Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za garaż, piwnicę i ogrodzenie przejęte na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z ostateczną decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1977 r., znak: [...] o ustaleniu terenu budowlanego, jego podziale i przejęciu na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem części działki nr [...] o powierzchni [...] m². W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że wnioskami z dnia [...] stycznia 2017 r. i [...] marca 2017 r. B. M., występująca w charakterze strony oraz jako pełnomocnik J. G. i T. G. zwróciła się o wszczęcie postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania za garaż, piwnicę i ogrodzenie przejęte na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z ostateczną decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1977 r., znak: [...] o ustaleniu terenu budowlanego, jego podziale i przejęciu na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem części działki nr [...] o powierzchni [...] m².
Organ ustalił, że Naczelnik Dzielnicy [...] Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1977 r. orzekł o nieodpłatnym nadaniu B. M. działki nr [...] i T. G. działki nr [...] we [...], przy ul. [...] oraz o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] i ustaleniu z tego tytułu odszkodowania na rzecz J. G. i J. G., w wysokości 4 976 zł, w tym 1 976 zł za nasadzenia (prawomocność z dniem [...].06.1977 r.). Następnie ten sam organ, wydał decyzje [...] z dnia [...] listopada 1977 r. zmieniającą decyzję i orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa również działki nr [...] i przyznaniu odszkodowania za przejętą działkę w wysokości 4321 zł, w tym 1081 zł za nasadzenia. Organ podał, że strona uważa, iż powołana decyzja nie uwzględniła odszkodowania za części składowe gruntu. W takim przypadku decyzja ta może być poddana na wniosek strony kontroli w jednym z trybów nadzwyczajnych, przewidzianych w art. 145 k.p.a. oraz art. 156 k.p.a. Zdaniem organu jednak, wniosek B. M. z dnia [...] stycznia 2017 r. i [...] marca 2017 r. dotyczy sprawy rozstrzygniętej już wcześniej innymi ostatecznymi decyzjami.
Odszkodowanie na rzecz osób uprawnionych za pozbawienie prawa własności do nieruchomości zostało już ustalone i wypłacone na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1977 r. oraz decyzji zmieniającej z dnia [...] listopada 1977 r. Mając powyższe na uwadze, Starosta [...] postanowił odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż wydanie decyzji rozstrzygającej w tej samej sprawie naruszyłoby ustanowiony decyzją z dnia [...] marca 1977 r. oraz decyzją z dnia [...] listopada 1977 r. stan powagi rzeczy osądzonej.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła B. M., działając w imieniu własnym, a także jako pełnomocnik J. G. i T. G. Odwołujący się wnieśli o uchylenie postanowienia w całości. Zażalenie zrzuciło zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 61a k.p.a., poprzez uznanie, że wniosek inicjuje postępowanie tożsame z tym zakończonym decyzją z dnia [...] marca 1977 r. podczas gdy w istocie przedmiot wniosku wykracza poza treść tej decyzji.
Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wojewoda podzielił ocenę̨ prawną, która znalazła wyraz w zaskarżonym rozstrzygnięcia. Wskazał, że w obrocie prawnym jest ostateczna decyzja określająca wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość́ i stanowi ona rozstrzygnięcie sprawy również we wnioskowanym przez B. M. zakresie. Występuje powaga rzeczy osadzonej. To natomiast uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania za poszczególne części składowe tej nieruchomości. Nawet bowiem pominięcie elementów stanu faktycznego nieruchomości, mające wyraz w nieobjęciu odszkodowaniem niektórych części składowych, nie oznacza, że nie zapadło rozstrzygnięcie w sprawie odszkodowania.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła B. M. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w sprawie organ dokonał przejęcia działek szczegółowo wskazanych w decyzjach z 1977 r. jednakże nie orzekł o odszkodowaniu w sposób w jaki powinien był to uczynić. Jak bowiem wynika z treści decyzji jedyne co uwzględnił w swych rozstrzygnięciach to grunt i nasadzenia, pomijając przy tym odszkodowanie za garaż, piwnicę i ogrodzenie. Niewątpliwie skutkiem decyzji jest przeniesienie prawa również do garażu, piwnicy i ogrodzenia to jednak odszkodowanie orzeczone w decyzji nie obejmuje wskazanych wyżej części składowych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1) obrazę art. 138 § 2 k.p.a., poprzez odstąpienie od jego zastosowania, a to wskutek błędnego uznania przez organ II instancji, że wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne z uwagi na powagę rzeczy osądzonej podczas gdy, w decyzji z [...] marca 1977 r. zmienionej decyzją z [...] listopada 1977 r. Naczelnik nie rozstrzygnął o odszkodowaniu za piwnicę, garaż i ogrodzenie, a prawidłowo oceniana treść tych rozstrzygnięć prowadzi do wniosku, że odszkodowanie ustalone w decyzji obejmowało wyłącznie grunt i nasadzenia;
2) naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., a także przepisów art. 7 do 14 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W świetle tak postawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
Organ w odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że wyczerpujące uzasadnienie zaistnienia procesowych przeszkód wznowienia postępowania zawarte zostało w zaskarżonym postanowieniu i po zapoznaniu się z treścią złożonej skargi nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia.
Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżąca poinformowała, że J. G. zmarła w dniu [...] marca 2017 r. Do pisma skarżąca załączyła nieuwierzytelniony akt zgonu J. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.
Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały podniesione w skardze, ale miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej.
Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika, między innymi, obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 125 k.p.a. postanowienia, od których służy stronom zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, doręcza się na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Postanowienie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego, doręcza się stronie wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi oraz uzasadnieniem faktycznym i prawnym.
Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienia lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 k.p.a.).
Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zdolność bycia stroną postępowania administracyjnego wiązać zaś należy (poza posiadaniem przez jednostkę interesu prawnego w sprawie) z przynależną jej zdolnością prawną. Tę z kolei, w przypadku osób fizycznych, ma każdy od chwili urodzenia, co wynika z art. 8 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1145). Kończy się ona natomiast z chwilą śmierci osoby fizycznej. W rozpoznawanej sprawie istotne także jest i to, że B. M., w toku postępowania administracyjnego działała jako pełnomocnik J. G. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie IV SA/Po 260/09, w wyroku z dnia 16 września 2009 r.(LEX nr 644709) "na organie administracji ciąży obowiązek wyjaśnienia, czy osoba wskazywana jako strona (art. 28 k.p.a.) żyje, a jeśli nie, to kiedy zmarła (np. przez uzyskanie odpisu skróconego aktu zgonu). (....) Skierowanie aktu administracyjnego do zmarłej osoby, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością aktu, która nie podlega konwalidacji.
Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a". W stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać aktów administracyjnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § 1 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o tych okolicznościach (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, z 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12 Lex nr 1452172). Organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu. Jest to bowiem uchybienie procesowe, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy Sąd ocenił, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] zostało podjęte bez zbadania czy wnioskodawczyni posiada lub utraciła zdolność prawną, a jeśli tak to kiedy (w jakim momencie postępowania) taka utrata nastąpiła. Jak bowiem wynika z nadesłanego przez skarżącą (nieuwierzytelnionego!) odpisu aktu zgonu wnioskodawczyni J. G. zmarła ona w dniu [...] marca 2017 r. Mając na uwadze, że nadesłany akt zgonu stanowi kserokopię i nie jest dokumentem uwierzytelnionym, Sąd uznał, że w szczególności w przypadku tak doniosłej okoliczności, trudno dać wiarę takiemu dokumentowi. Jak wynika z akt sprawy osoba ta była wnioskodawczynią i stroną postępowania.
Dalej trzeba powiedzieć, że – zdaniem sądu- prawidłowa jest linia orzecznicza sądów administracyjnych zakładająca, że jedynym wiarygodnym dokumentem potwierdzającym informację o śmierci strony powinien być odpis skrócony aktu zgonu sporządzony przez urząd stanu cywilnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 grudnia 2005 r. Ze wskazanych okoliczności wynika, że organ drugiej instancji nie zbadał, czy w dacie wydawania orzeczenia wnioskodawczyni żyła jeszcze, a co za tym idzie, nie wiadomo czy postanowienie, wydane w trybie zażaleniowym było skierowane do osoby żyjącej.
Dalej trzeba powiedzieć, że okoliczność ta ma istotny wpływ także i na to, czy pełnomocnictwo było ważne. Kodeks postępowania administracyjnego jedynie lakonicznie odnosi się do zagadnienia pełnomocnictwa. Trzeba zatem odnieść się w tej kwestii do unormowań, zawartych w kodeksie cywilnym. W tym zakresie podnieść trzeba, iż z chwilą śmierci mocodawcy wygasa także udzielone przez niego pełnomocnictwo, gdyż zdarzeniem prawnym powodującym wygaśnięcie pełnomocnictwa ex lege jest zgodnie z art. 101 § 2 k.c. śmierć mocodawcy albo pełnomocnika. Zasadą jest więc ścisły związek pełnomocnictwa z osobami mocodawcy i pełnomocnika.
Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy i kiedy wnioskodawczyni zmarła, a co za tym idzie do kiedy i czy pełnomocnictwo dla B. M. wygasło. W konsekwencji może zaistnieć potrzeba wezwania następców prawnych wnioskodawczyni (art. 30 § 4 k.p.a.), którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy skierować wydane w sprawie rozstrzygnięcie.
Mając na względzie stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego, Sąd nie badał i nie odnosił się do merytorycznych zarzutów skargi jak również nie dokonał merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia, gdyż byłoby to przedwczesne.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.