia w decyzjach lokalizacyjnych dokładnej liczby lub chociażby wskaźnika pozwalającego ustalić minimalną liczbę miejsc postojowych, jednak jak to określa skarżący, tych ogólnych. Nie ma zatem wymogu określenia liczby miejsc dla posiadaczy kart parkingowych jako osobnego czy wyraźnego ustalenia w tych decyzjach.
Nie nasuwa to zastrzeżeń, skoro właściwe organy muszą uwzględniać wszystkie wskazane powyżej unormowania, pozwalające na precyzyjne określenie liczby tych miejsc w sposób zobowiązujący inwestora do ich zrealizowania, chociażby takich konkretnych unormowań nie zawierały plany miejscowe.
Można zauważyć na marginesie, że w licznych skargach do sądu administracyjnego na uchwały organ nadzoru prezentował rozbudowane wywody na temat zakazu domniemania kompetencji prawotwórczych i zakazu przytaczania treści przepisów ustawowych, upatrując w załamaniu tych zakazów źródła istotnej wadliwości prawnej uchwały.
W nin. sprawie skarżący wielokrotnie podkreśla w skardze, jakoby w treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p (organ określa minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową) zawarte zostało upoważnienie i nakaz ustalenia w uchwale liczby miejsc przeznaczonych dla posiadaczy kart parkingowych. Tymczasem jest to typowe domniemanie kompetencji, bowiem ustawa nie stanowi w sposób wyraźny, że organ ma uchwalić liczbę tych miejsc. Stanowi o tym jedynie domysł skarżącego. W nin. sprawie skarżący wymaga ponadto, aby uchwała w sposób ścisły powtarzała słowa ustawy, co ma być wymogiem jej legalności, nie zaś, jak w innych sprawach oznaczać naruszenia ustawy.
Skarżący dostrzega wprawdzie, że liczba miejsc dla tych pojazdów stanowi funkcję ogólnej liczby miejsc ustalonej w uchwale, a ponadto, że liczbę miejsc dla tych pojazdów zgodnie z ustawą określić ma inny organ (inne organy – organ lokalizacyjny, organ architektoniczno-budowlany, wreszcie organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach). Jednak nie przeszkadza mu to w twierdzeniu, że nieprawidłowe wykonanie tej domniemanej kompetencji powinno wywołać unieważnienie uchwały w całości.
W ocenie Sądu,gdyby nawet krytykowaną koncepcję prawną skarżącego uznać za poprawną, to sposób ustalenia liczby miejsc dla posiadaczy kart parkingowych w zaskarżonej uchwale, należałoby w całej rozciągłości uznać za w pełni realizującą wymagania skarżącego. Prawidłowa jest bowiem przedstawiona przez organ w toku postępowania nadzorczego interpretacja § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały, aby wyrażenie "każde 10 miejsc postojowych" rozumieć jako również obejmujące "dziesiątkę" rozpoczętą. W ten sposób uchwała wymaga wyznaczenia co najmniej 1 miejsca dla pojazdów z kartą parkingową na liczbę stanowisk ogólnych do 10 i 2 miejsca przy liczbie stanowisk ogólnych ponad 10, a następnie 3 na 30, aż do 10% ogólnej liczby stanowisk. Nie jest zrozumiały natomiast postulat skarżącego, aby akurat uchwały nie zawierały przepisów wymagających wykładni i spełniały wszelkie ideały doskonałego aktu normatywnego, gdyż w przeciwnym razie będą nieważne. O tym, że przewidywania ustawodawcy są odmienne świadczy brak odesłania w § 143 ZTP do § 5 i § 6-11 tych Zasad.
W tut. Sądzie odnoszono się już do podobnych skarg. Przykładowo w wyroku II SA/Wr 384/15 wyrażono pogląd prawny, że powinnością organu jest wskazanie minimalnej liczby do parkowania oraz wskazanie sposobu ich realizacji przy uwzględnieniu miejsc dla pojazdów z kartą parkingową. Organ nie ma natomiast obowiązku określenia liczby miejsc dla tych pojazdów. Dokładne określenie ogólnej liczby miejsc oraz miejsc dla tych pojazdów nastąpi na etapie stosowania uchwały i realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. W wyroku II SA/Wr 559/15 powiedziano, że wymaganie urządzenia miejsc postojowych realizuje się przy zagospodarowaniu działki, poprzedzonego stosowaniem przez właściwy organ §18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Pozwala to na ustalenie wymaganej liczby miejsc, stąd potrzeba wykładni ustaleń planu miejscowego odnośnie liczby miejsc dla uzupełniającej zabudowy mieszkaniowej, gdy plan miejscowy określa wymaganą liczbę miejsc dla wszelkiego rodzaju zabudowy, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tych niepełnych ustaleń.
W wyroku II SA/ Wr 471/15 wskazano, że jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. organ ma wskazać tereny albo ustalić wskaźniki umożliwiające ustalenie liczby miejsc dla pojazdów z karta parkingową, albo nawet skonkretyzować tę ilość. Wystarczające będzie zatem ustalenie w planie, że w ramach dopuszczonej minimalnej liczby miejsc do parkowania przewidziane zostały miejsca dla pojazdów z kartą parkingową. Nie ma potrzeby wskazywać odrębnej wartości liczbowej dla każdego z tych miejsc.
W reprezentowanych poglądach prawnych dostrzec można pewne różnice, wynikające niekiedy z rozmaitej treści poddanych ocenie uchwał. Można jednak stwierdzić, że kształtuje się jednolite stanowisko prawne tut. Sądu, aby uznać za prawidłowe takie ustalenia planów miejscowych, które realizują w pełni wymóg określenia minimalnej liczby miejsc do parkowania oraz ponadto w sposób nawet ogólny zaznaczają przy tym przeznaczenie tych miejsc ponadto dla pojazdów z kartą parkingową. Ocenia się, że takie ustalenia pozwolą w powiązaniu z § 18 warunków technicznych i art. 12 a u.d.p. na precyzyjne i prawidłowe określenie liczby miejsc takich pojazdów. Podobnie bowiem ustawa wymaga określenia przede wszystkim i najpierw lub wyłącznie liczby miejsc do parkowania (ogólnych), co już wystarczy do ustalenia pochodnej liczby miejsc dla takich pojazdów.
Ostatecznie należy dojść do konkluzji, że poglądy prawne wyrażone w skardze nie znajdują potwierdzenia w treści powołanych przepisów prawnych i treści zaskarżonej uchwały. Skarga zawiera błędne założenia i wnioski, wynikające z przeinaczenia treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., pominięcia znaczenia § 18 rozporządzenia, nieuwzględnienia celu regulacji oraz niedostrzeżenia braku spójności z unormowaniami dotyczącymi inwestycji realizowanych poza obszarami objętymi planami miejscowymi. Organ nadzoru powinien ponadto w sposób jednolity wywodzić w skargach zarzuty związane z zakazem domniemania kompetencji i zakazem powtarzania regulacji ustawowych w aktach wykonawczych. Zarzuty takie nie zostały przytoczone w nin. sprawie jako niezgodne z koncepcją zaskarżenia przyjętą w skardze, a przecież nie mają one znaczenia doraźnego i ograniczonego do realiów danej sprawy.
Z tych wszystkich względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.