Uzasadnienie
W dniu 21 października 2021 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego i Dyrektor Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych we Wrocławiu (dalej: skarżący), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na Uchwałę Rady Miejskiej w Przemkowie z dnia 8 października 2020 r., nr XXI/130/20 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w sprawie Przemkowskiego Parku Krajobrazowego.
Uchwale zarzucono naruszenie: art. 16 ust. 4, 4a, 4b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 poz. 1098, dalej "u.o.p.") poprzez odmowę dokonania uzgodnienia pomimo braku wskazanych w przepisie ustawy przesłanek do odmowy, art. 106 § 4 i 5 k.p.a. poprzez podjęcie uchwały bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz w niedopuszczalnym trybie. Pełnomocnik wniósł w skardze o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania na rzecz skarżących, przeprowadzenie rozprawy z udziałem stron postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwana dalej "p.p.s.a." skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Brak wyczerpania środków zaskarżenia powoduje, że skarga jest niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 16 ust. 4 u.o.p. projekt uchwały sejmiku województwa w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z zastrzeżeniem że brak przedstawienia stanowiska w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały, jest uważane za uzgodnienie projektu (ust. 4a).
W myśl art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§ 2). Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (§ 3). Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5). W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się przepisy art. 36-38, przy czym organ obowiązany do zajęcia stanowiska niezwłocznie informuje organ załatwiający sprawę o wniesieniu ponaglenia (§ 6).
Zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami uzgodnienie projektu uchwały sejmiku województwa następuje po uzgodnieniu z właściwą miejscowo radą gminy oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzgodnienie z kolei następuje zgodnie z art. 16 ust. 4 u.o.p. w trybie określonym w art. 106 k.p.a. odnoszącym się do współdziałania organów.
W myśl art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ administracji powinno zostać dokonane w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Rada gminy jako organ stanowiący, co do zasady nie wykonuje funkcji orzeczniczych, nie wydaje decyzji, czy postanowień w trybie k.p.a., może jednak podejmować rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych. Okoliczność taka wynikać będzie z ustawy szczególnej, którą w niniejszej sprawie jest u.o.p. W takim przypadku rada gminy jest organem w znaczeniu funkcjonalnym, gdyż przepis upoważnił ją do wydania aktu w konkretnej sprawie konkretnego adresata.
Art. 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że ustawa reguluje postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz innymi podmiotami, gdy są powołane z mocy prawa do załatwienia spraw indywidualnych. Podejmowanie uchwał jest właściwą dla rady gminy formą działania, co jednak nie może przesądzać o możliwości uznania uchwały rady gminy za postanowienie. W niniejszej sprawie będziemy więc mieć do czynienia z uchwałą, do której zastosowanie znajdą przepisy z art. 106 k.p.a. zgodnie z art. 16 ust. 4 u.o.p. Należy uznać, że ustawodawca odnosząc się do trybu uzgodnienia z art. 106 k.p.a. miał również na względzie postępowanie odwoławcze, a więc możliwość wniesienia zażalenia przez podmiot mający w tym interes prawny. Niezasadne jest więc przyjęcie, że organ może wydać uzgodnienie w formie aktu prawnego, który blokowałby możliwość jego zaskarżenia, tym samym uniemożliwiając pełną realizację przepisów odnoszących się do trybu postępowania w ramach przedmiotowych uzgodnień. Niewątpliwie należy przyjąć więc, że od odmowy uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w sprawie Przemkowskiego Parku Krajobrazowego przysługiwało zażalenie.
Przytoczone przepisy stanowią materialnoprawną podstawę do dochodzenia przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego szczebla wojewódzkiego od gminy, a ściśle jej organu stanowiącego, uzgodnienia projektu uchwały w sprawie parku krajobrazowego w zgodzie z uregulowanymi prawnie wytycznymi. Z treści przepisów u.o.p. wynika wyraźnie, że rada gminy może mieć realny wpływ na treść uchwały w sprawie parku krajobrazowego, ale stanowisko rady gminy nie może być dowolne. Dlatego ustawodawca gwarantuje możliwość zaskarżenia odmowy uzgodnienia, a tym samym ocenę zasadności stanowiska gminy przez niezależny podmiot w trybie art. 106 § 5 k.p.a.
Ustawa o ochronie przyrody ani k.p.a. nie normują procedury wydawania postanowień przez radę gminy. Należy więc uznać, że właściwie rada gminy zastosowała wiążący ją tryb podejmowania uchwał. Niezależnie od tego, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 79/15) - stwierdzenie, że uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. nie przesądza o tym, że na potrzeby oznaczenia stanowiska organu uzgadniającego przyjąć należy także nomenklaturę określoną w k.p.a. NSA uznał, że nawet brak nadania nazwy stanowisku organu nie czyni tego stanowiska prawnie nieskutecznym.
Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna jest wyrażany pogląd, że w zakresie kwalifikacji prawnej aktu stosowania prawa rozstrzyga przede wszystkim jego treść. W rozpatrywanym przypadku stanowisko uzgodnieniowe Rady Gminy zawierało wszystkie niezbędne elementy, aby uznać je za wiążące rozstrzygnięcie, na które z mocy art. 106 § 5 k.p.a. przysługuje zażalenie na zasadach ogólnych wyrażonych w art. 17 k.p.a.
Wobec powyższego niniejsza skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy (pkt II i III sentencji postanowienia).