Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia W. M. budynku przy ulicy [...] we W., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...], którym nałożono na Wspólnotę grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 20 000 zł do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...].
Na uzasadnienie organ wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. zobowiązano skarżącą do wyeliminowania nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu poprzez wykonanie określonych, zgrupowanych w 8 punktach decyzji robót budowlanych. Roboty określone w punktach 1a, 2b, 2c, 2g, 6a i 6b skarżąca zobowiązana była do dnia [...], natomiast pozostałe roboty budowlane wymienione w opisanej decyzji, do [...]. Decyzja ta nie została zaskarżona w administracyjnym toku instancji.
W dniu [...] organ nadzoru budowlanego dokonał kontroli stanu technicznego budynku, który był przedmiotem decyzji nakazowej. W czasie wizji lokalnej stwierdzono, że decyzja została wykonana w niewielkim zakresie, wobec czego organ w dniu [...] wystawił upomnienie, wzywając do wykonania ostatecznej decyzji. Po wystawieniu upomnienia, pismem z dnia [...] W. wniosła o zmianę terminu wykonania obowiązków z decyzji nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] organ odmówił zmiany terminu. Decyzja ta została utrzymania w mocy przez organ odwoławczy.
W związku z brakiem informacji o wykonaniu obowiązków nałożonych decyzją, pismem z dnia [...] zwrócił się do W. o udzielenie informacji czy lub w jakim zakresie decyzją została wykonana. W odpowiedzi Wspólnota wyjaśniła, że część prac wykonana w [...], natomiast pozostałe są w trakcie realizacji. Ponowne zapytanie o stan robót wynikających z decyzji organ nadzoru budowlanego skierował do W. w dniu [...]. W odpowiedzi strona podniosła, że prace są wykonywane i zakończone będę do końca [...]. Wobec takiego oświadczenia strony, pismem z dnia [...] PINB wniósł o udzielenie informacje o stanie prac. W odpowiedzi W. poinformowała organ, że planuje prace przeprowadzić niezwłocznie w [...], a informacja zawarta w piśmie z [...] była wynikiem pisarskiej omyłki.
Kolejny raz z wnioskiem o udzielenie informacji w przedmiocie wykonania decyzji nakazowej organ zwrócił się do strony pismem z dnia [...]. W odpowiedzi W. wskazała, że zawarła w dniu [...] umowę na wykonanie prac z punku 3 i 5 decyzji.
Podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu [...] organ nadzoru budowlanego stwierdził, że poza pracami z punktu 1,6,7 i 8 wykonanymi w [...], do dnia kontroli wykonano ponadto punkt 2 i 3 decyzji. Nadal niewykonane zaś pozostają punkty 4 i 5 rozstrzygnięcia.
W takim stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wystawił w dniu [...] tytuł wykonawczy na numery 4a i 5a decyzji z dnia [...]. W końcowej części tego dokumentu znalazło się pouczenie (między innymi) o możliwości złożenia zarzutów – w tym (art. 33 § 2 p.5)wygaśnięcie obowiązku w całości lub części. Postanowieniem z tej samej daty nałożył na W. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 20 000 złotych, wskazując w uzasadnieniu, że pomimo znacznego upływu czasu, dwa punkty z decyzji z dnia [...], w zakresie wymiany okien piwnicznych z zapewnieniem sprawnego wentylowania pomieszczeń piwnicznych oraz wymiany zużytych stopni drewnianych i podłóg drewnianych w obrębie podestów i spoczników wraz z wykonaniem ich okładzin, nie zostały wykonane.
Po rozpatrzeniu zażalenia W. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uznał, że obowiązek nie został wykonany, o czym świadczy kontrola przeprowadzona przez PINB. Organ wskazał także, że
Wskazano, że większościowe wykonanie robót objętych decyzją nakazową nie ma znaczenia w przypadku, gdy roboty nie zostały wykonane w całości. Podobnie przystąpienie do ich wykonania nie może zostać uznane za wykonanie decyzji. Podniesiono, że według kilkukrotnych deklaracji adresata decyzji, prace te miały zostać wykonane do końca [...], co i tak znacznie przekraczało termin wykonania decyzji, tymczasem na dzień wydania postanowienia o nałożeniu grzywny, roboty wymienione w tytule wykonawczym nadal nie były wykonane.
W skardze na ostateczne postanowienie zobowiązana zarzuciła naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że W. uchyla się od wykonania obowiązku, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nakaz wynikający z punktu 5a decyzji W. zrealizowała jedynie częściowo, podczas gdy wymienione zostały wszystkie zużyte stopnice i podłogi drewniane w obrębie podestów i spoczników, wraz z wykonaniem ich okładzin oraz przyjęcie, że przyczyną przedłużającego się niewykonania obowiązku wymiany okien było opóźnienie zawinione przez Wykonawcę. W. wskazała również, że nałożony na stronę środek egzekucyjny nie tylko nie zmierza do wykonania obowiązku, ale w istocie rzeczy wykonanie to utrudnia.
Powołując się na opisane okoliczności skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia pierwszej instancji i zasądzenie na rzecz strony od organu administracji kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 poz. 2167) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.
Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane kryterium legalności wojewódzki sąd administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i obowiązujących przepisów nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontroli sądowej podlegało postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie PINB dla miasta Wrocławia w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w związku z zaniechaniem wykonania obowiązku, określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...].
Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2020.1427 t.j. z dnia 2020.08.21) dalej jako "u.p.e.a"., w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Stąd nie prawem, lecz obowiązkiem wierzyciela – w niniejszej sprawie jest nim PINB dla miasta Wrocławia, było doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] nr [...].
Co należy podkreślić, na obecnym etapie postępowania, ani organy prowadzące postępowanie egzekucyjne, ani też sąd, nie ma kompetencji do oceny prawidłowości tej decyzji. Z art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. wynika bowiem jednoznacznie, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zastosowana przez organ instytucja grzywny jest środkiem egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym i ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku. Nie ulega wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym opisane wcześniej decyzja z [...], nakazująca stronie skarżącej wyeliminowanie nieprawidłowości stwierdzonych przez organy nadzoru w obiekcie, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego, wierzyciel obowiązany jest - na mocy art. 6 e.o.e.a. uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków.
W tych warunkach analizując treść zaskarżonych postanowień o zastosowaniu środka egzekucyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że zostały one podjęte zgodnie z prawem.
W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że w niniejszej sprawie nie została zrealizowana określona w ww. art. 6 u.p.e.a. przesłanka "uchylania się od wykonania obowiązków". Stosownie do brzmienia ww. przepisu wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Ustawa nie wyjaśnia, jak należy interpretować to pojęcie. W orzecznictwie przyjmuje się, że dla uznania, że wystąpiła omawiana przesłanka wystarczy sama bierność w wykonaniu obowiązku pomimo, że decyzja stała się wykonalna.
W niniejszej sprawie przesłanka wynikająca z art. 6 u.p.e.a. została spełniona. Od ustalonej decyzją PINB daty wykonania obowiązków określonych w pkt od 4a i 5a upłynęło do chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego ponad [...] lat, a pomimo tego nie zostały one w całości zrealizowane do chwili wydania zaskarżonego postanowienia. podkreślić przy tym trzeba, że na przekroju tych pięciu lat, organ nadzoru budowlanego pięciokrotnie zwracał się o informacje na temat wykonania nałożonych obowiązków i otrzymywał informacje o ich stopniowej realizacji.
Tymczasem, jak zaznaczono, do dnia wydania zaskarżonego postanowienia opisane w nim obowiązki nie były wykonane.
Jak wynika z umów o wykonawstwo przedstawionych przez stronę skarżąca, zostały one zawarte w [...], czyli również po upływie [...] lat od upływu terminu do ich wykonanie. Trudno zatem dać wiarę stronie, że opóźnienie wynika z opieszałości wykonawcy, skoro ten wykonawca miał przystąpić do pracy [...] lat po upływie terminu wskazanego w decyzji.
Sąd podkreśla również, że zgodnie z przepisami wszczęcie postępowania egzekucyjnego poprzedzone zostało upomnieniem, co jednak nie zmobilizowało Wspólnoty do działania. Fakt, że Wspólnota wykonała część z obowiązków nie oznacza, że wierzyciel może odstąpić od obowiązku egzekucji w sytuacji, gdy nie doszło do wykonania pozostałych obowiązków. W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że podejmowanie istotnych kroków zmierzających bezpośrednio do wykonania nakazanych obowiązków nie czyni – wbrew temu co twierdzi strona skarżąca - nałożenia grzywny w celu przymuszenia bezprzedmiotowym. Nie jest to bowiem wykonanie nałożonych obowiązków, a do tego zmierza zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny. Celem nałożenia grzywny jest bowiem doprowadzenie do pełnego wykonania obowiązków wynikających z wydanego nakazu, a nie podjęcie kroków które mają dopiero doprowadzić do takiego wykonania.
Jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji, dopóki ciążący na zobowiązanym obowiązek nie zostanie w pełni wykonany organ zobowiązany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skala niewykonanych obowiązków nie jest zatem okolicznością istotną dla stwierdzenia, że organ powinien mobilizować stronę do ich realizacji. O terminie wykonania obowiązków przesądzono w ostatecznej decyzji co oznacza, że nie od Wspólnoty zależy kiedy będzie je realizowała. Tym samym okoliczność, że jak podnosi, kroki zmierzające dopiero do wykonania robót budowlanych, nawet jeżeli kontynuowała je po upływie wyznaczonych decyzją terminów, nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia.
Kolejnym aspektem rozpatrywanej sprawy jest kwestia wyboru przez organ egzekucyjny środka, który będzie najodpowiedniejszy w danej sytuacji. W myśl u.p.e.a., do środków egzekucji zobowiązań niepieniężnych zalicza się: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości i opróżnienie lokalu oraz przymus bezpośredni. Organ egzekucyjny dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego winien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasadą określoną w art. 7 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jeżeli zatem organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien rozważyć, który z tych środków należało zastosować w świetle wskazanej zasady.
W ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a., jak również twierdzenie, że grzywna w celu przymuszenia stanowi dla Wspólnoty najbardziej dolegliwy środek, co wyraźnie wynika z art. 119 § 2 u.p.e.a., nie są uzasadnione. Organy egzekucyjne poczyniły bowiem w uzasadnieniach postanowień stosowne rozważania i wykazały zasadność dokonanego wyboru środka egzekucyjnego jako spełniającego kryteria art. 7 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądowym poglądem, który skład orzekający podziela – gdy tak jak w niniejszej sprawie – organ ma do wyboru zastosowanie grzywny w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze, powinien w pierwszej kolejności zastosować grzywnę w celu przymuszenia a dopiero gdyby okazała się nieskuteczna, w drugiej kolejności może wdrożyć środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego (por. np. NSA w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. II OSK 767/08 CBOSA). Organy słusznie bowiem akcentowały, że w odniesieniu do obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego zobowiązany może się ubiegać o umorzenie lub zwrot wymierzonej grzywny w celu przymuszenia.
Tym samym w przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego, zobowiązany ma możliwość wyboru wykonawcy ciążącego na nim obowiązku oraz najkorzystniejszej w jego ocenie oferty. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie podmiotu zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów - ponad te związane z wykonaniem nakazu w wyznaczonym w niniejszym postanowieniu terminie. To od zobowiązanego zależy czy wykonany zostanie nałożony na niego obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny.
Należy bowiem uwzględnić, że grzywna nakładana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest świadczeniem bezzwrotnym. W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte, grzywny podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.), a po drugie na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Z przepisów tych należy wyprowadzić wniosek, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które to ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego.
Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy zastosowany przez organy środek egzekucyjny jest odpowiedni do przymuszenia W. do wykonania obowiązku i stanowi wystarczającą dolegliwość, by spełnić swoje zadanie, polegające na skutecznym zmobilizowaniu zobowiązanej do zintensyfikowania działań faktycznych i ewentualnie środków prawnych skuteczniejszych niż dotychczas stosowane, które prowadziłyby do wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. Również wysokość nałożonej grzywny nie narusza prawa i w kontekście szacowanych przez stronę skarżącą kosztów ogólnych wykonania nałożonych na W. obowiązków, stanowi współmierną dolegliwość dla zobowiązanej. To bowiem W. podejmie decyzję, czy środki finansowe przeznaczy na realizację nałożonych obowiązków, czy też na grzywnę.
Nie można zgodzić się ze skarżącą, że grzywna nałożona została w wysokości rażąco wygórowanej. Zgodnie bowiem z art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50000 zł. Co istotne, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4). Treść powyższych przepisów świadczy o tym, że organ o wysokości nakładanej grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego, a zatem powinien wyjaśnić i należycie uzasadnić, dlaczego nałożył grzywnę w danej wysokości. Zdaniem Sądu, zarówno organ drugiej jak i pierwszej instancji z obowiązku tego wywiązały się w sposób należyty, stosując się do wyrażonych w art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. zasad prowadzenia postępowania egzekucyjnego: praworządności (stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie), celowości (stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku) i najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego (spośród dostępnych).
W efekcie organ nie wymierzył W. grzywny w najwyższej dopuszczalnej przepisem wysokości, co także oznacza, że miał na uwadze fakt częściowego wykonania obowiązku. Tym samym uwzględnił, że inne środki powinny być podjęte w stosunku do podmiotu, który w żaden sposób nie reaguje na obowiązki nałożone na niego decyzją administracyjną, a inne powinno być działanie organu w stosunku do osoby, która część obowiązków wykonała i deklaruje dalsze dobrowolne ich wykonywanie. Trafnie także organy wskazały, że grzywna w celu przymuszenia jest formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka by nieopłacalnym było jej uiszczenie w celu odłożenia w czasie wykonania egzekwowanego obowiązku (czy to osobiście przez zobowiązanego, czy też w drodze wykonania zastępczego).
W świetle okoliczności sprawy Sąd uznał, że organy prawidłowo dokonały wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia i należycie umotywowały swoje stanowisko co do jego zastosowania i wysokości.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.