Uzasadnienie
B. S. (skarżąca) dnia 18 listopada 2021 r. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej także jako Kolegium, SKO) z dnia 20 września 2021 r. umarzającą z mocy prawa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia 29 marca 1989 r. (dalej decyzja Naczelnika).
Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane pismem z dnia 22 września 2016 r. w którym skarżąca i R. S. zwrócili się do SKO o sprawdzenie i skontrolowanie wskazanej wyżej decyzji Naczelnika wydanej w sprawie zatwierdzenia rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] w obrębie L. Na mocy postanowienia z dnia 21 września 2017 r. SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z powodu konieczności postępowania przed sądem powszechnym. Wskutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy SKO utrzymało w mocy swoje postanowienia dnia 30 października 2017 r.
Rozstrzygnięcie SKO zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 10 października 2018 r. uchylił rozstrzygnięcia Kolegium dopuszczając badanie decyzji Naczelnika w kontekście rażącego naruszenia prawa w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej k. p. a.) oraz nakazując zbadanie interesu prawnego skarżącej.
SKO pismem z dnia 26 lutego 2019 r. zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika, w jego rezultacie uznając, że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym, co zaowocowało umorzeniem postępowania decyzją z dnia 24 lipca 2019 r.
Stanowisko SKO zostało ponownie zakwestionowane przez wrocławski sąd administracyjny (wyrok z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 689/19), który uchylił decyzję Kolegium uznając, że skarżąca ma interes prawny w sprawie. W wyniku złożonej przez SKO skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do argumentacji Sądu I instancji oddalając skargę (wyrok NSA z dnia 25 marca 2021 r., sygn. I OSK 2580/20).
W następstwie powrotu sprawy do SKO w dniu 22 lipca 2021 r. Kolegium przystąpiło do rozpoznania sprawy z wniosku skarżącej. Wskazując, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika nastąpiło w dniu 26 lutego 2019 r., a więc po upływie 30 lat od dnia jej doręczenia, zaś z przepisów nowelizujących k. p. a. wynika, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 30 lat, Kolegium oceniło, iż w przypadku postępowań nieważnościowych, niezakończonych w chwili wejścia w życie ustawy nowelizującej k. p. a. ostateczną decyzją lub postanowieniem (co - zdaniem Kolegium - ma miejsce w niniejszej sprawie), postępowania te należy umorzyć z mocy prawa, bowiem ustawodawca wybrał zasadę bezpośredniego stosowania nowej ustawy (nowy art. 158 §3 k. p. a.). W konsekwencji doszło do wydania wskazanej na wstępie decyzji SKO o umorzeniu postępowania.
W skardze sądowej zwrócono się o stwierdzenie nieważności decyzji SKO i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając: naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 16, art. 28, art. 35, art. 61, art. 65, art. 75, art. 76, art. 77, art. 78, art. 79a, art. 81, art. 81a, art. 105, art. 135, art. 145, art. 156, art. 158, art. 159), naruszenie konstytucyjnego prawa własności, naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, naruszenie zasady praworządności. Według skarżącej Kolegium błędnie określiło przedmiot i podmiot sprawy, nie zastosowało się do zapadłych w sprawie orzeczeń sądowych, niewłaściwie określiło datę wszczęcia postępowania.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało wcześniej zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej.
Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.) Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W kontrolowanej przez Sąd sprawie poza sporem pozostaje, że dnia 29 marca 1989 r. Naczelnik Gminy M. wydał decyzję zatwierdzającą rozgraniczenie wskazanej wyżej nieruchomości, i że skutki prawne tej decyzji ingerują w sferę prawną skarżącej. Z załączonych do akt sprawy potwierdzeń wynika, że decyzję doręczono dnia 29 marca 1989 r.
Strony dzieli natomiast możliwość eliminacji tej decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem Kolegium, w związku z brzmieniem art. 158 §3 k. p. a., toczące się postępowanie należy umorzyć, bowiem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, które nie zostanie zakończone przed dniem wejścia w życie nowelizacji k. p. a. ulegają umorzeniu z mocy prawa.
Zgodnie z art. 158 § 3 k.p.a. jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Przedmiotowa regulacja, na którą powołuje się organ, weszła w życie dnia 16 września 2021 r. na mocy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
W ocenie Sądu stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie podpada pod hipotezę normy wynikającej z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Należy zwrócić uwagę, że hipoteza tego przepisu obejmuje postępowania wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie upływ 30 lat od dnia doręczenia decyzji wypada 29 marca 2019 r. (ponieważ decyzja Naczelnika jest z dnia 29 marca 1989 r.). Ta data stanowi granicę dla umorzenia z mocy prawa postępowań "nieważnościowych": umorzeniu podlegają postępowania wszczęte po dniu 29 marca 2019 r. i niezakończone ostatecznym rozstrzygnięciem przed dniem 16 września 2021 r., bowiem tego dnia weszła w życie ustawa nowelizująca.
W realiach sprawy żadnych wątpliwości nie budzi to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z dnia 29 marca 1989 r. zostało wszczęte przed upływem trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Nie ma przy tym znaczenia, czy za datę wszczęcia postępowania przyjąć 22 września 2016 r. (wniosek skarżącej o sprawdzenie i skontrolowanie decyzji Naczelnika), czy też datą tą ma być 26 lutego 2019 r. W obydwu sytuacjach mamy do czynienia z datami sprzed granicznej dla niniejszego postępowania daty 29 marca 2019 r. Nie jest w konsekwencji spełniona przesłanka z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej dotycząca umorzenia postępowania z mocy prawa.
W przedmiotowej sprawie nie znajduje także zastosowania art. 158 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, w myśl którego jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłyneło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Przepis ten dotyczy postępowań potencjalnych, które dopiero mogłyby być wszczęte, i eliminuje możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, skoro od jej doręczenia (ogłoszenia) upłynęło 30 lat. Przemawia za tym zwrot "nie wszczyna się postępowania", a zgodnie z elementarną logiką nie wszczyna się postępowań, które już są wszczęte. Innymi słowy przepis stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w odniesieniu do wniosków złożonych po wejściu w życie ustawy nowelizującej, a dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, od doręczenia lub ogłoszenia których minęło 30 lat.
Jednakże przepis ten z istoty swojej nie znajduje zastosowania do spraw już wszczętych i toczących się (zob. R. Sarbiński, Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pkt 3, LEX/el. 2021). W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte na długo przed wejściem w życie ustawy nowelizującej.
Podkreślić nadto trzeba, że wspomniana ustawa nowelizująca ogranicza uprawnienia stron do zaskarżania decyzji administracyjnych, dlatego nie powinna w żadnej mierze podlegać wykładni rozszerzającej.
Z powyższych powodów zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 158 § 3 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Organ zdecydował o umorzeniu tego postępowania w sytuacji, gdy powinno być ono kontynuowane. Tak winręc zarzut skargi wskazujący na wadliwość zaskarżonej decyzji okazał się zasadny, chociaż nie w pełni z powodów, jakie w skardze podniesiono.
Zważywszy podniesione wadliwości w postępowaniu Kolegium, Sąd, na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c ustawy p. p. s. a. kwalifikuje je jako takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i w konsekwencji uwzględnia skargę uchylając zaskarżoną decyzję.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 ustawy p. p. s. a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem poniesionych kosztów postępowania sądowego.