Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem wydanym w wyniku rozpatrzenia zażalenia J. G., T. G. i B. M., Wojewoda D., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 149 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2019 r. ([...]) o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Naczelnika W. P. – P. z dnia [...] marca 1977 ([...]) o ustaleniu terenu budowlanego, jego podziale i przyjęciu na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem części działki nr 52 o pow. 278 m2 – w przedmiocie ustalenia odszkodowania za garaż, piwnicę oraz ogrodzenie.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] marca 1977 r. wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 27, poz. 192, ze zm.) Naczelnik Dzielnicy W. – P. P. orzekł, m.in. o: przejęciu na rzecz Skarbu Państwa części działki nr 52 o powierzchni. 278 m2 i ustaleniu odszkodowania na rzecz J. G. i J. G. za przejęty teren w wysokości 4 976 zł, z czego 3 002 zł za grunt i 1 976 zł za nasadzenia. Następnie, decyzją z dnia [...] listopada 1977r. dokonano zmiany opisanej wyżej decyzji w ten sposób, że orzeczono o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa także działki nr [...] oraz o przyznaniu odszkodowania za tę działkę w wysokości 4 321 zł, z czego 3 240 zł za grunt i 1081 zł za nasadzenia.
W dniu [...] marca 2014 r. J. G. wystąpiła do Prezydenta W. o naliczenie odszkodowania należnego jej "za garaż z budynkiem gospodarczym, piwnicę, a także ogrodzenie działki od strony ulicy A.''. Precyzując powyższe wystąpienie wnioskodawczyni w piśmie z dnia [...] czerwca 2014r. wyjaśniła, że na mocy ww. decyzji Naczelnika z dnia [...] marca 1977 r., wypłacono jej odszkodowanie jedynie za grunt i nasadzenia, z pominięciem garażu, piwnicy oraz ogrodzenia. Z tego względu uważa, że w niniejszym przypadku należałoby dokonać wznowienia postępowania. Powyższe wystąpienie uzupełnione zostało także o podpisy B. M. oraz T. G. – jako spadkobierców po J. G. W piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r., B. M. – działając jako pełnomocnik J. G. i T. G. - potwierdziła, że celem wznowienia postępowania jest uzyskanie odszkodowania za ww. części składowe nieruchomości, a podstawę prawną tego żądania stanowią przepisy art. 145 § 1 pkt 5 i 6 kpa, a także art. 231 § 1 kodeksu karnego (kk) z 1997 r.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda D. wyznaczył do rozpatrzenia powyższego wniosku Starostę K. W dniu [...] kwietnia 2017 r. Starosta wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Naczelnika z dnia [...] marca 1977 r. uznając, że doszło do wycofana wniosku. Na skutek zażalenia zostało ono jednak uchylone z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia (postanowienie Wojewody D. z dnia [...] stycznia 2018 r.).
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019r., wydanym na podstawie przepisów art. 124, art. 148, art. 149 § 3 k.p.a. – Starosta K. orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej opisaną wcześniej decyzją ostateczną z dnia [...] marca 1977 r. Zdaniem organu wniosek o wznowienie złożony został z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Wnioskujący nie przedstawili także żadnego orzeczenia stwierdzającego popełnienie przestępstwa jak też innych dowodów z których organ bezpośrednio mógłby przyjąć spełnienie przesłanek wynikających z art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5 i § 3 k.p.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła J. G., T. G. - w imieniu których jako pełnomocnik wystąpiła B. M. - działająca także imieniem własnym jako żaląca się. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając organowi naruszenie: 1/ art. 149 k.p.a. poprzez oparcie odmowy wznowienia postępowania o ocenę występowania lub nie przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a, a które to organ może oceniać dopiero we wznowionym postępowaniu jako stanowiące podstawę do wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 kpa; 2/ art. 7b k.p.a poprzez uchylenie się od. obowiązku ścisłego współdziałania z Urzędem Miejskim W., w celu pozyskania pełnych akt postępowania zakończonego decyzją Naczelnika z dnia [...] marca 1977 r.; 3/ art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie istotnych ustaleń sprawy o niekompletnie zebrany materiał dowodowy; 4/ art. 8 i 9 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stronie znaczenia i prawnego sensu pojęcia "terminu w jakim dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia", podczas gdy obowiązek taki ciążył na organie.
Wojewoda nie uwzględnił powyższego zażalenia uznając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe. Przede wszystkim, zgodził się z oceną, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został z naruszeniem art. 148 k.p.a. co dotyczy każdej ze wskazanych przez wnioskodawców przesłanek wznowienia. Organ wskazał, że początek biegu terminu należy liczyć w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. od daty w której strona dowiedziała się że istotny w sprawie dowód jest fałszywy, bądź od daty w której dowidziała się o czynie (zaniechaniu), który jej zdaniem wypełnia znamiona przestępstwa. W niniejszej sprawie jest to pominięcie w decyzji z 1977r. niektórych części składowych gruntu jako składników odszkodowania. Ta sama okoliczność wskazywana jest jako podstawa do wznowienia z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym kontekście organ stwierdził, że dla kwalifikacji wniosku jako złożonego z uchybieniem terminu istotne jest, że okoliczność na której żalący opierają zarzuty wystąpienia kwalifikowanych wad postępowania, znana była im bezpośrednio po otrzymaniu przedmiotowej decyzji z 1977r.
Jako osoby zamieszkujące na wywłaszczonej nieruchomości znali bowiem jej stan i mogli skonfrontować go z tą decyzją. Co do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 (tj. wydania decyzji bez wymaganego uzgodnienia z innym organem) Wojewoda stwierdził, że także w tym zakresie termin należy liczyć od dnia w którym strony stwierdziły pominięcie odszkodowania. Nadto sama tylko analiza przepisów prawa stanowiących podstawę do wydania decyzji z 1977 r. jednoznacznie wskazuje, że nie istniał wymóg uzgodnienia takiej decyzji z innym organem. Absurdem zatem byłoby wznawiane postępowania w celu zbadania okoliczności, która z obiektywnych względów nie mogła być spełniona. Oczywistym jest także, że w dacie wydania decyzji o przejęciu gruntu na Skarb Państwa i ustalania odszkodowania, jak też decyzji zmieniającej, wnioskodawcy znali stan nieruchomości jak też treść rozstrzygnięć. Jak bowiem sami wskazują "decyzja nie objęła odszkodowania zupełnego a jedynie za grunt i nasadzenia okoliczność ta już po wydaniu decyzji była komunikowana organowi wywłaszczeniowemu".
Nadto pominięcie wskazanych części składowych J. M. zarzucał organowi już w piśmie z dnia [...] grudnia 1987 r. w wyniku czego wydana została decyzja z dnia [...] grudnia 1987 r. o odmowie wznowienia postępowania a adresatami tej decyzji były także J. G. i B. M. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. M. zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie na skutek błędnego uznania, że wznowienie postępowania jest niedopuszczalne na skutek uchybienia terminu do złożenia wniosku, podczas gdy informację o podstawach wznowienia skarżąca powzięła dopiero w toku postępowania o wznowienie. Zdaniem skarżącej organ dopuścił się także naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z błędną wykładnią art. 148 k.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie, że fakt doręczenia poprzednikom prawnym stron decyzji jest równoznaczny z powzięciem przez nich wiadomości o zaistnieniu podstaw wznowienia.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu.
Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżąca poinformowała, że J. G. zmarła w dniu [...] marca 2017 r. Do pisma skarżąca załączyła kserokopię aktu zgonu J. G. oraz kserokopię aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2020 r. zawierającego umowę o dział spadku (częściowy), których zgodność z oryginałem nie została potwierdzona przez właściwy organ lecz przez skarżącą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a"), zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie.
Kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 p.p.s.a. wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały podniesione w skardze, ale miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce.
Zaskarżone postanowienie wydane zostało postępowaniu zmierzającym do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, w wyniku rozpatrzenia zażalenia wniesionego, między innymi, przez J. G. (reprezentowaną przez B. M.) na postanowienie odmawiające tegoż wznowienia.
W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 4 w związku z art. 141 § 1 k.p.a. prawo wniesienia zażalenia przysługuje stronom postępowania (w tym przypadku podmiotom domagającym się wznowienia postępowania). Zgodnie z treścią art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W myśl art. 29 K.p.a., stronami mogą być zasadniczo osoby fizyczne i osoby prawne. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Ustalając status strony w postępowaniu administracyjnym organ obowiązany jest brać pod uwagę treść art. 28 k.p.a. i art. 29 k.p.a. w związku z art. 30 oraz art. 32 k.p.a. Przepis art. 30 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Odnośnie zdolności prawnej osób fizycznych, to uwzględnić należy, że zgodnie z art. 8 k.c. każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Z tą chwilą gasną prawa i obowiązki osoby fizycznej o charakterze osobistym i niezbywalnym, zaś pozostałe przechodzą na inne osoby, stosownie do ich uprawnień w tym zakresie. W orzeczeniach dominuje pogląd, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej powoduje, iż decyzja taka dotknięta jest uchybieniem w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności (tak NSA w wyroku z dnia 14 listopada 1999r. (LEX nr 82653). W wyroku z dnia 20 października 2010 r. (l SA/Wa 614/10 LEX nr 750873) WSA w Warszawie stwierdził także: "Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji.
Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa wraz z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowania i wydawać decyzji". Poglądy te znajdują także odpowiednie zastosowanie do zaskarżalnych postanowień.
Z przedłożonych akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez J. G. oraz B. M. i T. G. W dniu [...] stycznia 2017 r. B. M. złożyła natomiast pełnomocnictwo do reprezentowania J. G. i T. G. w postępowaniu zmierzającym do wzruszenia decyzji ostatecznej w zakresie ustalonego odszkodowania.
W tym kontekście istotne zatem jest, że według przekazanej w toku postępowania sądowego przez skarżącą informacji, J. G. zmarła w dniu [...] marca 2017 r. a więc na długo przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia Wojewody.
W związku z powyższym wskazać trzeba, że w razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest rozważenie, czy uprawnienia lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny albo umorzy postępowanie w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie następców prawnych strony (art. 30 § 4 k.p.a.). Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Jak wcześniej wykazano zdolność bycia stroną postępowania administracyjnego wiązać zaś należy (poza posiadaniem przez jednostkę interesu prawnego w sprawie) z przynależną jej zdolnością prawną.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie IV SA/Po 260/09, w wyroku z dnia 16 września 2009 r.(LEX nr 644709) "na organie administracji ciąży obowiązek wyjaśnienia, czy osoba wskazywana jako strona (art. 28 k.p.a.) żyje, a jeśli nie, to kiedy zmarła (np. przez uzyskanie odpisu skróconego aktu zgonu). (....)". Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § 1 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o tych okolicznościach (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, z 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12 Lex nr 1452172). Organ powinien zatem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, badać i ustalać krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu. Zaniechanie w tym zakresie stanowi uchybienie procesowe, które może doprowadzić do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności prowadzących w konsekwencji do stwierdzenia nieważności aktu dotkniętego tego rodzaju uchybieniem.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Wojewody D. z dnia [...] października 2020 r. zostało podjęte bez zbadania czy wnioskodawczyni J. G. a jednocześnie podmiot wnoszący zażalenie posiada lub utracił zdolność prawną, a jeśli tak to kiedy (w jakim momencie postępowania) taka utrata nastąpiła. Przekazany przez skarżącą (nieuwierzytelniony!) odpisu aktu zgonu wskazuje bowiem, że wnioskodawczyni J. G. zmarła jeszcze przed złożeniem zażalenia a nawet przed wydaniem postanowienia przez organ pierwszej instancji.
Mając jednak na uwadze, że nadesłany akt zgonu stanowi tylko kserokopię i nie jest dokumentem uwierzytelnionym (wymogu tego nie spełnia podpisanie go przez skarżącą) Sąd uznał w szczególności, że w przypadku tak doniosłej okoliczności, dokument w tej formie nie jest wystarczający dla potwierdzenia na obecnym etapie kwalifikowanej wady zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu - prawidłowa jest linia orzecznicza zakładająca, że jedynym wiarygodnym dokumentem potwierdzającym informację o śmierci strony jest odpis skrócony aktu zgonu sporządzony bezpośrednio przez urząd stanu cywilnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 grudnia 2005 r.). Ze wskazanych okoliczności wynika natomiast, że organ drugiej instancji nie zbadał, czy w dacie wydawania orzeczenia wnioskodawczyni żyła jeszcze, a co za tym idzie, czy skuteczne było wniesienie przez nią środka zaskarżenia, a w konsekwencji czy prawidłowo (jako do osoby żyjącej) skierowane zostało do niej zaskarżone postanowienie (a wcześniej także postanowienie organu pierwszej instancji).
W rozpoznawanej sprawie istotne także jest, że B. M., działała przed organami administracji jako pełnomocnik J. G., zatem rozważana wyżej kwestia zdolności prawej J. G., pozostaje w związku z ważnością udzielonego przez nią pełnomocnictwa i skutecznością podjętych na jego podstawie czynności procesowych. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z art. 101 § 2 k.c. zdarzeniem prawnym powodującym wygaśnięcie pełnomocnictwa ex lege jest śmierć mocodawcy albo pełnomocnika. Na gruncie praca cywilnego, które wobec ograniczonych unormowań w k.p.a. znajduje także zastosowanie przy ocenie pełnomocnictw w postępowaniu administracyjnym, zasadą jest więc ścisły związek pełnomocnictwa z osobami mocodawcy i pełnomocnika.
Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji powinien w pierwszej kolejności potwierdzić podaną przez skarżącą informację o śmierci J. G. w oparciu o odpowiedni dokument urzędowy a następnie dokonać oceny skuteczności złożonego w jej imieniu, przez pełnomocnika, zażalenia oraz skuteczności dokonanych wcześniej w ten sposób czynności procesowych. W tym aspekcie należy także ocenić prawidłowość orzeczenia organu I instancji. W konsekwencji potwierdzenia tej okoliczności organ ustali i wezwie następców prawnych wnioskodawczyni (art. 30 § 4 k.p.a.), którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy skierować wydane w sprawie rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w związku z art. 141 § 1, art. 28, art. 29, oraz art. 30 § 1 i § 4 k.p.a. Niezależnie bowiem od tego, czy organ posiadał wiedzę odnośnie do faktu śmierci wnioskodawczyni, w przypadku potwierdzenia tej okoliczności, doszło do prowadzenia postępowania i wydania aktu kończącego postępowania wobec osoby nieżyjącej a więc nie będącej już jego stroną.
Wobec stwierdzenie istotnych wad procesowych związanych z naruszeniem postępowania administracyjnego, Sąd nie badał i nie odnosił się do merytorycznych zarzutów skargi jak również nie dokonał merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia, gdyż byłoby to przedwczesne.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 powołanej ustawy.