Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – dalej przywołanej jako u.s.g.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy Podgórzyn nr XVIII/131/12 z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego gminy Podgórzyn.
Przedmiotowa uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej powoływanej jako u.p.z.p), a także w związku z uchwałą Rady Gminy Podgórzyn z dnia 14 lutego 2008 r., nr 0150-XVIII/145/08 w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Podgórzyn. Według § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, objęta nią zmiana w Studium, dotyczy wsi Ścięgny w granicach administracyjnych a integralnymi częściami uchwały są: 1/ załącznik nr 1 – ujednolicony tekst studium; 2/ załącznik nr 2 – rysunek w skali 1:10000 pt." zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Podgórzyn – kierunki zagospodarowania przestrzennego"(§ 2 ust. 3).
Organ nadzoru zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie zasad uchwalania studium wynikających z § 7 pkt 5 oraz z § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233 – dalej rozporządzenie), w związku art. 9 ust. 2 i art. 11 pkt 10 u.p.z.p. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.
Uzasadniając postawione zarzuty Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 11 u.p.z.p organ wykonawczy gminy sporządza projekt studium zawierający część graficzną i tekstową, który w myśl przywołanego wyżej rozporządzenia musi spełniać określone standardy. Przy sporządzaniu rysunku projektu studium oznaczenia graficzne należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający jego czytelność, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony. Jednym z kolejnych etapów procedury planistycznej jest konieczność ogłoszenia przez wójta w sposób określony w pkt 1 o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na okres, co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wyłożenie tego projektu do publicznego wglądu oraz publikacja na stronach internetowych urzędu gminy na okres co najmniej 21 dni, jak też konieczność zorganizowania w tym czasie dyskusji publicznej (art. 11 pkt 10 ustawy).
Natomiast według § 8 ust. 2 i ust. 3 rozporządzania, projekt zmiany studium polegający na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany, a ujednolicona forma projektu studium o której mowa w ust. 2 stanowi załącznik do uchwały o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy.
Według Wojewody dokument załączony do uchwały pn. "Zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Podgórzyn (Podgórzyn wrzesień 2002, marzec 2012) " nie spełnia wymagań określonych w § 7 pkt 5 oraz § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia jak również w przepisach u.p.z.p. Nie jest bowiem ujednoliconą formą studium w rozumieniu § 8 ust. 2 rozporządzenia. Według tego przepisu ujednolicona forma studium musi bowiem zawierać wyróżnienie projektowanej zmiany - a tego załącznik nie zawiera. Zdaniem skarżącego, przez "ujednoliconą formę studium", należy rozumieć sporządzenie takiego projektu studium – zarówno części tekstowej jak i graficznej – w którym dotychczasowe ustalenia (uchylane) zostają w tekście pierwotnym studium przekreślone, natomiast nowe, zostają dopisane do tekstu pierwotnego i wyróżnione (np. podkreśleniem, zastosowaniem innej czcionki).
Natomiast ujednolicona forma graficznej części studium polega na sporządzeniu rysunku studium z wyróżnieniem projektowanych zmian. W załączonym do zaskarżonej uchwały rysunku Studium wyróżniono jedynie obszar na którym dokonano zmiany (wieś Ścięgny). Nie można z niego natomiast odczytać, które tereny zostały zmienione i na czym zmiana ta polega.
Wojewoda podniósł również, że ani w dokumentacji planistycznej, jak też w załączonych do uchwały dokumentach i rysunkach nie ma ujednoliconej części graficznej Studium Podgórzyn. Załącznik nr 2 do uchwały, pokazuje tylko fragment – obszar na którym Rada dokonała zmian. Pozostała część rysunku jest za nieczytelną szarą mapą. Skarżący zwrócił uwagę, że wymóg wynikający z § 8 ust. 2 rozporządzenia, dotyczy zarówno części tekstowej jak i graficznej projektu studium. Zdaniem Wojewody, sporządzony przez Wójta a następnie uchwalony przez Radę dokument, nie spełnia wymogów ujednoliconej formy studium, gdyż nie spełnia wymogów określonych w ww. przepisie.
Organ nadzoru zarzucił nadto, że rysunek stanowiący załącznik nr 2 do przedmiotowej uchwały (rysunek w skali 1:10000 pt; "zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Podgórzyn kierunki zagospodarowania przestrzennego") jest nieczytelny i nieprzejrzysty. O nieczytelności i braku przejrzystości wskazanego załącznika, świadczy - zdaniem Wojewody – już samo czytanie legendy mapy, w której wyszczegółowiono oznaczenia nie występujące na wyróżnionym obszarze studium. Tytułem przykładu wskazano tereny oznaczone jako "zabudowa mieszkaniowa rozproszona "rezydencyjna". Powyższe narusza zasadę przejrzystości i czytelności tego dokumentu określonego w przepisie § 7 pkt 5 wymienionego rozporządzenia, która to zasada ma ułatwić mieszkańcom, inwestorom a przede wszystkim organowi wykonawczemu gminy zrozumienie celów polityki przestrzennej w gminie wyznaczonej przez Radę.
Konkludując przedstawione wywody, organ nadzoru stwierdził, że skoro w trakcie procedury planistycznej nie sporządzono ujednoliconej formy studium, to naruszone zostały zasady jego sporządzenia, co w świetle art. 28 u.p.z.p prowadzić winno do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Organ gminy argumentował, że powołane rozporządzenie nie definiuje ujednoliconej formy studium. Forma przyjęta w zaskarżonej uchwale stanowiła nawiązanie do poprzedniej formy, nie kwestionowanej przez organ nadzoru. Studium zostało uchwalone w 2002 r. i wówczas rysunek został opracowany w technice czarno-białej. Do uchwały zmieniającej dołączono taki rysunek, jednak dokonane zmiany wyróżniono kolorem. Zmiana Studium obejmowała cały obszar wsi Ścięgny, a legenda zawierała oznaczenia w kolorze szarym odnoszące się do obszaru nie objętego zmianą oraz oznaczenia w kolorze odnoszące się do zmiany. Nie była, zdaniem strony przeciwnej, dopuszczalna ingerencja w część rysunku nie objętego zmianą. W dyspozycji organu pozostaje jeden rysunek kolorowy dla całego obszaru studium. Rysunek kolorowy dla całego obszaru oraz rysunek taki z naniesieniem zmian, nie były przekazane organowi nadzoru.
Tekst zmiany studium także został ujednolicony. Nie zawiera skreśleń, a jedynie uzupełnienia tekstu. Zmiany zostały wyróżnione, przy czym w odniesieniu do tekstu rozporządzenie również nie ustanawia formy wyróżnienia. Projekt zmiany studium został wyłożony w formie ujednoliconej.
Wyrokiem z dnia 18 października 2012 r. sygn.akt II SA/Wr 557/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Wojewody na opisaną wyżej uchwałę. Sąd stwierdził, że zmiana studium dotycząca tylko wsi Ścięgny w granicach administracyjnych, została uwidoczniona na załączniku graficznym w sposób czytelny. Obszar wsi i odnoszące się do niego oznaczenia zostały wykonane w technice barwnej, co umożliwia zrozumienie rysunku. Oznaczenia barwne nie zawierają natomiast oznaczeń terenów niewystępujących na obszarze wsi Ścięgny. W skardze zakwestionowano zaś rysunek w pozostałym zakresie, co prowadzi do bezpodstawnego podważania studium w zakresie nie objętym zmianą.
W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia § 8 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia, gdyż projekt zmiany studium został wyłożony do publicznego wglądu w formie ujednoliconej. Zmiana stanowiła uzupełnienie aktu wcześniejszego, co uzasadniało jednoczesne sporządzenie aktu zmieniającego i aktu jednolitego. Akt dotychczasowy pozostał taki sam, ponieważ jego zmiana nie polegała na wykreśleniu jakiejś treści, ale na dodaniu postanowień wyróżnionych w tekście i na rysunku planu. W załączniku nr 1 przedstawiono przebieg powstawania tego aktu i jego zmian, potem zaś zakres merytoryczny obecnie uchwalanej zmiany i dotychczasowe ustalania z wyróżnieniem zmian określonych w części wstępnej. Sąd uznał również, że wyraźnie wyróżniono jako podlegające zmianie ustalenia wsi Ścięgny, które stają się szczególnie czytelne z uwagi na treść rysunku.
Powyższy wyrok zaskarżony został skargą kasacyjną przez organ nadzoru, w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn.akt II OSK 169/13, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi wojewódzkiemu.
NSA kwestionując oceną zaskarżonej uchwały dokonaną przez sąd pierwszej instancji stwierdził, że pomija ona tę treść studium którą poddano zmianie a koncentruje się na tym, że przyjęty zakres studium jasno wynika z załączników do uchwały (tekstowego i graficznego). Sąd drugiej instancji wskazał, że nie może mieć decydującego znaczenia to, że w rozdziale I. 1 części tekstowej studium sprecyzowano, że zaskarżona uchwała modyfikuje studium jedynie w części dotyczącej obszaru Ścięgny, a w rozdziale 10 opisano wprowadzone zmianą uwarunkowania i kierunki zagospodarowania tego obszaru.
W ocenie NSA, tekst ten nie daje bowiem odpowiedzi na zasadnicze pytanie o to, jak te uwarunkowania i kierunki przedstawiały się dotychczas tj. jak określało je studium przed zmianą. Tego problemu nie dostrzegł sąd pierwszej instancji, konstatując, że dotychczasowe treści zostały uzupełnione, co powoduje, że nie trzeba dokonywać żadnych skreśleń. Tymczasem uwidocznienie tego rodzaju uszczegółowienia czy rozwinięcia studium, bez jednoczesnego ukazania punktu wyjściowego tych zabiegów, czyli brzmienia studium przed zmianą, które później zostało uzupełnione, wyklucza skonfrontowanie obu wersji studium ze sobą i możliwość stwierdzenia, na czym zmiana ta rzeczywiście polegała. Jak wskazał NSA tekst ujednolicony studium nie może być utożsamiany z jego tekstem jednolitym, czyli przybrać formę jednego zwartego tekstu, w brzmieniu uwzględniającym wszelkie modyfikacje jakie w nim zaszły od chwili uchwalenia. Musi więc obejmować zarówno tekst zmieniany, jak i tekst zmian który powinien być dodatkowo wyróżniony z zastosowaniem takiej metody redakcyjnej, która pozwoli ten cel osiągnąć.
Podobne spostrzeżenia Naczelny Sąd Administracyjny odniósł również do części graficznej Studium, wskazując, że w świetle § 7 pkt 5 rozporządzenia powinna ona zawierać przejrzyste i czytelne oznaczenia graficzne. Nadto powinna odzwierciedlać zmianę studium tj. obrazować nie tylko to, jakie tereny zostały objęte zmianą studium i jakie będzie ich obecne przeznaczenie, ale i to, jakie rozwiązania w tej materii przewidywało studium przed zmianą. Nie zawsze będzie to zadaniem prostym, lecz rzeczą osób sporządzających projekt zmiany studium, mających wszak szczególne kwalifikacje, jest dobór adekwatnej metody pozwalającej na przedstawienie tych kwestii na rysunku. Przepisy prawa nie wprowadzają w tym zakresie zadanych ograniczeń, dopuszczając np. sporządzenie dwóch map wskazujących stan przed zmianą i stan po zmianie, z wyodrębnieniem terenów które zmianą zostały objęte. NSA podkreślił, że umożliwia to osobom zainteresowanym dokonanie niezbędnych porównań i wyciągnięcie wniosków co do tego, jak różnić się będzie nowe przeznaczenie danego terenu, w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego.
Zdaniem sądu kasacyjnego, warunku tego nie spełnia część graficzna studium, w której poprzestano na barwnym odznaczeniu na mapie obszaru objętego zmianami i na wskazaniu za pomocą kolorowych symboli opisanych w legendzie mapy aktualnych uwarunkowań i kierunków zagospodarowania poszczególnych terenów znajdujących się na tym obszarze.
Według NSA nie było też uzasadnione twierdzenie, że skarżący kwestionuje studium w nawiązaniu do części której nie dotyczyła zmiana objęta zaskarżoną uchwałą. Nawiązanie do tej części, a zwłaszcza do wcześniejszej treści studium, jest według NSA niezbędne do tego, aby porównać ze sobą różne wersje studium, a co za tym idzie ustalić, czy zmiana studium, jest czytelna i daje się właściwie wyodrębnić na tle zarówno postanowień modyfikowanych jak i pozostających bez zmiany. Bez znaczenie pozostaje zarazem to, że wcześniejsze zmiany studium - dokonywane w taki sam sposób jak w zaskarżonej uchwale – nie były podważane ani zaskarżane do sądu. Wadliwość poprzednich procedur nie może bowiem uzasadniać trwania w błędzie organu gminy w kolejnych postępowaniach.
NSA uznał także, że koniecznym jest skonfrontowanie przebiegu kontrolowanego postępowania z aktami planistycznymi mającymi dokumentować wszelkie czynności podejmowane w ramach procedury planistycznej. Wobec jednak faktu, że organ gminy przekazał sądowi pierwszej instancji tylko zaskarżoną uchwałę nie jest możliwe zbadanie prawidłowości tej procedury, regulowanej między innymi art. 11 pkt 10 i 12 ust. 1 u.p.z.p., których naruszenie podnoszono w skardze kasacyjnej. W szczególności nie można zweryfikować informacji zawartych w uzasadnieniu uchwały na temat udostępnienia jej projektu do publicznego wglądu. Jest ta zaś kwestia kluczowa dla zastosowania § 8 ust. 2 rozporządzenia, nakazującego wyłożenie do publicznego wglądu projektu zmiany studium, w formie ujednoliconej.
Należy mieć zwłaszcza pewność, że do publicznego wglądu wyłożono ten sam projekt, który następnie uchwalono i przedłożono organowi nadzoru – co dotyczy również części graficznej studium. NSA zalecił zatem skompletowanie stosownej dokumentacji w ponownym postępowaniu sądowym.
W toku ponownego postępowania sądowego, na wezwanie Sądu, organ gminy uzupełnił akta sprawy przedstawiając kompletną dokumentację planistyczną wraz z projektem zmiany studium - części tekstowej i graficznej – który wyłożony został do publicznego wglądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. – zwanej dalej u.p.p.s.a) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 ww. ustawy, sąd uwzględniając skargi na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem ponownej kontroli sądu według przedstawionych wyżej kryteriów jest uchwała Rady Gminy Podgórzyn z dnia 14 marca 2012 r. nr XVIII/131/12 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Podgórzyn, podjęta na podstawie art. 12 i 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm. obecnie Dz.U. z 2012 r. poz. 647 – zwanej dalej u.p.z.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, obecnie Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn.zm.- dalej u.s.g.).
Dla przeprowadzonej kontroli istotne jest, że sprawa jest obecnie przedmiotem rozpoznania w związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wydanego wcześniej wyroku, który zapadł przed tutejszym Sądem w dniu 18 października 2012r. (sygn.akt II SA/Wr 557/12) i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.
Stosownie do regulacji art. 190 u.p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej, od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". W świetle przywołanej regulacji – jak wskazuje się w orzecznictwie - Sąd pierwszej instancji nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynika to z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też oceniać rozstrzygnięcia sądu kasacyjnego. Wykładnia prawa o której mowa w art. 190 u.p.p.s.a obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, a więc - co do zasady - nie obejmuje ocen dotyczących stanu faktycznego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..., 2004, s. 268; T. Ereciński (w:) T. Ereciński (red.), J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego.
Część pierwsza..., t. 1, s. 828; por. również wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OSK 342/05, LEX nr 190953). W judykaturze zaznacza się jednak, że tego ostatniego stwierdzenia nie można absolutyzować z uwagi na szczególny charakter spraw przed sądami administracyjnymi (zob. B. Gruszczyński, Komentarz do art. 190 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex stan 30.03.2011 r.). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn.akt II FSK 1427/10 zwrócono bowiem uwagę, że ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni, a w konsekwencji i zastosowania przepisów postępowania. "W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy co do ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne." (podobnie też NSA w wyroku z dnia 18 września 2012 r. II OSK 1575/12, CBOIS nsa.gov.pl).
Od opisanej wyżej zasady dopuszcza się odstępstwo, które dotyczy dwóch przypadków: pierwszy związany jest z sytuacją w której w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy sąd pierwszej instancji stwierdzi, że stan faktyczny sprawy, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia NSA, nie został dostatecznie wyjaśniony, bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA - wówczas sąd I instancji nie jest związany oceną prawną wyrażoną poprzednio, gdyż do nowo ustalonego stanu faktycznego, należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez NSA; drugi dotyczy natomiast sytuacji, gdy przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd pierwszej instancji, podjęta zostanie uchwała w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od wyrażonej w wyroku kasacyjnym.
Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie. W szczególności na ewentualną zmianę stanu faktycznego nie ma wpływu dokumentacja planistyczna uzyskana przez Sąd na obecnym etapie rozpoznawania sprawy (o czym w dalszej części uzasadnienia).
Skład orzekający w niniejszej sprawie nie ma zatem całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż dokonana przez NSA w wyroku z 25 czerwca 2014 r. (II OSK 169/13) wykładnia prawa jest dla niego wiążąca. Sąd związany jest więc oceną prawną wyrażoną w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w istocie przesądza o kierunku i treści rozstrzygnięcia w związku ze skargą Wojewody na objętą niniejszym postępowaniem uchwałę w sprawie zmiany Studium.
Przypomnieć jedynie należy, że według art. 12 ust. 1 u.p.z.p. załącznikami do uchwały o uchwaleniu studium są tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Z kolei na mocy § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego projekt studium powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej;
- 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2;
- 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2;
- 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. Przepis § 8 ust. 1 przywołanego rozporządzenia nakazuje stosować przepisy tego aktu również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie objętym zmianą. Zgodnie z ust. 2 i ust. 3 tego przepisu, projekt zmiany studium polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Ujednolicona forma projektu studium stanowi załącznik do uchwały o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy (odpowiednio uchwały w sprawie zmiany studium).
Wykładni powyższych przepisów dokonał NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2014 r. aprobująco przyjmując pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2727/12, w którym odwołując się do ratio legis regulacji § 8 rozporządzenia, którym jest zapewnienie czytelności studium dla jego adresatów, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że najpełniej tę zasadę zrealizuje przygotowanie klarownego tekstu jednolitego, obejmującego przedstawienie dotychczasowego brzmienia studium (przed zmianą) i nanoszonych modyfikacji, przy czym technik takiego "wyodrębnienia" kształtu zapisów studium przed i po zmianie jest kilka. Nie spełnia tego wymogu przedstawienie tekstu studium uwzględniającego jedynie modyfikacje wprowadzone uchwałą zmieniającą, ponieważ może to utrudnić pełne odczytanie kierunku projektowanych zmian dla osób tym zainteresowanych. NSA przy zastosowaniu powyższej wykładni dokonał również oceny zapisów kwestionowanej uchwały, co obszernie przedstawiono w części historycznej niniejszego uzasadnienia.
W konsekwencji przyjąć należy, że kwestie takie jak naruszenie przez zaskarżoną uchwałę § 8 ust. 2 i ust. 3 przywołanego wcześniej rozporządzenia, jak też naruszenie § 7 pkt 5 tego aktu - uzyskały już status prawomocnie przesądzonych przez NSA. Sąd ten nie miał bowiem wątpliwości, że do zmiany studium jaka dokonana została zaskarżoną uchwałą, zastosowanie znajduje § 8 ust. 2 i ust. 3 ww. rozporządzania. Przyjmując wykładnię celowością tych przepisów, NSA ocenił również, że dokument załączony do uchwały ("Zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Podgórzyn zawierająca tekst studium) nie spełnia wymogów wynikających z § 8 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia co do konieczności sporządzania ujednoliconej formy projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany, z tego względu, że dokument ten nie pozwala na ustalenie jakie uwarunkowania i kierunki poddane zmianie przedstawiły się dotychczas tzn. przed tą zmianą.
Tym samym nie jest możliwe skonfrontowanie obu wersji studium ze sobą i stwierdzenie na czym zmiana ta polegała. W ocenie NSA nie ma decydującego znaczenia okoliczność na którą powołano się w odpowiedzi na skargę, że w rozdziale I.1 tego dokumentu - części tekstowej studium - sprecyzowano, że uchwała z dnia 14 marca 2012 r. modyfikuje studium jedynie w części dotyczącej obszaru Ścięgny a w rozdziale 10 opisane zostały wprowadzone zmianą uwarunkowania i kierunki zagospodarowania dla tego obszaru. Taki tekst zmiany nie daje bowiem odpowiedzi na przedstawione wcześniej pytania dotyczącego tego, jak dotychczas przestawiały się poddane zmianie kierunki i uwarunkowania dla tego obszaru. Przy podobnych spostrzeżeniach NSA ocenił także, że ww. przepisy rozporządzenia narusza część graficzna zamiany studium, w której poprzestano jedynie na barwnym odznaczeniu na mapie obszaru objętego zmianą i na wskazaniu za pomocą kolorowych symboli opisanych na legendzie mapy aktualnych uwarunkowań i kierunków zagospodarowania poszczególnych terenów znajdujących się na tym obszarze.
Sporządzenie części graficznej w taki sposób nie obrazuje bowiem jakie rozwiązania na obszarze objętym zmianą obowiązywały przed zmianą studium. Nadto sąd kasacyjny ocenił, że przedstawiony załącznik graficzny nie spełnia wymogów przywołanego w podstawach kasacyjnych § 7 pkt 5 rozporządzenia, gdyż nie zawiera przejrzystych i czytelnych oznaczeń graficznych.
Na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z wytycznymi sądu kasacyjnego do rozstrzygnięcia pozostała zatem kwestia zbadania elementów związanych z procedura uchwalania studium – w szczególności co do udostępniania projektu zmiany studium do publicznego wglądu, rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany i sposobu ustosunkowania się do nich. Jak stwierdził NSA dla oceny zastosowana § 8 ust. 2 rozporządzania, należy mieć pewność, że do publicznego wglądu wyłożono ten sam projekt, który następnie uchwalono i przedłożono organowi nadzoru (zarówno co do części tekstowej jak i graficznej).
Analiza przedstawionej przez organ dokumentacji planistycznej wskazuje, że do uzgodnień jak też wyrażenia opinii (art. 11 pkt 5 i 6 u.p.z.p) a następnie do wyłożenia do publicznego wglądu w terminie od 18 sierpnia 2010 r. do dnia 28 września 2010 r. przedłożony został projekt zmiany studium w takim kształcie (co do wymogów § 8 rozporządzania), która została następie następnie uchwalona. Do wyłożonego projektu zmiany Studium wpłynęły dwie uwagi, które zostały uwzględnione przez organ wykonawczy gminy (zarządzenie Wójta z dnia 27 października 2010 r.) Po wprowadzeniu uwag, organ nie ponowił czynności procesowych w zakresie uzgodnienia i opiniowania przez odpowiednie organy jak też ponownego wyłożenia projektu. Jak wynika z uzasadnienia uchwały, uznano, że zakres zmian wprowadzonych do studium miał charakter lokalnych korekt (powiększenie funkcji mieszkaniowej w miejsce usługowej na jednej działce oraz skorelowanie zasięgu zainwestowania z zasięgiem ustalonym w obowiązujący studium.
Niezależne jednak od oceny takiego działania stwierdzić należy, że niewątpliwie wskazane etapy procedury planistycznej obejmowały ten sam projekt zmiany studium, który następnie przedłożony został radzie do uchwalania, a zatem sporządzony z naruszeniem § 8 ust. 2 i ust. 3 rozporządzania.
Sąd zauważa nadto, że w przedstawionej dokumentacji planistycznej występują również inne nieścisłości niż wskazywane przez organ nadzoru. Wraz z zaskarżoną uchwałą z dnia 14 marca "2012 r". nr XVIII/131/12 przedstawiony bowiem został załącznik – bez oznaczenia odpowiednim numerem - o nazwie "Zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Podgórzyn" w którym podano, że "zmiana studium sporządzona została na podstawie uchwały nr 0150-XVIII/145/08 Rady Gminy Podgórzyn z dnia 14 lutego 2008 r. i uchwalona uchwałą nr XVIII/131/12 z dnia 14 marca "2011 r." Natomiast załącznik graficzny dołączony do zaskarżonej uchwały opisany został jako "załącznik nr 2 do uchwały nr XVIII/131/13 z dnia 14 marca 2012 r. Powyższe także potwierdza, że istotne w sprawie dokumenty sporządzone zostały w sposób nieczytelny i są ze sobą niespójne. Taka wewnętrzna niespójność projektu zmiany studium również nie jest bez znaczenia i może utrudniać jednoznaczne ustalanie kształtu dokonanej nowelizacji.
W rezultacie powyższych ustaleń należy zgodzić się z Wojewodą, że w trakcie procedury planistycznej nie sporządzono ujednoliconej formy studium z wyróżnieniem projektowanych zmian, czym naruszono zasady sporządzania studium. Ujednolicona forma projektu studium nie była też przedmiotem opinii i uzgodnień oraz nie została następnie wyłożona do publicznego wglądu, co z kolei prowadziło do naruszenia trybu sporządzania studium.
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny konsekwencje wskazanych wyżej naruszeń należy w niniejszej sprawie oceniać głównie przez pryzmat celu w jakim wprowadzono regulację § 8 rozporządzenia. Nie ulega wątpliwości, że ma on zapewniać czytelne i zrozumiałe dla adresatów wprowadzanie zmian w studium. Niejednokrotnie bowiem odczytanie tekstu studium z uwzględnieniem wprowadzonych zmian wyłącznie na podstawie samej uchwały zmieniającej może być utrudnione z tego względu, że nie mamy do czynienia z aktem normatywnym wymagającym zastosowania technik legislacyjnych lecz z aktem polityki przestrzennej gminy często różnie redagowanym.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy - jak stwierdził NSA - na podstawie zaskarżonego aktu nie można jednoznacznie ustalić, które fragmenty studium zostały zmienione i jaki jest zakres zmian w stosunku do teksu pierwotnego (przed zmianą). Utrudnia to w znaczny sposób, a nawet uniemożliwia ustalenie rzeczywistego kształtu nowelizacji a w konsekwencji prawidłowe odczytanie aktualnych kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na poszczególnych jej obszarach, co może mieć szczególne znaczenie na etapie badania spójności ze studium ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Z przedstawionych wyżej względów należało podzielić stanowisko Wojewody wskazujące na naruszenie zasad sporządzania zamiany studium nie tylko ze względu na brak ujednoliconej formy studium wymaganej § 8 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia.
Zgodnie z przepisem art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W świetle art. 28 u.p.z.p. przedstawione wyżej naruszenia stanowi dostateczną podstawę dla stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W ocenie Sądu również naruszenie trybu sporządzania zmiany studium polegające na braku wyłożenia do publicznego wglądu formy ujednoliconej studium należy kwalifikować jako naruszenie istotne. W doktrynie przyjmuje się, że jako istotne rozumie się takie naruszenie, które prowadzi do skutków niemożliwych do zaakceptowania, mających wpływ na ostateczny kształt sporządzonego aktu. Skoro w wyniku naruszenia ww. przepisów powstał akt nieczytelny, niespójny wewnętrznie, uniemożlwiający zweryfikowanie co rzeczywiście uległo zmianie a w konsekwencji prawidłowe odczytanie całości tekstu studium i ustalenie aktualnych kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla poszczególnych obszarów, to takie skutki tych naruszeń nie mogą być aprobowane. Ustalenia planistyczne podjęte w zaskarżonej uchwale byłyby odmienne, gdyby naruszeń tych nie było.
W myśl art. 147 § 1 u.p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 u.p.p.s.a. stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Tryb stwierdzenia nieważności uchwał gminy określony został generalnie w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Według art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ww. ustawy nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z ust. 2 art. 94 u.s.g. wynika, że w takim przypadku sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest bowiem aktem prawa miejscowego o czym wprost stanowi przepis art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Zaskarżony akt uchwalony został w dniu 14 marca 2012 r. zatem od momentu jego podjęcia upłynął rok. Tym samym Sąd mógł orzec jedynie o jego niezgodności z prawem.
Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynika z obowiązku stosowania przez Sąd regulacji zawartej w art. 152 u.p.p.s.a. w przypadku wyroków uwzględniających skargę. O kosztach orzeczono natomiast na podstawie art. 200 ww. aktu