Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (nr [...]), działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 298 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej zw. jako Prawo wodne) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) określił P [...] p. z o.o. z/s we W.(zwany dalej skarżącym) za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą za usługi wodne w wysokości 64,00 za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości K., gm. D. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 17 czerwca 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni we W. (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni we W."), na podstawie art. 271 ust. 1 Prawa wodnego, ustaliło skarżącemu, w formie informacji rocznej nr [...], za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 60,00 za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości K., gm.
D. Jednocześnie w informacji tej wskazał, że opłatę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Wody Polskie") w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach:
za I kwartał - w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji (zgodnie z art. 47 § 1 i 2 ustawy z dn. 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 900) w związku z art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne) w wysokości 15,00 PLN (słownie: piętnaście złotych 0/100), za II kwartał - w terminie jak wyżej (14 dni od dnia doręczenia informacji (...)) w wysokości 15,00 PLN (słownie: piętnaście złotych 0/100), za III kwartał - w terminie jak wyżej (14 dni od dnia doręczenia informacji (...)) w wysokości 15,00 PLN (słownie: piętnaście złotych 0/100),
- 4) za IV kwartał - w terminie jak wyżej (14 dni od dnia doręczenia informacji (...)) w wysokości 15,00 PLN (słownie: piętnaście złotych 0/100).
W przewidzianym prawem terminie, pismem z dnia 28 czerwca 2019 r., reklamację złożył skarżący wnosząc o zmianę wysokości opłaty stałej za usługi wodne ustalonej na podstawie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. znak [...] (zwanej dalej "pozwoleniem wodnoprawnym"). Uzasadniając wniesioną reklamację skarżący podniósł, że wniosek o zmianę wynika z tego, że
1) opłata została naliczona za okres 26 czerwca 2018 r. (data ostateczności decyzji) do 31 grudnia 2018 r., tj. za 189 dni. Pozwolenie wodnoprawne wpłynęło do skarżącego w dniu 30 maja 2018 r. Z uwagi na to, że termin na wniesienie odwołania od decyzji upłynął 13 czerwca 2018 r., a strona nie wniosła odwołania od tej decyzji to opłata powinna zostać naliczona za okres od 14 czerwca 2018 r. włącznie, tj. za 200 dni.
2) przepisy ustawy wskazują sposób wyliczenia opłaty stałej z uwzględnieniem maksymalnej ilości poboru wód w m³/s, nie definiują jednak, którą wartość (w przypadku gdy nie została określona w decyzji wydanej przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne) należy przyjąć jako wartość wyjściową do przeliczenia na m³/s. Do wyliczenia opłaty stałej organ przyjął maksymalny pobór wód podziemnych w ilości 2,3 m³/h i wynoszący w przeliczeniu 0,00064 m³/s. W udzielonym skarżącemu pozwoleniu wodnoprawnym określono dopuszczalne wskaźniki ilościowe: Q max h = 2,3 m³/h, Qśrd = 50,0 m³/d, Q max r = 12 097,5 m³/r.
Maksymalny roczny pobór wód podziemnych, do którego skarżący jest uprawniony na podstawie uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego wynosi 12 097,5 m³/r, co po przeliczeniu daje 0,00038 m³/s.
Zdaniem skarżącego zastosowanie wskaźnika godzinowego prowadzi do uzyskania wysokości opłaty stałej, która nie odzwierciedla rzeczywistego, dopuszczalnego, legalnego poboru wód podziemnych w skali roku. Ponadto taka interpretacja jest sprzeczna z dyspozycją art. 7a § 1 k.p.a., który w razie wątpliwości co do treści normy prawnej nakazuje rozstrzygnąć te wątpliwości na korzyść strony (a zatem przyjąć sposób wyliczenia opłaty korzystniejszy dla strony). Stąd skarżący wniósł o zmianę przyjętej do obliczenia opłaty stałej ilości maksymalnego poboru wód z 2,3 m3/h (w przeliczeniu 0,00064 m3/s) na 12097,5 m3/r (po przeliczeniu 0,00038 m3/s).
Wydając zaskarżoną decyzję Dyrektor Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie uznał reklamacji wywodząc, że w myśl art. 271 ust. 2 Prawa wodnego do ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych wykorzystuje się maksymalną ilość wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Także wg art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Ideą opłaty stałej za usługi wodne jest określenie maksymalnej presji na środowisko wodne, w formie maksymalnej ilości poboru wody w jednostce czasu oraz wprowadzanych ścieków.
Opłata stała jest zatem odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych w ramach usług wodnych. W związku z tym do ustalenia opłaty stałej należy przyjąć wielkość poboru wody podziemnej oraz wprowadzanych ścieków określoną w pozwoleniu wodnoprawnym lub pozwoleniu zintegrowanym, która po przeliczeniu na m3/s stanowić będzie maksymalną wartość. Mając wzgląd na powiązanie opłaty stałej z maksymalną presją na środowisko wodne, obliczenie wysokości należności na podstawie wielkości poboru wód i odprowadzania ścieków z pozwolenia wodnoprawnego, która po przeliczeniu na m3/s stanowi wartość najwyższą - jest zgodne z celem opłaty. Zdaniem organu w przypadku naliczania opłaty za okres od 14 czerwca 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. ilość dni obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego wynosi 201, a nie 200 jak twierdzi skarżący w reklamacji.
Dalej wyjaśniono, że działając jako organ administracji publicznej Dyrektor Zarządu Zlewni we W. Wód Polskich zobowiązany jest na etapie postępowania i wydania decyzji, do stosowania k.p.a. w szczególności art.
6. Tym samym działając na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 1 i pkt 4, ust. 2 i ust. 5 Prawa wodnego należało wziąć do obliczeń przepływy maksymalne o czym świadczy też treść przytoczonych przepisów. W ocenie organu interpretacja art. 7a § 1 k.p.a. przez skarżącego jest błędna, ponieważ uznanie przepływu Q max r = 12097,5 m3/r, po przeliczeniu 0,00038 m3/s za maksymalną ilość wody jaka może być pobrana na podstawie pozwolenia, uniemożliwia osiągnięcie Q max h = 2,3 m3/h, po przeliczeniu 0,00064 m3/s i stanowi naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. w części stanowiącej odebranie stronie uprawnienia do korzystania z przepływu Q maxh = 2,3 m3/h, ponieważ w przypadku przyjęcia wielkości maksymalnej 0,00038 m3/s, w ciągu godziny można maksymalnie pobrać tylko 1,368 m3. Ponadto organ zobowiązany jest stosować art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. i przy ustalaniu opłat powinien stosować jednakowe zasady ustalania opłat dla wszystkich podmiotów kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz bez uzasadnionej przyczyny nie odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Stąd dla wszystkich podmiotów w przypadku opłaty stałej za 2018 rok nalicza opłatę w uwzględnieniem wielkości z pozwoleń wodnoprawnych lub zintegrowanych, która po przeliczeniu na m3/s stanowi wartość najwyższą.
Dalej organ wyjaśnił, że art. 273 ust. 6 Prawa wodnego stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. W niniejszej sprawie skarżący korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. znak [...] na pobór wód podziemnych w maksymalnej ilości 2,3 m3/h co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne.
Tym samym zaistniała przesłanka obligująca do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., która wynosi 64,00. Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni we W.PGWWP dokonał w oparciu o art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502).
Zgodnie z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego "wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych". Z § 15 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika z kolei, że "do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą:
za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód;
za pobór wód powierzchniowych - 250 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód.
Opłata stała za pobór wód podziemnych została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500,00 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 201 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 2,3 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu 0,00064 m3/s. Wysokość jednostkowej stawki opłaty stałej została określona w § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. rozporządzenia. Wreszcie organ wskazał, że w związku z dokonaną dnia 5 lipca 2019 r. wpłatą w wysokości 60,00 PLN na rachunek bankowy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, pozostałe do zapłaty 4,00 PLN należy uregulować w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji.
Nie godząc się z zapadłym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło P [...] sp. z o.o. z/s we W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. w części dotyczącej wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości K. gm. D. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie zmianę zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości K. gm.., a nadto zasądzenie kosztów postępowania.
Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:
- - art. 271 ust. 2 Prawa wodnego polegające na nieprawidłowej wykładni tego przepisu, w szczególności zawartego w nim sformułowania "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (...)"
- - art. 7a § 1 k.p.a. polegającego na rozstrzygnięciu wątpliwości związanych z interpretacją treści art. 271 ust. 2 Prawa wodnego na niekorzyść skarżącego, pomimo iż powinny być one rozstrzygane na jego korzyść.
Na uzasadnienie strona skarżąca podniosła, że nie zgadza się z treścią zakwestionowanej decyzji w części dot. odmowy uznania pkt.
- 2) reklamacji. W tym kontekście wskazał, że - jak podniesiono w uzasadnieniu reklamacji - przepis art. 271 ust.
- 2. Prawa wodnego wskazuje sposób wyliczenia opłaty stałej, tj. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W pozwoleniach wodnoprawnych lub pozwoleniach zintegrowanych wydawanych na podstawie stanu prawnego przed wejściem ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nie określano ilości w m3/s. Ustawa ani też przepisy wykonawcze nie definiują, którą wartość (w przypadku gdy nie została ona określona w decyzji wydanej przed wejściem w życie Ustawy z dn. 20 lipca 2017 r. Prawo wodne) należy przyjąć jako wartość wyjściową do przeliczenia na m3/s. Organ do wyliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych przyjął maksymalny pobór wód podziemnych w ilości 2,3 m3/h i wynoszący w przeliczeniu 0,00064 m3/s. Tak wyliczona, zgodnie z art. 271 ust. 2., opłata stała wynosi: stawka jednostkowa 500,00 zł/dobę x 201 dni x maksymalna ilość wody podziemnej 0,00064 m3/s = 64,32 zł, co po zaokrągleniu do pełnych złotych daje kwotę w wysokości 64 złote. W udzielonym zaś skarżącemu pozwoleniu wodnoprawnym, w pkt. I, określono dozwolone ilości poboru wód podziemnych: Q hmax = 2,3 m3/h Q śrd = 50,0 m3/d Q max r = 12 097,5 m3/r. Roczny pobór wód podziemnych, do którego skarżący jest uprawniony na podstawie uzyskanego pozwolenia wynosi 12 097,5 m3/r, co po przeliczeniu daje 0,00038 m3/s. Opłata wyliczona w oparciu o wskaźnik Qmaxr = 12 097,5 m3/r opiewałaby na kwotę: Stawka jednostkowa 500,00 zł/dobę x 201 dni x maksymalna ilości wody podziemnej 0,00038 m3/s = 38,19 zł, co po zaokrągleniu do pełnych złotych daje kwotę w wysokości 38 złotych, a zatem o 26 zł niższą od ustalonej przez organ w decyzji z dnia [...] r.
Strona nie zgadza się także z argumentacją organu przytoczoną w uzasadnieniu decyzji, że "ideą opłaty stałej za usługi wodne jest określenie maksymalnej presji na środowisko wodne, w formie maksymalnej ilości poboru wody w jednostce czasu oraz wprowadzanych ścieków. Opłata stała jest zatem odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych w ramach usług wodnych. W opinii skarżącego taki sposób wyliczenia opłaty nie ma uzasadnienia celowościowego, środowiskowego, a jedynie fiskalny, o czym świadczy dokonane porównanie wyliczenia wielkości opłaty w oparciu o wskaźnik poboru wód godzinowy i roczny.
Skarżący nie podziela także stanowiska organu, iż: "uznanie przepływu Qmaxr = 12 097,5 m3/r, po przeliczeniu 0,00038 m3/s za maksymalną ilość wody jaka może być pobrana na podstawie pozwolenia zintegrowanego uniemożliwia osiągnięcie Qmaxh = 2,3 m3/h, po przeliczeniu 0,00064 m3/s i stanowi naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. w części stanowiącej odebranie stronie uprawnienia do korzystania z przepływu Qmaxh= 2,3 m3/h, ponieważ w przypadku przyjęcia wielkości maksymalnej 0,00038 m3/s, w ciągu godziny można maksymalnie pobrać tylko 1,358 m3". Zdaniem skarżącego przyjęcie przez organ do wyliczenia opłaty stałej maksymalnego poboru wód podziemnych w ilości 2,3 m3/h po przeliczeniu na wielkość roczną oznaczałoby przyjęcie założenia, że skarżący może dokonywać poboru wód w ilości będącej iloczynem liczby godzin składających się na 365 dni, godzin na dobę i maksymalnej godzinowej ilości (Q h max), podczas gdy, jak wynika z pozwolenia skarżący nie może stale, przez cały czas korzystać z maksymalnej godzinowej ilości (Q hmax) ponieważ przekroczy o 8 050,5 ilość roczną określoną w pozwoleniu zintegrowanym - działanie takie byłoby niezgodnie z udzielonym pozwoleniem.
Zgodnie zaś z art. 280 pkt. 2 Prawa wodnego za korzystanie z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym ponosi się opłatę podwyższoną w wysokości określonej w art. 282 ust.
1. Maksymalna wielkość godzinowa, jak podkreśla się w literaturze, dotyczy poboru chwilowego, incydentalnego i nie powinna w ocenie skarżącego stanowić podstawy do wyliczenia rocznego poboru. Zgodnie z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniając koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Biorąc powyższe pod uwagę, w opinii skarżącego opłata winna być adekwatna do kosztów usługi wodnej zaś zastosowanie przez organ wskaźnika godzinowego prowadzi do uzyskania wysokości opłaty stałej, która nie odzwierciedla rzeczywistego, dopuszczalnego, legalnego poboru wód podziemnych.
Taka interpretacja jest zdaniem skarżącego niezgodna z dyspozycją art. 7a § 1 k.p.a., który w razie wątpliwości co do treści normy prawnej nakazuje rozstrzygać te wątpliwości na korzyść strony (a zatem przyjąć sposób wyliczenia opłaty korzystniejszy dla strony).
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację, która legła u podstaw kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając niniejszą sprawę w zakresie wskazanych ustawowych kompetencji i mając na względzie obowiązujące uwarunkowania prawne Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją organ określił opłatę stałą za usługi wodne w wysokości 64,00 za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości K., gm. D. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r.
Ze względu na charakter opłaty na wstępie należy poczynić uwagi o charakterze ogólnym odnoszące się do przepisów znajdujących zastosowanie w rozstrzygniętej skarżoną decyzją sprawie. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku.
Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.
Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga od organu uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w prawa jednostki. W świetle art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego usługi wodne obejmują m.in. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. W myśl art. 271 ust. 2 Prawa wodnego do ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych wykorzystuje się maksymalną ilość wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Stąd wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.
Powołana w unormowaniach ustawy Prawo wodne stawka jednostkowa opłaty określona została w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Zgodnie z § 15 tego aktu do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą: 1) za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m³/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Z powyższego wynika, że rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 m³/s, a opłata ma wymiar roczny.
W realiach niniejszej sprawy istotne dalej jest, że w świetle pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z miejscowości K. w gminie D.strona skarżąca jest uprawniona w łącznej ilości: Qmaxh = 2,3m³/h; Qśr d= 50,0m³/d i Qmax r = 12 097,5m³/r. W świetle wartości wskazanych w omawianej decyzji zaznaczyć też należy, że obliczanie opłat ma uwzględniać zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 Prawa wodnego). Należy zatem dążyć do ustalenia opłaty adekwatnej do kosztów usługi wodnej. W rozpoznawanej sprawie opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 201 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 2,3m³/h i wynoszącym po przeliczeniu 0,00064m³/s.
W pozwoleniu wodnoprawnym wydanym na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121) nie określono ilości wyrażonych w m³/s. Ustawodawca nie zadbał o podanie metody tego przeliczenia. W pozwoleniu zostały określone dwa maksymalne parametry: dobowy i roczny oraz średni dobowy. Każdy z nich po przeliczeniu może być sprowadzony do wymaganej jednostki m³/s. Jednak zadaniem organu powinno być wyjaśnienie w jaki sposób stosować przepisy nowej ustawy do pozwoleń wodnoprawnych uzyskanych pod rządami ustawy poprzednio obowiązującej, w kontekście możliwości zrealizowania maksymalnych wskaźników z tych pozwoleń wynikających w odniesieniu do obecnie obowiązujących regulacji. W zaskarżonej decyzji za maksymalną ilość poboru wody przyjęto maksymalny pobór wody podziemnej w ilości 2,3 m³/h, co w przeliczeniu daje 0,00064 m³/s. W tym miejscu trzeba podnieść, że organ nie uzasadnił w sposób przekonywujący dlaczego do obliczania opłaty stałej uznał maksymalny wskaźnik godzinowy, który w istocie dotyczy poboru chwilowego w przypadkach incydentalnych.
Przyznać należy, że w decyzji organ uzasadniał wysokość opłaty stałej pisząc, że,,opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych w ramach usług wodnych". Dlatego, zdaniem organu, prawidłowe obliczenie należnej opłaty, w ujęciu godzinowym, po przeliczeniu na m³/s stanowić będzie maksymalną wartość. Podkreślić jednak trzeba, że mając na względzie argument,,maksymalnej presji na środowisko" tego rodzaju uzasadnienie nie wyjaśnia dlaczego z określonych w pozwoleniu wodnoprawnym dwóch wskaźników maksymalnych organ wybrał właśnie wskaźnik godzinowy, który jest niezgodny z dopuszczalną maksymalną w pozwoleniu wodnoprawnym ilością roczną oraz jest mniej korzystny dla zobowiązanego. Trzeba przy tym dodać, że opłata stała jest opłatą ryczałtową i przez to niezależną od poboru rzeczywistego, a odzwierciedlającą dopuszczalny pobór maksymalny. W tym sensie rację należy przyznać organowi, że jest to świadczenie wyrażające gotowość środowiska do zaspokojenia potrzeb posiadacza pozwolenia wodnoprawnego.
Nie ma jednak jednoznacznych normatywnych podstaw do stwierdzenia, że chodzi tu niewątpliwie o "maksymalną presję" na środowisko wodne w takim znaczeniu, jak przyjął organ. Jest rzeczą dyskusyjną, czy biorąc pod uwagę cele ochrony zasobów wodnych istotniejsza jest presja chwilowa, czy też długookresowa. Odniesienie opłaty stałej do parametru maksymalnego również odnosi się do stałej wielkości, która odzwierciedla maksymalną presję na środowisko, tyle że w stosunku rocznym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 456/19, CBOSA).
O ile nie można negować praktyki organu polegającej na przeliczeniu dla potrzeb opłaty stałej współczynników zastosowanych w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w poprzednim stanie prawnym, to już jednak budzi wątpliwości prawidłowość przyjęcia do przeliczenia parametru poboru maksymalnego godzinowego. Trzeba bowiem również uwzględnić dalej idące ograniczenia jakie wynikają z wydanego pozwolenia wodnoprawnego, tj. wskaźnik średniodobowy oraz maksymalny roczny. W przeciwnym wypadku parametr ten byłby zbędny.
W tym kontekście nie od rzeczy będzie dodać, że obecnie kwestię wysokości opłaty reguluje art. 552a Prawa wodnego. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m³/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m³/h maksymalnych ilości możliwych do: 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m³/s.
Pamiętać jednak trzeba, że regulacja z art. 552a wprowadzona została mocą art. 1 pkt 88 ustawy z 11 IX 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170), która weszła w życie dnia 23 XI 2019 r. Jednocześnie art. 9 ustawy zmieniającej stanowi, że przepisy art. 552a pr. w. stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020.
W świetle powyższego uznać przyjdzie, że orzekający w sprawie organ nie sprostał wynikającej z art. 7a § 1 k.p.a. zasadzie nakazującej rozstrzyganie niedających się usunąć wątpliwości przy wykładni ustawy, na korzyść strony obciążonej obowiązkiem w drodze decyzji. Powyższa zasada jest zgodna z konstytucyjną zasadą in dubio pro libertate. Zdaniem Sądu przeliczenie dla potrzeb opłaty stałej parametru maksymalnego poboru rocznego również wpisuje się w cel jakiemu powinna służyć taka opłata. W konsekwencji Sąd podzielił linię orzeczniczą sugerującą zasadność zastosowania w omawianym przypadku klauzuli interpretacyjnej z art. 7a § 1 k.p.a. (zob. np. wyrok: WSA we Wrocławiu z 19 IX 2018 r., II SA/Wr 459/18, WSA w Gdańsku z 28 VI 2018 r., II SA/Gd 288/18; WSA w Szczecinie z 12 VII 2018 r., II SA/Sz 473/18 - publ. CBOSA). Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
Skoro przedmiotem postępowania było ustalenie stronie wysokości obowiązku pieniężnego (daniny publicznoprawnej) i pozostają wątpliwości co do treści art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, należało te wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść strony. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w sprawie nie wystąpiły żadne przesłanki negatywne, wyłączające możliwość zastosowania klauzuli z art. 7a k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach orzeczono zaś na zasadzie art. 200 p.p.s.a.