Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (dalej zwany organem I instancji, organem stopnia podstawowego lub w skrócie PINB) postanowieniem nr [...] z dnia 16 marca 2015 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmawiam wszczęcia postępowania w sprawie w związku z wnioskiem R. S. (dalej jako wnioskodawca lub skarżący) z dnia 6 marca 2015 r. dotyczącym żądania "wszczęcia postępowania w zakresie robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr [...] AM-7 przy ul. S. [...] w T., tj. robót istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach, polegających na wykonaniu pokoju nad garażem, wykonaniu połaci dachowej, wykonaniu wejścia do budynku, a także usytuowaniu budynku - niezgodnie z decyzją pozwolenia na budowę".
Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania organ stopnia podstawowego podniósł, iż nastąpiła ona po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego na podstawie analizy dokumentacji, którą dysponuje organ, tj. dokumentacji zgromadzonej w związku z prowadzonymi przez PINB w T. postępowaniami, wszczętymi (również z zawiadomienia wnioskodawcy), m.in. w sprawie popełnienia samowoli budowlanej polegającej na naruszeniu linii zabudowy, niezgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonym uchwałą Nr [...], ([...]), a mianowicie:
- • dziennika budowy nr [...],
- • potwierdzenia przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych z dnia 22 stycznia 2003 r.,
- • oświadczenia kierownika budowy o wykonaniu obiektu zgodnie z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami oraz o niewykonaniu zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu, odpowiednie protokoły,
- • opisu technicznego przystosowania dokumentacji typowej opracowany przez A. O. - uprawnionego projektanta i kierownika budowy w specjalności konstrukcyjno-budowlanej,
- • protokołu przesłuchania A. P. w sprawie popełnienia samowoli budowlanej polegającej na naruszeniu linii zabudowy, niezgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] ([...]) z dnia 3 września 2014r.,
- • informacji z USC o zgodnie E. M. - kierownika budowy,
- • pisma z Archiwum Państwowego we W. dot. braku w zasobach archiwalnych projektu budynku.
Zdaniem organu I instancji z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, iż budowę obiektu realizowano na podstawie ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy T. nr [...] z dnia 27 grudnia 1989r. Przedmiotowy obiekt to dom jednorodzinny wolnostojący. Starosta T., po przyjęciu - zawiadomienia o zakończeniu robót - potwierdzenie przyjęcia zawiadomienia z dnia 22 stycznia 2003r., nie wniósł sprzeciwu do użytkowania obiektu. Oświadczenie kierownika budowy E. M. nie zawierało w swej treści informacji o jakichkolwiek zmianach - odstępstwach od zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy T. nr [...] z dnia 27 grudnia 1989r. projektu budowlanego. Organ poszukując projektu budowlanego przedmiotowego obiektu, zwracał się do Starosty T., Burmistrza Miasta T., oraz do Archiwum Państwowego we W., jednakże projekt budowlany przedmiotowej inwestycji nie został odnaleziony. Organ nie mógł także przesłuchać kierownika budowy przedmiotowej inwestycji E. M. w związku z informacją o jego zgonie.
PINB wskazał następnie, iż pomimo braku możliwości konfrontacji istniejącego obiektu z projektem budowlanym, na podstawie którego realizowana była inwestycja, organ oparł się przede wszystkim na oświadczeniu kierownika budowy, z którego wynika iż nie dokonano żadnych zmian w stosunku do projektu budowlanego. Również z przesłuchania A. P. jako inwestora przedmiotowego obiektu z dnia 3 września 2014r. (protokół w sprawie [...]) wynika, że budowa była zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym i że nie było od niego żadnych odstępstw.
Organ I instancji, przywołując treść art. 61a § 1 k.p.a., stwierdził, że w badanym przypadku mamy do czynienia ze stanem faktycznym, w którym brak jest przedmiotu postępowania, albowiem został on wyjaśniony i rozstrzygnięty w wydanych przez PINB w T. decyzjach, w których wnioskodawca był stroną, tj. m.in. w postępowaniu dot. popełnienia samowoli budowlanej polegającej na naruszeniu linii zabudowy, niezgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] ([...]), oraz w sprawie robót budowlanych polegających na budowie schodów wejściowych do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] AM-7, przy ul. S. w T. ([...]).
Reasumując PINB stwierdził, że w toku prowadzonych czynności wyjaśniających organ nadzoru budowlanego podjął prawem przewidziane czynności ustalając, że załatwienie tej sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej nie jest możliwe.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako organ odwoławczy, organ II instancji lub w skrócie DWINB) na skutek rozpoznania zażalenia wnioskodawcy postanowieniem Nr [...] z dnia 6 lipca 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył argumentację PINB, iż odmowa wszczęcia nastąpiła na podstawie analizy dokumentacji, którą dysponuje organ stopnia powiatowego, że w badanym przypadku mamy do czynienia ze stanem faktycznym, w którym brak jest przedmiotu postępowania, albowiem został on wyjaśniony i rozstrzygnięty w wydanych przez PINB w T. decyzjach, w których wnioskodawca był stroną, tj. m.in. w postępowaniu dot. popełnienia samowoli budowlanej polegającej na naruszeniu linii zabudowy, niezgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] ([...]), zakończonym decyzją PINB nr [...] z dnia 11 lutego 2015 r., oraz w sprawie robót budowlanych polegających na budowie schodów wejściowych do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] AM-7, przy ul. S. w T. ([...]).
Zdaniem DWINB tożsame zarzuty co do wykonania robót niezgodnie z zatwierdzonym projektem wnioskodawca podnosił w powyższych postępowaniach, powołując się na decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 28 grudnia 1989 r., co w konsekwencji oznacza, iż organ badał te kwestie i wypowiedział się już w tym zakresie.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazując, iż przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, podniósł, że należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Ostatecznie organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestie podnoszone przez wnioskodawcę w kolejnym wniosku z dnia 6 marca 2015 r. były przedmiotem analizy organu stopnia powiatowego w postępowaniach wskazanych powyżej, co wyklucza ponowne przeprowadzenie postępowania w tym zakresie.
W skardze do tut. Sądu skarżący w całości zaskarżył powyższą decyzję DWINB z dnia 6 lipca 2015 r. zarzucając, iż oba organy I-ej i II-ej instancji oparły swoje uzasadnienia o rozpatrywane przez te organy sprawy w sposób mijający się z prawdą twierdząc, że rozpatrywały wnikliwie zagadnienia podane w żądaniu z dnia 6 marca 2015 r. Zdaniem skarżącego oba organy nie analizowały wnikliwie materiałów dowodowych zawartych w swych zasobach, na które się powołują, tylko w sposób nieobiektywny, kierując się zasadą przekłamań, napisali swe uzasadnienia. W szerszym uzasadnieniu skarżący podniósł, iż w sprawie robót budowlanych polegających na budowie schodów (decyzja PINB nr [...] z dnia 13 marca 2013 r., decyzja DWINB nr [...] z dnia 8 maja 2013 r. oraz decyzja PINB nr [...] z dnia 22 stycznia 2014r.), oprócz warunków technicznych schodów, organy nie rozpatrywały żadnego innego tematu, na które się powołują przy uzasadnieniu wydanych postanowień, choć wskazywał on na odstępstwa od projektu.
Podobnie też w sprawie popełnienia samowoli budowlanej polegającej na naruszeniu linii zabudowy (postanowienie PINB nr [...] z dnia 9 listopada 2012 r., postanowienie DWINB nr [...] z dnia 18 grudnia 2012 r., decyzja PINB nr [...] z dnia 4 września 2013 r., decyzja DWINB nr [...] z dnia 29 października 2013 r., wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 6/14, oraz decyzja PINB nr [...] z dnia 11 lutego 2015 r.) nie było rozpatrywane żadne z określonych żądań z dnia 6 marca 2015 r., choć te tematy były przeze skarżącego poruszane.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Uczestnik postępowania A. P. w piśmie procesowym z dnia 14 października 2015 r. wniósł o oddalenie skargi w całości jako całkowicie bezpodstawnej oraz mającej w istocie na celu uciążliwe nękanie jego rodziny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.
Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji lub postanowienia może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonego orzeczenia nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. w skrócie u.p.p.s.a).
Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podejmując kwestionowane rozstrzygnięcia organy administracji publicznej działały w oparciu o przepis art. 61 a § 1 k.p.a., wedle którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Należy podkreślić, że z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich stanowi brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), a drugą jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Szeroko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak też w doktrynie (szczególnie A. Plucińska-Filipowicz w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. LEX/el., 2011) przyjmuje się, iż przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Jak słusznie zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 705/13, "najczęściej będą to względy przedmiotowe, np. wniesiono o wydanie orzeczenia o rozbiórce, zaś obiekt budowlany, którego dotyczy żądanie, został już wcześniej rozebrany lub uległ spaleniu w wyniku pożaru, przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. (...) Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje natomiast, wówczas gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, np. przyznania prawa własności do nieruchomości komunalnej lub wydzierżawienia takiej nieruchomości, zaś brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej (przed sądem cywilnym)".
Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter proceduralny, dlatego też organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11, i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi zatem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, gdyż instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie aktem merytorycznym.
Jeżeli konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego to koniecznym jest wpierw wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, a następnie w sytuacji, gdy efektem takiego procedowania będzie wniosek, iż zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania, bowiem wydanie rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe to wówczas powinna być wydana, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.
Tymczasem jak wynika z treści postanowienia organu I instancji z dnia 16 marca 2015 r. odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniono tym, po pierwsze, że "pomimo braku możliwości konfrontacji istniejącego obiektu z projektem budowlanym, na podstawie którego realizowana była inwestycja, organ oparł się przede wszystkim na oświadczeniu kierownika budowy, z którego wynika iż nie dokonano żadnych zmian w stosunku do projektu budowlanego. Również z przesłuchania A. P. jako inwestora przedmiotowego obiektu z dnia 3 września 2014r. (protokół w sprawie [...]) wynika, że budowa była zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym i że nie było od niego żadnych odstępstw", a po drugie, że "w badanym przypadku mamy do czynienia ze stanem faktycznym, w którym brak jest przedmiotu postępowania, albowiem został on wyjaśniony i rozstrzygnięty w wydanych przez PINB w T. decyzjach, w których wnioskodawca był stroną, tj. m.in. w postępowaniu dot. popełnienia samowoli budowlanej polegającej na naruszeniu linii zabudowy, niezgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] ([...]), oraz w sprawie robót budowlanych polegających na budowie schodów wejściowych do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] AM-7, przy ul. S. w T. ([...])".
Widać zatem wyraźnie, iż PINB swoje stanowisko uzasadnił dwukierunkowo, a mianowicie z jednej strony odnosząc się merytorycznie do istoty sporu co do legalności inwestycji budowlanej, z drugiej natomiast wskazując na formalną przeszkodę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania administracyjnego. Przeprowadził bowiem wstępne postępowanie i bazując na materiale dowodowym zebranym w innych postępowaniach przez niego uprzednio prowadzonych z udziałem skarżącego i uczestnika, merytorycznie odniósł się do podstawowej kwestii sporu przesądzając, że budowa budynku mieszkalnego przez uczestnika była zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym i że nie było od niego żadnych odstępstw, a tym samym, iż brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej. Organ I instancji wskazał także na przeszkodę przedmiotową we wszczęciu postepowania, mieszczącą się w zawartym w art. 61a § 1 k.p.a. terminie "inne uzasadnione przyczyny", w postaci tożsamości sprawy wnioskowanej ze sprawami już zakończonymi dotyczącymi popełnienia samowoli budowlanej polegającej na naruszeniu linii zabudowy, niezgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta T., oraz na budowie schodów wejściowych do budynku mieszkalnego, jednakże nie uzasadnił gdzie upatruje tożsamości tych spraw z zarzutem wykonania pokoju nad garażem, połaci dachowej czy wejścia do budynku niezgodnie z decyzją pozwolenia na budowę.
Z kolei organ odwoławczy oceniając, że zastosowanie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. w stosunku do wniosku skarżącego z dnia 6 marca 2015 r. było prawidłowe, ograniczył swoje rozważania jedynie do powtórzenia stwierdzenia organu I instancji, że "w badanym przypadku mamy do czynienia ze stanem faktycznym, w którym brak jest przedmiotu postępowania, albowiem został on wyjaśniony i rozstrzygnięty w wydanych przez PINB w T. decyzjach, w których wnioskodawca był stroną, tj. m.in. w postępowaniu dot. popełnienia samowoli budowlanej polegającej na naruszeniu linii zabudowy, niezgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] ([...]), zakończonym decyzją PINB nr [...] z dnia 11 lutego 2015 r., oraz w sprawie robót budowlanych polegających na budowie schodów wejściowych do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] AM-7, przy ul. S. w T. ([...])".
Ostatecznie organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestie podnoszone przez wnioskodawcę w kolejnym wniosku z dnia 6 marca 2015 r. były przedmiotem analizy organu stopnia powiatowego we wcześniejszych dwóch postępowaniach, co wyklucza ponowne przeprowadzenie postępowania w tym zakresie.
W ocenie Sądu przedwczesnym było wydanie postanowienia formalnego opartego o treść art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji konieczności przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego co do zakresu dotychczas przeprowadzonych postępowań w przedmiocie samowoli budowlanych. Zdaniem składu orzekającego Sądu oba organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły szczegółowej analizy zakresu przedmiotowego żądania skarżącego zawartego w jego wniosku z dnia 6 marca 2015 r. w porównaniu z przedmiotem dotychczasowych rozstrzygnięć PINB, w tym zwłaszcza w sprawach zakończonych decyzją PINB nr [...] z dnia 22 stycznia 2014r. oraz decyzją PINB nr [...] z dnia 11 lutego 2015 r.). Konieczność badania dotyczy zwłaszcza podnoszonych kwestii wykonaniu niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 28 grudnia 1989 r. pokoju nad garażem, części połaci dachowej, czy też wykonaniu z innej strony wejścia do budynku.
Nawet w kwestii zarzutu usytuowaniu budynku niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę wymagane jest wyjaśnienie dlaczego zdaniem organów można mówić o tożsamości z przedmiotem zakończonej decyzja PINB nr [...] z dnia 11 lutego 2015 r. sprawy samowolnych robót budowlanych polegających na naruszeniu linii zabudowy, niezgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonym uchwałą Nr [...].
Ponownie rozpoznając sprawę PINB, jeżeli nie znajdzie uzasadnionych podstaw do odmowy wszczęcia postępowania opartych o przedstawioną wyżej wykładnię art. 61a § 1 k.p.a., powinien wydać postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej, które to postanowienie winno zakończyć się merytoryczną decyzją, chyba że wydanie takiego rozstrzygnięcia okaże się z jakiś powodów bezprzedmiotowe, co skutkować będzie umorzeniem tego postępowania w całości lub w części na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Z tych też względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.