Uzasadnienie
Postanowieniem z [...].06.2019 r. (nr [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu zażalenia J. K., utrzymał w mocy postanowienie z [...].01.2019 r. (nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB") w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w związku z egzekucją obowiązku dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego (ganku) przy budynku mieszkalnym położnym w miejscowości [...] przy ul. [...][...] dz. ew. nr [...].
W motywach postanowienia DWINB stwierdził, że w okolicznościach sprawy należało uznać za prawidłowe postanowienie PINB nakładające grzywnę w celu przymuszenia na J. K., jako osobę bezpośrednio zobowiązana do wykonania egzekwowanego obowiązku. DWINB wyjaśnił, że decyzją PINB z [...].12.2016 r. (nr [...]) nakazano J. K. rozbiórkę opisanego ganku. Decyzją z [...].04.2017 r. (nr [...]), organ odwoławczy utrzymał w mocy ww. decyzję. Z uwagi na niewykonanie nałożonego obowiązku, PINB skierował do J. K. upomnienie z [...].12.2017 r. (nr [...]). Z kolei w dniu [...].01.2019r. PINB wystawił tytuł wykonawczy (nr [...]) oraz postanowieniem nr [...] zastosował środek egzekucyjnych w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 699,40 zł.
Rozpatrując zażalenie na to postanowienie DWINB zaznaczył, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze. Zgodnie bowiem z art. 125 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438) – dalej jako "u.p.e.a.", w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto grzywna nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. DWINB zaznaczył, że grzywna w celu przymuszenia została wyliczona prawidłowo na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.
Cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za 3 kwartał 2018 roku wynosiła 4385 zł, wobec czego 1/5 x 4385 zł/m2 x 12,2 m2 (powierzchnia zabudowy ganku) = 10699,40 zł. Ponadto organ II instancji podkreślił, że na moment orzekania cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych wynosi 4388 zł. Wobec tego organ przyznał, że wyliczenie grzywny w celu przymuszenia na podstawie ww. kwoty stanowiłoby naruszenie art. 139 k.p.a.
Odnosząc się do treści zażalenia DWINB wyjaśnił, że art. 121 § 5 u.p.e.a. wskazano, iż na wysokość grzywny ma wpływ "powierzchnia zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki". Dlatego nie ma znaczenia czy budynek jest mieszkalny czy też nie. Ponadto ganek stanowi część budynku mieszkalnego. Ustosunkowując się co do kwestii wysokości nałożonej grzywny organ ten podkreślił, że organ egzekucyjny nie ma żadnej swobody przy obliczaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia, bowiem art. 121 § 5 u.p.e.a. zawiera wzór, według którego wysokość tej grzywny należy obliczać w przypadku egzekwowania obowiązku przymusowej rozbiórki. DWINB zauważył również, że upomnienie nr [...] z [...].12.2017 r. skierowane do J. K. zostało doręczone [...].12.2017 r. Przesyłkę, adresowaną na wskazywany również m.in. w zażaleniu adres, odebrała żona zobowiązanego.
Zatem nie jest zgodny ze stanem faktycznym argument zażalenia dotyczący braku doręczenia upomnienia. Również za nieznajdujące potwierdzenia w aktach sprawy organ II instancji uznał twierdzenie żalącego się o braku doręczenia mu tytułu egzekucyjnego. W tym zakresie organ wskazał, że tytuł egzekucyjny nr [...] z [...].01.2019 r. skierowany do J. K. został mu doręczony [...].02.2019 r. wraz z zaskarżonym postanowieniem nr [...] z [...].01.2019 r. Potwierdza to znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru podpisane własnoręcznie przez J. K. Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. K. (dalej jako "skarżący") wnosząc o jego uchylenie. Autor skargi nie przedstawił jakichkolwiek zarzutów przeciwko spornemu postanowieniu.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Analizując treść zaskarżonego postanowienia, którym obciążono skarżącego środkiem egzekucyjnym w postaci grzywny w celu przymuszenia oraz uwzględniając okoliczności badanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono przepisów prawa. Organy egzekucyjne obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa.
Kontroli legalności w niniejszym postępowaniu poddano postanowienie o nałożeniu na skarżącego grzywny w kwocie 10699,40 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego (ganku) przy budynku mieszkalnym położnym w miejscowości [...] przy ul. [...][...] dz. ew. nr [...]. Podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć był przepis art. 119 ust. 1, art. 121 § 2, 4 i 5 oraz art. 122 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2017, poz. 1201), zwanej dalej u.p.e.a.
Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że postępowanie egzekucyjne służy doprowadzeniu do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązku, co wynika z art. 1 u.p.e.a. Obowiązek ten wynika z kolei z tytułu wykonawczego. Podkreślenia wymaga, że postępowanie egzekucyjne nie jest tym etapem postępowania, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku i jego wymiarze. Takie kwestie rozstrzygają się na etapie postępowania administracyjnego, które w niniejszej sprawie zostało ostatecznie zakończone. Wydana przez PINB w [...] decyzja z [...].12.2016 r. (nr [...]), rozstrzygająca o rozbiórce wskazanego obiektu, została utrzymana w mocy przez DWINB decyzją z [...].04.2017 r. (nr [...]). Dopóki istnieje w obrocie prawnym prawomocna decyzja administracyjna, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane a w razie bezczynności zobowiązanego, wierzyciel obowiązany jest - na mocy art. 6 u.p.e.a. - uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków.
Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, zasada prawnego obowiązku wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej polega na tym, że jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Za uchylanie od wykonania obowiązku uznaje się przy tym niepodjęcie przez zobowiązanego działań zmierzających do jego wykonania (wyrok NSA z 14.07.2016 r., II FSK 1637/14).
Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że wobec braku wykonania przez skarżącego nałożonego na niego obowiązku rozbiórki, organ egzekucyjny podjął decyzję o zastosowaniu jednego ze środków egzekucyjnych zmierzających do przymusowego wykonania nałożonego obowiązku. Zgodnie z wymogami art. 15 § 1 i art. 26 § 1 u.p.e.a. PINB, wobec braku dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki, upomnieniem z [...].12.2017 r. wezwał skarżącego do wykonania nałożonego obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę egzekucji administracyjnej. Po skutecznym doręczeniu tego upomnienia w dniu [...].12.2017 r., co potwierdzają akta administracyjne, i ustaleniu, że nie wykonał on nadal nakazu rozbiórki, PINB wystawił tytuł wykonawczy z [...].01.2019 r. - wszczynając skutecznie postępowanie egzekucyjne, albowiem tytuł ten został doręczony skarżącemu w dniu [...].02.2019 r., co również znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych.
Wobec tego zarzuty zażalenia o braku doręczenia tytułu wykonawczego i tym samym bezprawnym zastosowaniu środka egzekucyjnego należało uznać za niezasadne. Wraz z tytułem wykonawczym skarżącemu doręczono również postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.
W rozpoznawanej sprawie organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 u.p.e.a., uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. O tych regulacjach skarżący został poinformowany. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 u.p.e.a., obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego.
Według Sądu w kontrolowanej sprawie prawidłowo określono wysokość grzywny. W przypadku egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, przy nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny powinien kierować się regulacją wynikającą z przepisów art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine u.p.e.a. Zgodnie z treścią art. 121 § 5 u.p.e.a. "wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych". Hipoteza wskazanego przepisu obejmuje zatem wszystkie budynki objęte obowiązkiem przymusowej rozbiórki, bez rozróżnienia na mieszkalne i gospodarcze.
Natomiast przy wyliczeniu grzywny w takim przypadku należy uwzględnić dwa czynniki, pierwszy: powierzchnię zabudowy danego budynku lub jego części oraz 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek. Drugi czynnik, w postaci ogłaszanej przez Prezesa GUS - ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, dotyczy zatem budynków mieszkalnych jak i gospodarczych i wobec tego nie można zgodzić się z zarzutem zawartym w zażaleniu co do zawyżenia wyliczenia spornej grzywny.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.