Uzasadnienie
Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., Nr [...] z dnia 13 kwietnia 2007 r., przywołując w podstawie prawnej art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.), art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. nr z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) nakazano H. i J. K. przymusową rozbiórkę silosu do składowania kiszonki, wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy na działce nr [...] w J. Gmina J., rozbiórkę dobudowanego do silosu bez wymaganego pozwolenia na budowę szczelnego zbiornika na odcieki wraz ze studzienką ściekową i przyłączem oraz doprowadzenie terenu działki z gruntami ornymi do stanu poprzedniego.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 31 lipca 2006 r. do tego organu wpłynęło postanowienie Wójta Gminy J. Nr [...] z dnia 26 lipca 2006 r. o przekazaniu do organu właściwego wniosku M. i R. Ł., z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia zbiornika składowania kiszonki na działce nr [...] stanowiącej własność J. K. Z pism wynika, że sporny obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę i bez zachowania obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych.
W konsekwencji PINB wszczął postępowanie administracyjne i wyznaczył termin oględzin na dzień 23 sierpnia 2006 r. Wizja w terenie odbyła się przy udziale zainteresowanych stron. Wykonano pomiary wybudowanych obiektów, sporządzono dokumentację fotograficzną oraz spisano protokół. W trakcie oględzin ustalono, że w narożniku działki nr [...], w odległości 6,30 m i 7,40 m od granicy z działką nr [...], należącą do skarżących od strony ul. D. w J. wykonany jest dół w ziemi, którego wymiary wynoszą: długość - 15,00 m, szerokość - 6,40 m, głębokość 0,80 m. Od strony zachodniej - ulicy oraz od strony wschodniej - pola, skarpy wykopu są łagodne i mogą służyć jako wjazd i wyjazd dla sprzętu rolniczego. Zarówno dno, jak i skarpy dołu nie są w żaden sposób utwardzone ani zabezpieczone. Jedynie góra skarp po stronie dłuższych boków, na poziomie terenu, wyłożona jest żelbetowymi, prefabrykowanymi płytami drogowymi.
Od południowej strony silosu na kiszonkę - dołu w ziemi, znajduje się zbiornik na odcieki. Wykonany jest z betonowych kręgów, przykryty betonową płytą ze stalowym włazem. W jego pobliżu, w dnie wykopu, zamontowana jest plastikowa studzienka odpływowa na odcieki połączona rurą z szczelnym zbiornikiem. Biorący udział w oględzinach jako strona, użytkownik i właściciel spornego silosu na kiszonkę na działce nr [...] w J. – J. K. oświadczył do protokołu, że wykonał go w 1979 roku. Wówczas na działkach sąsiednich, których obecnymi właścicielami są skarżący, na których aktualnie wybudowane są domki jednorodzinne, były tylko grunty orne i należały do rolnika J. S. Uczestnicząca w oględzinach W. S. - przedstawicielka Urzędu Gminy J., przekazała do protokołu kserokopie pisma J. K. z dnia 29 sierpnia 2005 r. do Wójta Gminy J. oraz pisma z Urzędu Gminy J. z dnia 7 września 2005 r. do J. K., z których wynika niezbicie, że jeszcze w sierpniu 2005 r., przy spornym dole w ziemi, służącym jako zbiornik - prowizoryczny silos na kiszonkę, brak było studzienki odpływowej i szczelnego zbiornika na odcieki powstające w procesie fermentacji liści i później kiszonki.
Poza tym strona zadeklarowała się, że w 2006 r. opracuje dokumentację budowlaną na budowę silosu zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, o obowiązku takim został też poinformowany przez Wójta. W dniu 11 września 2006 r. PINB przesłuchał sąsiadów inwestorów K. i J. S., byłych współwłaścicieli działki nr [...], która graniczyła z polem uprawnym strony na działce nr 186, po podziale działek nr [...], [...], [...] i [...], których właścicielami są obecnie skarżący, M. J., obecną współwłaścicielkę działki nr [...] z gruntami ornymi, która graniczy z polem uprawnym strony na działce nr [...] i która dalej wykorzystywana jest jako pole uprawne.
Z zeznań świadków wynika, że studzienka na odcieki dobudowana została do istniejącego dołu w ziemi pod koniec 2005 r. Sam dół do składowania kiszonki został wykonany na działce nr [...] w latach 80, po tym jak małżonkowie K. wybudowali budynek inwentarski na swojej działce siedliskowej nr [...] przy ul. R. [...], na której do tego czasu była składowana kiszonka. Organ pierwszej instancji ustalił, że z aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zainwestowania wsi J., wynika, że działka [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 13 MN przeznaczonym jako tereny projektowanej zabudowy mieszkaniowej. Z wypisu z rejestrów gruntów z dnia 1 sierpnia 2006 r. wynika, że na tej działce są grunty orne.
Na podstawie dokonanych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję uchyloną następnie decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wystąpił o przesłane materiałów do Gminy i ostatecznie stwierdził, że J. K. uzyskał w 1980 roku pozwolenie na budowę silosu, na działce nr [...] w J. nr [...], wraz z budową nowej obory, zbiornika na ścieki oraz gnojowni - decyzją nr [...] Naczelnika Gminy J., która nie przewidywała wykonania silosu na kiszonkę na działce nr [...], oddzielonej od zagrody inwestora drogą gminną w odległości ponad 200 m od projektowanej lokalizacji. W wyniku tych dodatkowych ustaleń PINB wydał decyzję nr [...] z dnia 13 kwietnia 2007 r., nakazującą H. i J. K. przymusową rozbiórkę obiektów szczegółowo opisanych w części wstępnej uzasadnienia.
Ta kolejna decyzja w terminie została oprotestowana przez J. K., który złożył od niej odwołanie.
D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...], z dnia 10 września 2007 r., przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 K p a, po rozpatrzeniu odwołania J. K. od opisanej decyzji organu pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że dostrzegł nieprawidłowości w dyskredytowanej decyzji, co skutkuje koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego. Organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję wobec stwierdzenia, że silos został wykonany samowolnie. Okolicznościami uzasadniającymi wskazane twierdzenie są według PINB, posiadanie przez inwestora pozwolenia na wykonanie silosu na działce nr [...] w J. oraz brak w odpowiednim rejestrze Wydziału Administracji Budowlanej i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w G., zgłoszeń i pozwoleń na budowę inwestycji zbiornika do składowania kiszonki na działce nr [...] w J. Ponadto za faktem dokonania samowoli przemawia, według organu pierwszej instancji, brak możliwości wykonania przedmiotowego silosu z uwagi na niedopuszczalność jego realizacji wynikającą z postanowień zawartych w obowiązującym wówczas Planie zagospodarowania przestrzennego gminy J. Zdaniem organu odwoławczego takie wnioski należy uznać za błędne.
Stwierdzić bowiem należy, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że nie jest możliwe ustalenie czy inwestor nie posiadał bezsprzecznie pozwolenia właściwego organu na realizację wykonanych obiektów. Okoliczność, że obecny właściciel nie przedstawił dokumentów potwierdzających legalność wykonanego na nieruchomości obiektu oraz brak stosownych dokumentów w archiwum odpowiedniego organu nie może sama przez się uzasadniać ustalenia, iż przedmiotowe obiekty zrealizowane zostały bez pozwolenia na budowę. Tym bardziej podkreślenia wymaga fakt, iż jak ustalił organ pierwszej instancji na podstawie zeznań świadków, obiekt ten powstał przed rokiem 1994, a zatem pod rządami ustawy z 24 października 1974 r. Przepisy tejże ustawy nie ustanawiały obowiązku przechowywania dokumentacji robót budowlanych w takiej formie jak to obecnie określa art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Teza ta znalazła poparcie m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 1998 r. (sygn. akt II SA/Wr 593/97).
Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia, że sporny obiekt jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego wówczas Planu zagospodarowania przestrzennego gminy J., organ odwoławczy wskazuje, że taka teza nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Zauważyć bowiem należy, że z pisma Urzędu Gminy w J. oraz pisma Wydziału Administracji Budowlanej Starostwa Powiatowego w G., wynika, niemożność odnalezienia planu. Oznacza to, że organ pierwszoinstancyjny nie miał fizycznej możliwości zapoznania się z tym aktem, przez co stwierdzenie niezgodności obiektu z ustaleniami planu, uznać należy za błędne.
Reasumując organ stwierdza, że okoliczność nie przedstawienia przez inwestora dokumentów potwierdzających legalność budowy oraz brak stosownych dokumentów w archiwach odpowiednich organów, nie może uzasadniać ustalenia, że budowa zrealizowana została bez pozwolenia na budowę, przez co jakiekolwiek postępowanie w sprawie samowolnej realizacji obiektu stało się bezprzedmiotowe.
Nadto D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważa że nakazując zaskarżoną decyzją przymusową rozbiórkę silosu do składowania kiszonki, wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy na działce nr [...] w J. Gmina J., rozbiórkę dobudowanego do silosu bez wymaganego pozwolenia na budowę szczelnego zbiornika na odcieki wraz ze studzienką ściekową i przyłączem, oraz doprowadzenie terenu działki z gruntami ornymi do startu, poprzedniego, PINB naruszył przepisy procedury administracyjnej samowolnie rozszerzając przedmiot postępowania, który wskazał w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 29 sierpnia 2006 r., jako wybudowanie zbiornika do składowania kiszonki, bez ważnego pozwolenia na budowę, na działce nr [...] w J. Organ pierwszoinstancyjny, nie miał podstaw prawnych do jednoczesnego rozstrzygania o samowolnym wykonaniu obiektu i o jego samowolnej przebudowie, de facto o dwóch odrębnych kwestiach regulowanych przez odrębne procedury, tzn. odpowiednio, procedurę przewidzianą przez art. 37 lub art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i procedurę przewidzianą dla stwierdzonej w postępowaniu wyjaśniającym samowolnej przebudowy obiektu określoną przez przepisy art. 50 i 51 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego.
Na decyzję organu odwoławczego skargę złożyli uczestnicy postępowania. Wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji "i wydanie nakazu rozbiórki zbiornika składowania kiszonki na działce 186...", za zasądzeniem na ich rzecz kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 pkt 1 lit. d Prawa Budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, a także § 11 i 35 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie poprzez ich pominiecie. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że silos nie spełnia kryteriów budowli uciążliwej dla otoczenia.
Nadto strona wskazuje, że zgromadzone w toku postępowania wyjaśniającego dowody wykazały uprawnienie inwestora do posadowienia silosa na działce nr [...], a nie [...], jak jest w terenie. Konkludując skarżący podnoszą, że obowiązujący w dacie realizacji inwestycji plan zagospodarowania gminy nie zezwalał na budowę silosu na działce położonej po drugiej stronie drogi.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Prokurator Apelacyjny, który przystąpił do sprawy wniósł o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji organu drugiej instancji podnosząc, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga jest uzasadniona, co musi doprowadzić do uchylenia zakwestionowanej decyzji. Wskazać bowiem należy, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej.
Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, orzekając w sprawie organ nadzoru budowlanego drugiej instancji, przywołał w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ ten uznał bowiem, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych, aby kontrolowaną inwestycję uznać ponad wszelką wątpliwość za samowolę budowlaną i w konsekwencji nakazać rozbiórkę silosu do składowania kiszonki i zbiornika na odcieki. Z taką konkluzją i oceną nie sposób się zgodzić.
Wskazać bowiem wypada, że w myśl art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tezę zawartą w przywołanym przepisie rozwinęli (między innymi) komentatorzy G. Ł., C. M. i A. M. w tomie I Komentarza do art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, 2007, wyd. II.
W omawianej publikacji wywiedli, że "z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i to on określa kierunek jego prowadzenia, a także określa, jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy (J. Łętowski, Prawo administracyjne..., s. 230-231). Rozwiązanie to nawiązuje zatem do treści art. 44 r.p.a., według którego jeśli przepisy szczególne nie określały postępowania dla ustalenia okoliczności mających być podstawą rozstrzygnięcia, organ administracji ma obowiązek z urzędu ustanawiać zakres postępowania wyjaśniającego i środków dowodowych, potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, kierując się przy tym względami celowości, szybkości, prostoty i zaoszczędzenia kosztów.
Organ administracji nie może zatem odgrywać roli biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę czy strony postępowania. Przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej aktywnie podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc tego, by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. (...).
Należy też podkreślić, iż z brzmienia art. 7 k.p.a. wynika jednoznacznie, że jest to nie tylko zasada dotycząca sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu stanowi wskazówkę interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą". Z kolei przyjęte w art. 61 § 1 kpa rozwiązanie, w myśl którego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, powoduje konieczność jego interpretacji w powiązaniu z normami prawa materialnego, które określają rodzaje spraw "załatwianych" w formie orzeczeń administracyjnych.
Dotychczasowe rozważania wskazują, że to na organach administracji publicznej, w każdym prowadzonym przez nie postępowaniu, ciąży ustawowy obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej, czyli ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego prowadzonej sprawy. To organy zatem, po wszczęciu postępowania w sprawie "wybudowania zbiornika do składowania kiszonki, bez ważnego pozwolenia na budowę" (k. 11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) winne przeprowadzić wszechstronne postępowanie dowodowe w zakresie prowadzonej sprawy administracyjnej.
W konsekwencji należy (wszystkimi dostępnymi środkami dowodowymi) ustalić czy istotnie doszło do samowoli budowlanej w zakresie obiektu budowlanego, objętego prowadzonym postępowaniem, następnie zastosować należytą normę prawa administracyjnego w zależności od dokonanych uprzednio ustaleń. Organ odwoławczy wydał orzeczenie reformatoryjne praktycznie bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego (próby dokonania dodatkowych ustaleń nie powiodły się). Mimo tego, bazując na ustaleniach pierwszoinstancyjnych doszedł do skrajnie odmiennych wniosków niż te, które wysnuł ze zgromadzonych dowodów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. Reasumując, stwierdzenie zaistniałych nieprawidłowości musiało skutkować uchyleniem decyzji organu drugiej instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu odwoławczego będzie bądź dokonanie dodatkowych ustaleń, (w zakresie choćby planu zagospodarowania przestrzennego, mającego w sprawie zastosowanie) w przypadku potwierdzenia zaistnienia samowoli budowlanej), bądź rozważnie uchylenia zakwestionowanej przez inwestora inwestycji, w przypadku zaistnienia przesłanek ustawowych, zawartych w art. 138 § 2 kpa, bądź też ponowne wydanie orzeczenia o dotychczasowej treści, jednakże jedynie w sytuacji, gdy uzupełnione postępowanie wyjaśniające potwierdzi prawidłowość dotychczasowej oceny. Wydaje się to o tyle małoprawdopodobne, że sam uczestnik postępowania na rozprawie przed sądem oświadczył do protokołu, że "nie miał możliwości wybudowania silosu na innej działce, dlatego postawił na działce [...], a stawiane to było w 1979 r.".
Marginalnie już tylko dodać można, że trudno sobie wyobrazić sytuację, aby żaden z organów administracji (w tym przykładowo organ promulgacyjny) nie dysponował odpowiednim planem.
Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak na wstępie.
Orzeczenie zawarte w p. II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w art. 156 ustawy, a w p. III w art. 200 tej ustawy.