Uzasadnienie
We wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym w sprawie stanu technicznego obiektów zlokalizowanych na terenie działek nr [...]i [...] w C., postanowieniem z dnia 10 października 2009 r., nr znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. G. (dalej jako organ I instancji lub w skrócie PINB), na podstawie art. 81c ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako ustawa Prawo budowlane lub w skrócie u.p.b.) oraz na podstawie art. 123 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako k.p.a.) nałożył na właściciela J. N. (dalej zwanego stroną lub skarżącym) obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektów zlokalizowanych na terenie wymienionych działek, ze wskazaniem prac niezbędnych do wykonania w celu przywrócenia obiektów do odpowiedniego stanu technicznego bądź ich ewentualnej rozbiórki.
Zgodnie z udzielonym pełnomocnictwem z dnia 1 września 2009 r., upoważniającym Z. D. (dalej zwanym pełnomocnikiem lub w skrócie Z.D.) do działania w imieniu skarżącego w postępowaniu administracyjnym w sprawie złego stanu technicznego obiektów na terenie przedmiotowych działek w C. oraz do podejmowania wszelkich czynności związanych z udzielonym upoważnieniem, powyższe postanowienie zostało przesłane na wskazany adres tego pełnomocnika. Przesyłka zawierająca powyżej omówione postanowienie pomimo tego, że była dwukrotnie awizowana – pierwsze awizo w dniu 21 października 2009r., powtórne awizo zaś w dniu 29 października 2009 r. – nie została podjęta w terminie czternastu dni od dnia pierwszego zawiadomienia, i w dniu 6 listopada 2009 r. została zwrócona organowi.
Upomnieniem z dnia 5 stycznia 2010 r. - wydanym na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r., Nr 36, poz. 161 ze zm.) - PINB wezwał Z.D. do wykonania obowiązków wynikających z postanowienia z dnia 10 października 2009 r.
W udzielnej odpowiedzi pełnomocnik wskazał, że nie otrzymał postanowienia z dnia 10 października 2009 r. i w związku z tym wniósł o jego przesłanie.
Przy piśmie z dnia 5 lutego 2010 r. PINB przesłał Z.D. kopię postanowienia z dnia 10 października 2010 r. oraz kopię zwrotnego potwierdzenia odbioru.
Pismem z dnia 22 lutego 2010 r. skarżący, reprezentowany przez Z.D., złożył zażalenie na postanowienie z 10 października 2009 r.
D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako organ odwoławczy lub w skrócie DWINB) postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2010 r., nr [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Na to postanowienie strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt. II SA/Wr 333/10, uchylił postanowienie organu odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny wskazał na konieczność ustalenia spełnienia przesłanki uprawniającej do przyjęcia fikcji prawnej skuteczności doręczenia przesyłki wysłanej do pełnomocnika skarżącego, zawierającej postanowienie z dnia 10 października 2009 r.
Po otrzymaniu od Naczelnika Urzędu Pocztowego w K. G. informacji odnośnie sposobu doręczenia przesyłki zawierającej postanowienie z 10 października 2009 r., DWINB postanowieniem z dnia 28 czerwca 2011 r., nr [...] uchylił postanowienie PINB w K. G. z dnia 10 października 2009 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku wyznaczonego na dzień 30 listopada 2009 r. i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do dnia 31 sierpnia 2011 r. W pozostałej części utrzymał natomiast zaskarżone postanowienie w mocy.
W wyniku złożenia przez J. N. skargi na postanowienie DWINB z dnia 28 czerwca 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 2 grudnia 2011 r. odrzucił skargę. Wydane przez sąd orzeczenie stało się prawomocne w dniu 13 stycznia 2012 r.
W dniu 23 czerwca 2014 r. do PINB wpłynęło kolejne zażalenie strony na postanowienie z dnia 10 października 2009 r. W jego uzasadnieniu strona dowodziła, że dopiero w dniu 13 czerwca 2014 r. po raz pierwszy zostało jej skutecznie doręczone postanowienie z dnia 10 października 2009 r. Według strony w takiej sytuacji, w świetle obowiązujących przepisów prawnych, przy zaistniałym stanie faktycznym właściciel nie ma obowiązku przedłożenia żądanej przez organ ekspertyzy. W przekonaniu strony na podstawie obowiązującego stanu prawnego obowiązek taki dotyczy wyłącznie enumeratywnie wymienionych obiektów. Przytaczając treść art. 3 pkt 2-4 i pkt 7 oraz art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, strona argumentowała, że nakazanie sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektów ze wskazaniem prac niezbędnych do wykonania w celu przywrócenia obiektów do odpowiedniego stanu technicznego bądź ich ewentualnej rozbiórki jest niezgodne z tymi przepisami.
Wskazała przy tym, że na działce nr 391/10 znajdują się ruiny, które w tym stanie są co najmniej od II wojny światowej. Według strony, zawarte w powołanych przepisach definicje ustawowe wskazują, że takich ruin nie można zakwalifikować jako obiekt budowlany. Nie jest to ani budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (ruiny te nie mają dachu, ani nie ma tam instalacji i urządzeń technicznych), ani budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, jak również nie jest to obiekt małej architektury. Ponadto w ocenie strony wnoszącej zażalenie nałożenie obowiązku wykonania ekspertyzy ruin - szczegółowego opracowania dotyczącego robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektów do właściwego stanu technicznego, w przypadku, gdy są to ruiny i nie zachowały się żadne dokumenty świadczące o ich wcześniejszym przeznaczeniu, jak również w sytuacji, gdy nie ma przypisanej funkcji, jaką miałyby obecnie pełnić, nie jest wykonalne (przywrócenie stanu pierwotnego jest niemożliwe) - co samo w sobie może stanowić o nieważności decyzji.
Na właściciela nie może zatem zostać nałożony obowiązek rozbiórki przedmiotowych ruin. Nie stanowią one zagrożenia dla zdrowa i życia ludzi znajdujących się w pobliżu lub wnętrzu obiektu. Wskazano, że strona nie planuje także ich rozbiórki z uwagi na walory historyczno-krajobrazowe terenu (planowany filmowy plan zdjęciowy). Podkreślono, że stan techniczny ruin odpowiada ruinom. Ponadto sprawa zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi znajdujących się w pobliżu lub wnętrzu obiektu była badana przez Komendę Powiatową Policji w K. G. i została umorzona ze względu na brak takiego zagrożenia. Nadto ruiny są oznaczone dużymi tablicami informującymi, że jest to teren prywatny i obowiązuje zakaz wstępu na ten teren, co wyczerpuje listę obowiązków właściciela.
W przekonaniu autora zażalenia wydając postanowienie organ nadzoru budowalnego stopnia powiatowego naruszył również art. 83 ust. 1 u.p.b., co stanowi podstawę do uchylenia decyzji. W tym zakresie strona wskazała, że w art. 83 ust. 1 u.p.b. nie zostały wymienione czynności, o których mowa w art. 81c ust. 2 u.p.b.
Po rozpoznaniu zażalenia, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., DWINB postanowieniem nr [...] z dnia 4 sierpnia 2014 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że niedopuszczalność zażalenia może wynikać z dwóch rodzajów przyczyn, tj. przedmiotowych, jak też z podmiotowych. W pierwszej grupie wymienienia się brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka zaskarżenia czy też wyczerpanie przysługujących środków zaskarżenia. Do drugiej grupy zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych, (por. wyrok NSA o/z w Gdańsku z dnia 11 września 1997 r., sygn. akt II SA/Gd 538/96, lex 44192). Wobec tego wniesienie ponownego środka zaskarżenia od tej samej decyzji/postanowienia powoduje przeszkodę formalną w zakresie rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania/zażalenia.
Według organu rozpatrującego zażalenie, w przepisach k.p.a. nie ma unormowania, które przyznawałoby stronom niezadowolonym z wydanego postanowienia prawo do kilkakrotnego składania od niego zażalenia. Wręcz przeciwnie, zarówno z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych z art. 16 k.p.a. oraz unormowania art. 127 k.p.a. wynika jednoznacznie, iż wszystkie postanowienia nieostateczne mogą być zaskarżane w drodze zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżone postanowienie tylko jeden raz.
W takim stanie prawnym DWINB stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpał przysługujący mu tok instancji w sprawie dotyczącej nałożonego postanowieniem z dnia 10 października 2009 r. obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektów zlokalizowanych na terenie przedmiotowych działek w C. co skutkuje tym, iż wniesienie kolejnego zażalenia od postanowienia organu pierwszej instancji jest niedopuszczalne. W przekonaniu DWINB stanowiłoby rażące naruszenie prawa rozpoznanie sprawy na skutek złożonego zażalenia, na postanowienie, od którego nie przysługuje środek zaskarżenia w sytuacji wcześniejszego jego wykorzystania.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucając, iż postanowienie DWINB nr [...] z dnia 4 sierpnia 2014 r. w związku z postanowieniem PINB z dnia 10 października 2009 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym. Zdaniem skarżącego postanowienie z 10 października 2009 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i organ administracji publicznej powinien stwierdzić nieważność tego postanowienia. PINB wydając to postanowienie niezgodnie z przepisami art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 1 u.p.b. naruszył przepisy o właściwości oraz wydał postanowienie bez podstawy prawnej. Autor skargi wskazał przy tym, że powyższy zarzut został szczegółowo opisany w zażaleniu z 18 czerwca 2014 r. Skarżący ponownie powtórzył, że postanowienie z 10 października 2009 r. zostało mu skutecznie doręczone dopiero 13 czerwca 2014 r. W ustawowym terminie tj. dnia 18 czerwca 2014 r. złożył zażalenie. W przekonaniu skarżącego, nie jest prawdą, że otrzymał sporne postanowienie wcześniej i nie jest prawdą, iż 13 stycznia 2012 r. sporne postanowienie stało się prawomocnym.
W drugiej części uzasadnienia skarżący przedstawił przebieg postępowania zainicjowanego w lipcu 2009 r. Wskazał, że 5 sierpnia 2009 r. odbyła się na terenie nieruchomości wizja lokalna bez jego obecności. W dniu 18 sierpnia 2009 r. został wezwany przez PINB na rozprawę administracyjną w celu uzgodnienia warunków rozebrania obiektów na działkach. Następnie w dniu 30 września 2009 r. złożył sprzeciw na działalność organu administracji. W takim stanie faktycznym w dniu 10 października 2009 r. zostało wydane sporne postanowienie. Skarżący wskazał, że o tym postanowieniu dowiedział się 19 stycznia 2010 r., kiedy to otrzymał wydane przez PINB upomnienie z dnia 5 stycznia 2010 r. dotyczące braku wykonania postanowienia z dnia 10 października 2009 r. Skarżący zaznaczył, że od tego czasu składa odwołania od upomnienia z dnia 5 stycznia 2010 r. i z ostrożności procesowej od postanowienia z dnia 10 października 2009 r., którego nie otrzymał i nie znał treści (ani podstawy prawnej jego wydania).
Strona powoływała się na okoliczności, iż w dniu 17 sierpnia 2010 r. WSA we Wrocławiu w sprawie sygn. akt II SA/Wr 333/10 wydał wyrok uchylający postanowienie DWINB nr [...] z dnia 2 kwietnia 2010 r., a z kolei w dniu 27 października 2010 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 475/10 wydał wyrok uchylający postanowienie DWINB nr [...] z dnia 17 czerwca 2010 r. Wobec tego skarżący wniósł o dołączenie do niniejszej sprawy akt tamtych spraw. W tak przedstawiającym się stanie sprawy, w przekonaniu skarżącego, sprawa wróciła w tym roku, kiedy to 24 marca 2014 r. PINB wysłał zawiadomienie o ponownym przeprowadzeniu dowodu w postępowaniu administracyjnym. W dniu 17 kwietnia 2014 r. odbyła się wizja lokalna w C., w której uczestniczył pełnomocnik skarżącego.
Skarżący wskazał, że nie został osobiście poinformowany o wizji lokalnej. Dalej zauważył, że w dniu 22 maja 2014 r. wniósł - jako właściciel - o skuteczne doręczenie postanowienia z dnia 10 października 2009 r., co też nastąpiło w dniu 13 czerwca 2014 r. W takiej sytuacji, w ustawowym terminie tj. dnia 18 czerwca 2014 r. złożył zażalenie do DWINB.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Kontrola sądu administracyjnego polega na zbadaniu, czy organ administracji nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podkreślić, że kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddane zostało postanowienie DWINB z dnia 4 sierpnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie PINB z dnia 10 października 2009 r., nr [...].
Z akt sprawy wynika, że zgodnie z udzielonym pełnomocnictwem z dnia 1 września 2009 r., upoważniającym Z.D. do działania w imieniu skarżącego, powyższe postanowienie zostało przesłane na wskazany w pełnomocnictwie adres Z.D. Przesyłka zawierająca postanowienie, po dwukrotnym awizowaniu, nie została podjęta w terminie czternastu dni od dnia pierwszego zawiadomienia, związku z tym w dniu 6 listopada 2009 r. została zwrócona organowi.
Zastosowanie w sprawie fikcji prawnej doręczenia nie przeszkodziło skarżącemu - reprezentowanemu przez pełnomocnika – wszcząć postępowanie zażaleniowe, które ostatecznie zakończyło się wydaniem przez DWINB postanowienia z 28 czerwca 2011 r., nr [...]. Powyższym postanowieniem organ drugiej instancji uchylił postanowienie z dnia 10 października 2009 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku wyznaczonego na dzień 30 listopada 2009r. i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do dnia 31 sierpnia 2011 r. w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymując w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie doręczono pełnomocnikowi skarżącego.
Z uwagi na nieprzedłożenie pełnomocnictwa procesowego przez Z.D., a następnie nie podpisanie skargi przez stronę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 626/11, odrzucił skargę na postanowienie DWINB z dnia 28 czerwca, nr [...].
Bezspornym jest zatem w sprawie, że postanowienie PINB z dnia 10 października 2009 r., nr [...], podlegało weryfikacji w postępowaniu zażaleniowym, zainicjowanym przez skarżącego zażaleniem z dnia 22 lutego 2010 r., czego efektem było wydanie postanowienia DWINB z dnia 28 czerwca 2011 r., nr [...]. Tym samym postępowanie przed organem odwoławczym zostało zakończone, a wydana w tym postępowaniu postanowienie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji.
Przypomnieć w tym miejscu można, iż zgodnie z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Zasadnie zatem organ odwoławczy w postanowieniu z dnia 4 sierpnia 2014 r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność drugiego zażalenia, którym skarżący ponownie zaskarżył postanowienie z dnia 10 października 2009 r., stwierdzając, że było ono już przedmiotem postępowania zażaleniowego, powołując w tym zakresie jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 134 k.p.a.
Wobec powyższego nie można podzielić stanowiska skarżącego zawartego w skardze jakoby zaskarżone postanowienie pozbawione było podstaw prawnych. Organ administracji postępując zgodnie z poglądem skarżącego doprowadziłby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a., i w ten sposób działałby wbrew przepisom prawa.
Należy również zaznaczyć, że postanowienie DWINB z dnia 28 czerwca 2011r., nr [...], skarżący mógł wyłącznie zwalczać i zaskarżyć na zasadach i w trybie określonym przez u.p.p.s.a., z czego skarżący skorzystał, lecz z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych, skarga została odrzucona. W tej sytuacji organ rozpoznający sprawę trafnie uznał, że ponowne rozpatrzenie kolejnego zażalenia od tego postanowienia jest niedopuszczalne.
Odnosząc się jeszcze do argumentacji zawartej w skardze akcentującej okoliczność otrzymania przez skarżącego w dniu 13 czerwca 2014 r. kopii postanowienia z 10 października 2009 r., przyjdzie zauważyć, że stosownie do art. 32 k.p.a., jeżeli strona działa przez pełnomocnika, to od chwili doręczenia organowi pełnomocnictwa pełnomocnik powinien być zawiadomiony o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich, co zapewnia prawidłowy udział strony w postępowaniu. Pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie przeprowadzone z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.
W niniejszej sprawie, z treści znajdującego się w aktach pełnomocnictwa jasno wynika, że na jego mocy skarżący upoważnił Z.D. do działania w postępowaniu administracyjnym w sprawie złego stanu technicznego obiektów na terenie przedmiotowych działek w C. oraz do podejmowania wszelkich czynności związanych z udzielonym upoważnieniem. Nie było więc podstaw do przyjęcia, że w tak sformułowanym pełnomocnictwie wyłączone było umocowanie do odbioru przez Z.D. skierowanych do skarżącego postanowień organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego dotyczących przedmiotowej nieruchomości, w tym postanowienia z dnia 10 października 2009 r. Od chwili zatem ustanowienia pełnomocnika strona działał za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a pominięcie pełnomocnika strony byłoby równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym. Nie ma przy tym zakazu doręczania pism także stronie, jeżeli ustanowiła ona pełnomocnika i jeśli, tak jak w niniejszym przypadku, strona wystąpiła o przesłanie kopii postanowienia z dnia 10 października 2009 r. Niemniej jednak przesłanie takiej kopii stronie, nie powoduje oczekiwanych przez nią skutków prawnych w postaci otwarcia na nowo terminu do wniesienia zażalenia.
W takiej sytuacji nie można mówić, że skarżący dopiero w dniu 13 czerwca 2014 r. - jako właściciel, otrzymał po raz pierwszy postanowienie z dnia 10 października 2009r., skoro skutecznie zostało od niego wniesione zażalenie, wskutek czego zapadło ostateczne postanowienie organu odwoławczego.
Z powyższych względów oraz z uwagi na prawidłowo dokonane przez DWINB ustalenia faktyczne i prawne sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.