Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwałę nr LXVII.583.23 Rady Miejskiej w Jelczu-Laskowicach z dnia 12 września 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Laskowice gm. Jelcz-Laskowice - "MPZP Chwałowicka - Folwarczna" wnosząc o stwierdzenie nieważności: a) §13 uchwały, b) załącznika graficznego nr 1 do uchwały w zakresie, w jakim wyznacza on teren 1U-PP. Wojewoda zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewoda zarzucił Radzie podjęcie §13 ust. 1 pkt 1 uchwały planistycznej we fragmencie "lub produkcji przemysłowej" oraz załącznika graficznego nr 1 w zakresie terenu 1U-PP z istotnym naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na ustaleniu dla wyznaczonego w planie miejscowym terenu oznaczonego symbolem 1U-PP przeznaczenia podstawowego jako teren usług lub produkcji przemysłowej, podczas gdy teren ten zlokalizowany jest na terenie oznaczonym w studium symbolem U - tereny o wiodącej funkcji aktywności gospodarczej - usługowe.
Uzasadniając skargę Wojewoda wskazał, że w §13 ust. 1 pkt 1 uchwały ustalono przeznaczenie podstawowe terenu o symbolu 1U-PP jako "teren usług lub produkcji przemysłowej". Określony w uchwale teren 1U-PP położony jest na wyznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy terenach U, określonych jako tereny o wiodącej funkcji aktywności gospodarczej - usługowe. Zgodnie z brzmieniem studium dla przedmiotowego terenu: "każdy teren należy traktować jako wielofunkcyjny z przewagą jednej funkcji traktowanej jako wiodąca. Dopuszcza się uzupełnianie funkcji wskazanej w "Studium" jako wiodąca o inne nie kolidujące funkcje przy pozostawieniu minimum 50% powierzchni terenu o funkcji wiodącej" - ustalając przeznaczenie każdego terenu należy zapewnić na minimum 50% powierzchni terenu funkcję wiodącą ustaloną w Studium. Tymczasem, jak podaje Wojewoda, w §13 ust. 1 pkt 1 uchwały dopuszczono na terenie 1U-PP w przeznaczeniu podstawowym teren usług lub produkcji przemysłowej.
Oznacza to, że oba wskazane sposoby zagospodarowania są sobie równorzędne i mogą być realizowane na wskazanym terenie w dowolnych proporcjach, a nawet wyłącznie przez jeden z nich, co mogłoby skutkować w rzeczywistości zmianą przeznaczenia terenu - wyłącznie na teren produkcji przemysłowej. W postępowaniu wyjaśniającym przedstawiciel organu gminy podał, że wskazana regulacja planistyczna nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jelcz Laskowice. Wojewoda nie zaakceptował tej odpowiedzi podkreślając, że postanowienia studium nie umożliwiają ustalenia w planie miejscowym dla terenu 1U -PP w przeznaczeniu podstawowym terenu produkcji przemysłowej - ani jako funkcji wyłącznej, ani w wariantach mieszanych, gdyż - zgodnie z ustaleniami studium - może on pełnić wyłącznie funkcję uzupełniającą dla funkcji podstawowej, jaką jest funkcja aktywności gospodarczej - usługi. Wojewoda ocenił, że stwierdzenie nieważności całego §13 uchwały jest zasadne ze względu na fakt, że kwestionowane postanowienie zasadniczo decyduje o sposobie zagospodarowania terenu 1U-PP.
W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wskazała, że podważane przez Wojewodę ustalenie planu miejscowego nie narusza Studium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej także jako p.p.s.a. Jak stanowi art. 1 §1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega, między innymi, na orzekaniu w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
Z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977) wynika, że nieważność uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Trzeba tu wyjaśnić, że zasady sporządzania planu dotyczą merytorycznej jego zawartości (przyjętych w nim ustaleń, część tekstowej, graficznej oraz załączników), a także standardów dokumentacji planistycznej.
Natomiast tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej przez organ w celu uchwalenia planu. Naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOIS). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1593/11, CBOIS).
Relację pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jako prawem miejscowym (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – nie będącym aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), wyznacza art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu: ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych oraz przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p.: plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.
W niniejszym postępowaniu kontrola sądowa koncentruje się na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Laskowice - "MPZP Chwałowicka - Folwarczna", któremu - w zakresie §13 ust. 1 pkt 1 - organ nadzoru zarzuca istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Spór prawny zasadza się na zarzucanej przez Wojewodę rozbieżności pomiędzy rzeczonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie, według tekstu relewantnego studium (uchwała nr XLII/253/2005 Rady Miejskiej w Jelczu-Laskowicach z dnia 23 listopada 2005 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jelcz-Laskowice) - część II Kierunki, rozdział 2. Ogólne założenia kierunków rozwoju i zagospodarowania przestrzennego gminy, podrozdział 2.4. Główne funkcje terenów: symbolem U oznaczone są tereny o wiodącej funkcji aktywności gospodarczej - usługowe.
W dalszej części podrozdziału (pt. Uwaga!, pkt 4) czytamy: "Każdy teren należy traktować jako wielofunkcyjny z przewagą jednej funkcji traktowanej jako wiodąca. Dopuszcza się uzupełnianie funkcji wskazanej w "Studium" jako wiodąca o inne nie kolidujące funkcje przy pozostawieniu minimum 50% powierzchni terenu o funkcji wiodącej". Oznacza to, że ustalając przeznaczenie każdego terenu należy zapewnić na minimum 50% powierzchni terenu funkcję wiodącą ustaloną w Studium. Teren oznaczony w planie miejscowym jako "1U-PP" położony jest w Studium na terenach U, określonych jako: tereny o wiodącej funkcji aktywności gospodarczej - usługowe. W tekście uchwały planistycznej, w §13 ust. 1, dla terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem 1U-PP ustala się następujące przeznaczenie:
- 1) podstawowe: teren usług lub produkcji przemysłowej,
- 2) uzupełniające:
- a) teren składów i magazynów,
- b) teren komunikacji drogowej wewnętrznej,
- c) teren parkingu,
- d) teren elektroenergetyki lub telekomunikacji lub gazownictwa lub wodociągów lub kanalizacji lub ciepłownictwa,
- e) teren zieleni naturalnej lub zieleni urządzonej.
- 3) wykluczone: teren usług handlu wielkopowierzchniowego lub usług turystyki lub zdrowia i pomocy społecznej lub usług nauki lub usług edukacji lub usług sportu i rekreacji lub usług kultury i rozrywki lub usług kultu religijnego lub usług bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Ze sformułowania tekstu planu miejscowego wynika, że przeznaczenia podstawowe w postaci terenu usług i terenu produkcji przemysłowej są równorzędne. Świadczy o tym użycie przez prawodawcę lokalnego spójnika rozłącznego "lub", zgodnie z regułami znaczeniowymi języka polskiego przeciwstawiającego to, co komunikują zdania bądź inne wyrażenia i dopuszczającego zarazem możliwość współwystępowania tego, do czego odnoszą się człony przeciwstawienia (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza, t. 2, Warszawa 2003). Oznacza to, że na przedmiotowym terenie 1U-PP może być realizowane przeznaczenie obejmujące wyłącznie produkcję przemysłową. W takiej przykładowej, ale dopuszczonej planem konfiguracji zabraknie miejsca na realizację przeznaczenia "usługowego" (teren usług). Tymczasem w studium mowa jest o terenach z wiodącą funkcją aktywności gospodarczej - usługową, a zatem zgodnie z treścią tego dokumentu funkcja usługowa musi być zachowana, i powinna zachować charakter wiodący.
Trzeba tu podkreślić, że studium wskazuje też tereny o innych wiodących funkcjach aktywności gospodarczej - przemysłowej (oznaczone symbolem P). Tak więc w świetle studium, dla przedmiotowego terenu U, nie jest dopuszczalna sytuacja, w której na tym terenie realizowana byłaby wyłącznie produkcja przemysłowa, ponieważ funkcją wiodącą, o powierzchniowym wymiarze min. 50%, są usługi. Zakwestionowany przepis planu miejscowego nie wyklucza sytuacji - stanowiąc we fragmencie "teren usług lub produkcji przemysłowej" - w której na przedmiotowym terenie realizowana byłaby wyłącznie produkcja przemysłowa. Taki stan jest nie do pogodzenia z regulacjami studium, które niejako "zabezpiecza" funkcję usług, co więcej, czyniąc z niej funkcję wiodącą. Mamy w konsekwencji do czynienia ze stanem, w którym brzmienie planu miejscowego może doprowadzić do naruszenia ustaleń studium podczas stosowania tego planu, co z kolei jest sprzeczne z przywołanymi wyżej przepisami określającymi relację pomiędzy studium a planem miejscowym (art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).
Tym samym zaszła sytuacja opisana w hipotezie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., i doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co z kolei sankcjonowane jest nieważnością. Reasumując, Sąd podzielił zarzut skargi i wyeliminował zaskarżony przepis miejscowego planu z obrotu prawnego, w zakresie wskazanym przez Wojewodę. Sąd zgodził się z organem nadzoru co do potrzeby eliminacji z obrotu prawnego całości §13 miejscowego planu, ponieważ wadliwie sformułowana regulacja determinuje sposób zagospodarowania terenu oznaczonego 1U-PP, co wiąże się także z koniecznością usunięcia we wskazanym zakresie załącznika graficznego nr 1 (w zakresie w jakim wyznacza on teren 1U-PP). Argumentacja Gminy sformułowana w odpowiedzi na skargę nie mogła znaleźć uznania z powodów podanych wyżej. Ponadto Gmina nie podjęła w gruncie rzeczy polemiki z organem nadzoru, w zakresie relewantnym dla skargi ograniczając się do stwierdzenia, że "ustalenie nie narusza ustaleń studium".
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.