Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 30 września 2009 r. Nr [...] Wojewoda D., na podstawie art. 59 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu prośby K.W. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty O. z dnia 2 lipca 2009 r. Nr [...] odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty O. z dnia 14 listopada 2008 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wieży strunobetonowej o wysokości 40,0 m, kontenera technicznego wraz z montażem urządzeń stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci A. w O. przy ul. W. (dz. nr [...], AM-10) – odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W motywach uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia 2 lipca 2009 r. nr [...] Starosta O. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 14 listopada 2008 r. Nr [...]. Decyzja ta doręczona została stronie w dniu 9 lipca 2009 r. Pismem z dnia 28 lipca 2009 r. K.W. zwrócił się do organu o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od wydanej decyzji. Odwołujący podniósł, że nie mógł się zapoznać z przedmiotową decyzją, gdyż przebywał na urlopie. Wskazał przy tym, że decyzję odebrała jego córka A. W..
Pismem z dnia 5 sierpnia 2009 r. Starosta O. wezwał K.W. do uzupełnienia braku wniosku z dnia 28 lipca 2009 r., tj. przesłania odwołania od zaskarżonej decyzji. W dniu 13 sierpnia 2009 r. odwołujący przesłał odwołanie od decyzji nr[...].
Wojewoda D. wskazując na przepis art. 58 k.p.a. podniósł, że kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Z całą stanowczością organ podkreślił, że urlop jest okolicznością leżącą po stronie K.W. i to strona ponosi z tego tytułu negatywne konsekwencje jego niezachowania. W przypadku bowiem nieobecności adresata w domu, zgodnie z art. 43 k.p.a., pismo doręcza się, za pokwitowaniem m. in. dorosłemu domownikowi. Bezspornym w spawie jest, że decyzję nr [...] odebrała A. W. – córka strony.
W świetle zacytowanego w postanowieniu orzecznictwa, organ stwierdził, że strona nie może zasłaniać się faktem, iż przesyłkę odebrał domownik. Za spóźnione działanie lub brak działania córki odpowiedzialność ponosi wyłącznie strona. Ponadto K.W. nie dopełnił również kolejnego obowiązku, tj. nie wniósł odwołania wraz z przedmiotowym wnioskiem, nie czekając na przywrócenie terminu, gdyż ustawodawca jednoznacznie wskazuje, że z wnioskiem o przywrócenie terminu dokonuje się tej czynności dla której był ustanowiony przywracany termin.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie K.W. zarzucił mu naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.:
- 1) art. 43 poprzez przyjęcie, iż doręczenie skarżącemu decyzjiorganu I instancji nastąpiło w sposób prawidłowy, mimo że orzeczenie to zostało przekazane osobie, która nie jest osobą dorosłą i oparcie zaskarżonego postanowienia na błędnym ustaleniu, że decyzja została doręczona w sposób prawidłowy;
- 2) art. 7 i art. 77 § 1 poprzez niezbadanie sprawy w sposób wyczerpujący dla ustalenia stanu faktycznego sprawy;
- 3) art. 80 poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie przyczyn uchybienia przez skarżącego terminowi do wniesienia odwołania od decyzji doręczonej w formie doręczenia zastępczego;
- 4) art. 58 poprzez nieprzywrócenie terminu do złożenia odwołania.
Zaskarżając powyższe K.W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do dalszego prowadzenia oraz o rozstrzygnięcie o kosztach sądowych na rzecz skarżącego według norm przepisanych.
Skarżący wyjaśnił, że decyzja Starosty O. z dnia 2 lipca 2009 r. adresowana do strony skarżącej została odebrana a dniu 9 lipca 2009 r. przez małoletnią córkę strony, tj. A. W.. Córka, która odebrała tą decyzję ma 13 lat, na dowód czego załącza kserokopię legitymacji szkolnej Nr [...]wystawioną w dniu 01.09.2007r. przez Gimnazjum nr [...] w O., z treści której wynika, że A. W. urodziła się 11.06.1994r. W tym czasie, strona skarżąca była nieobecna w domu, gdyż przebywała od 1 lipca do 25 lipca 2009 r. na urlopie, który spędzała wraz z żoną poza granicami Polski (dowód: stosowne oświadczenia skarżącego i jego żony).
Dopiero po powrocie z urlopu, tj. w dniu 26 lipca 2009 r. strona skarżąca mogła zapoznać się z treścią decyzji Starosty O. z dnia 2 lipca 2009 r.
Strona skarżąca niezwłocznie, bo w dniu 30 lipca 2009 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji oraz wraz z wnioskiem złożyła odwołanie od ww. decyzji (pismo strony z dnia 27 lipca 2009 r.). Wprawdzie pismo strony z dnia 27 lipca 2009 r. strona skarżąca nie tytułuje odwołaniem, nie mniej jednak treść tego pisma wskazuje, że strona kwestionuje przedmiotową decyzję Starosty O. i kieruje je do właściwego organu odwoławczego jakim jest Wojewoda D., za pośrednictwem Starosty O..
Termin do wniesienia odwołania rozpoczyna bieg, w myśl art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 57 § 1 k.p.a, od następnego dnia po skutecznym prawnie doręczeniu stronie decyzji organu I instancji.
W stanie faktycznym sprawy osobą odbierającą przesyłkę zawierającą decyzję Starosty O. była niepełnoletnia córka skarżącej. Pismo doręczone małoletniemu domownikowi adresata nie jest pismem doręczonym prawidłowo, wobec czego nie powstają skutki prawne doręczenia (wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 11.04.1996r., sygn. SA/Wr 2029/95 – LEX Polonica nr 341258). Organ odwoławczy procesując w przedmiocie stwierdzenia nieterminowego wniesienia środka odwoławczego powinien szczególnie wnikliwie zbadać okoliczności dotyczące prawidłowości i daty doręczenia adresatowi zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższa dbałość jest uzasadniona zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz art. 138 k.p.a. Pozbawienie skarżącego możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy powinno być poprzedzone wyczerpującą analizą okoliczności faktycznych pod kątem wyczerpania ustawowych przesłanek stwierdzenia wniesienia odwołania po terminie.
W niniejszej sprawie organ II instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy, w konsekwencji nie ocenił dowodów na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jak i nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy.
Te uchybienia organu uzasadniają żądania skargi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o umorzenie postępowania. Wojewoda podał, że z urzędu ustalił, na podstawie danych uzyskanych z Wojewódzkiego Zbioru Meldunkowego, iż A. W. jest osobą niepełnoletnią. Mając zatem na uwadze nowe okoliczności w sprawie zamierza uwzględnić skargę w całości w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W dniu 12 marca 2010 r. do Sądu wpłynęło pismo od Wojewody D., informujące o wydaniu postanowienia w dniu 9 marca 2010 r. Nr [...], którym uchylono zaskarżone postanowienie oraz odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty O. z dnia 2 lipca 2009 r. Nr[...].
W przesłanym do Sądu postanowieniu z dnia 9 marca 2010 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewoda D. uznał za słuszne zarzuty skarżącego odnośnie odebrania decyzji Starosty O. z dnia 2 lipca 2009 r. Nr II-75/2008 przez małoletnią jego córkę (w dniu 9 lipca), oraz uznał że skarżący – jak sam przyznaje w skardze – otrzymał wymienioną decyzję w dniu 26 lipca 2009 r. Pomimo uznania, że wskazane zarzuty są zasadne, organ odwoławczy dokonał dalszej oceny badanych akt sprawy i stwierdził "nowe" uchybienie, które zdaniem Wojewody, powoduje, iż prośba o przywrócenie terminu nie może zostać uwzględniona. Wojewoda zauważył bowiem, że pisma K.W. z dnia 27 lipca 2009 r. nie można uznać za odwołanie od kwestionowanej decyzji Starosty O., ponieważ w piśmie tym w ogóle nie wymienił decyzji z dnia 2 lipca 2009 r., a co za tym idzie nie przedstawił żądania jej chylenia.
W piśmie tym skarżący wyraża jedynie swoją dezaprobatę ale dla decyzji Starosty O. z dnia 14 listopada 2008 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci A..
Zatem biorąc pod uwagę fakt, że skarżący zapoznał się z decyzją Starosty O. z dnia 2 lipca 2009 r. w dniu 26 lipca 2009 r., to czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 9 sierpnia 2009 r. Z uwagi na fakt, iż 9 sierpnia 2009 r. wypada w niedzielę, to zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. za ostatni dzień terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji należy uznać 10 sierpnia 2009 r., który jednakże upłynął bezskutecznie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie przyjęte okoliczności faktyczne i prawne:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych.
Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a.– Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 p.p.s.a, Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją.
Ponadto sąd administracyjny, w myśl art. 135 p.p.s.a., stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Mając na względzie wskazane wyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 tej regulacji.
Podkreślić należy, że przedmiotem skargi do Sądu była kwestia zbadania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewody D. z dnia 30 września 2009 r. Nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W skardze K.W. wymieniając szczegółowo zarzuty, wyraźnie wnosił "o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do dalszego prowadzenia". Żądaniem skarżącego było więc wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia Wojewody D. z dnia 30 września 2009 r. (Nr [...]) i doprowadzenie do sytuacji, w której organ rozpozna jego odwołanie od decyzji Starosty O. z dnia 2 lipca 2009 r.
Uruchamiając postępowanie sądowoadministracyjne na skutek wniesienia skargi, ustawodawca wprowadził, w przepisie art. 54 § 3 p.p.s.a., możliwość zastosowania przez organ, którego działanie lub bezczynność została zaskarżona autokontroli swojego orzeczenia. Jedyny warunek, jaki musi być w takiej sytuacji spełniony, to uwzględnienie przez organ skargi w całości. Jak podkreśla J.P.Tarno w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. (Lexis Nexis. Warszawa 2006, str. 162), uwzględnienie skargi w całości oznacza uznanie za uzasadnione zarówno zarzuty oraz wnioski skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Ocena, czy wskazana przesłanka jest spełniona, powinna nastąpić w kontekście żądania zawartego w skardze. Skoro wymieniony przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi samodzielną podstawę postępowania prowadzonego w ramach autokontroli, to – rozważając możliwość uwzględnienia skargi – organ administracyjny powinien dokonywać oceny jej zasadności wedle tych samych kryteriów co sąd administracyjny – por. A. Kabat, w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz II, s.148.
Mając na względzie powyższe, w pierwszej kolejności należało dokonać oceny legalności postanowienia z dnia 9 marca 2010 r. Nr [...], którym Wojewoda D. uchylił swoje zaskarżone do Sądu postanowienie z dnia 30 września 2009 r. Nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty O. z dnia 2 lipca 2009 r. Nr [...]i ponownie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Zdaniem Sądu, autokontrola przeprowadzona w ten sposób wykroczyła poza granice przewidziane w art. 54 § 3 p.p.s.a. i nie mogła "skonsumować" skargi. Wydanie przez Wojewodę D. postanowienia w istocie o treści identycznej do zaskarżonej, tylko częściowo ze zmienioną argumentacją, nie uwzględnia w ogóle żądań skargi. Jak już wyżej zostało zauważone skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i doprowadzenie do takiego stanu sprawy, w którym organ administracyjny nada sprawie bieg, a więc w istocie rozpozna odwołanie.
Organ odwoławczy uznał skargę za słuszną w części, bowiem przyznał fakt doręczenia decyzji małoletniemu domownikowi. Uznał również argumentacje skarżącego, że doręczenie przesyłki nastąpiło do rąk własnych skarżącego w dniu 26 lipca 2009 r., w którym to dniu skarżący miał możliwość zapoznania się z decyzją z dnia 2 lipca 2009 r. Starosty O.. Organ w dalszej części swoich rozważań w postanowieniu z dnia 9 marca 2010 r. podtrzymał natomiast dalszą swoją argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, odnoszącą się do stwierdzonego braku formalnego wniosku o przywrócenie terminu, a mianowicie braku dołączenia do wniosku odwołania. W tej części rozważań Wojewoda nie zgodził się z twierdzeniami skarżącego zawartymi w skardze, że wniesione wraz z odwołaniem pismo skarżącego (opatrzone datą 27 lipca 2009 r.) jest odwołaniem od decyzji Starosty O. z dnia 2 lipca 2009 r. Nr [...], gdyż w piśmie tym – jak stwierdził Wojewoda - skarżący nie wymienił ww. decyzji, a więc nie przedstawił żądania jej uchylenia.
Podjęte przez Wojewodę D. rozstrzygnięcie w ramach autokontroli (postanowienie z dnia 9.03.2010r. Nr [...]) w sposób istotny narusza przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Podstawowym uchybieniem organu orzekającego w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. jest wydanie postanowienia w zasadzie identycznego w swej treści do rozstrzygnięcia zaskarżonego, co oznacza że skarga nie została uwzględniona. Wojewoda D. uwzględnił tylko w części zarzuty zawarte w skardze, tj. uwzględnił zarzut nieprawidłowego doręczenia decyzji z 2 lipca 2009 r. poprzez odebranie przesyłki przez małoletnią córkę skarżącego. Nie uwzględnił zaś zarzutu co do spełnienia kompletności wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jak już wyżej zostało zauważone, skarga zawierała wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia przez Sąd i rozpoznanie odwołania przez organ odwoławczy. Wniosek ten w ogóle nie został uwzględniony przez organ orzekający. W tych warunkach brak było podstaw do wydania orzeczenia w trybie art. 54 § 3 p.p s.a. skoro żądania skargi nie zostały uwzględnione w całości.
Przechodząc natomiast do oceny zaskarżonego postanowienia Wojewody D. z dnia 30 września 2009 r. Nr [...] odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nie sposób zgodzić się z argumentacją w nim zawartą. Z uwagi na przyznanie - przez Wojewodę D. w odpowiedzi na skargę - faktu doręczenia w dniu 9 lipca 2009 r. decyzji Starosty O. z dnia 2 lipca 2009 r. małoletniej córce skarżącego, oraz uznania, że skutek doręczenia skarżącemu owej decyzji nastąpił w dniu 26 lipca 2009 r., kwestia ta nie wymaga większego komentarza ze strony Sądu, tym bardziej że załączone do skargi dowody potwierdzają fakt doręczenia przesyłki osobie małoletniej.
Istotna jest zatem pozostała argumentacja organu zawarta w zaskarżonym postanowieniu. Działający z upoważnienia Wojewody D. Dyrektor Wydziału Infrastruktury w ustaleniach faktycznych sprawy stwierdził (str. 2 postanowienia), że skarżący K.W., na wezwanie Starosty O. z dnia 5 sierpnia 2009 r. o uzupełnienie braku formalnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, przesłał w dniu 13 sierpnia 2009 r. odwołanie od decyzji nr [...].
Jednocześnie w tymże postanowieniu, a konkretnie w jego uzasadnieniu prawnym (str.
3) organ stwierdził, że K.W. nie dopełnił wymaganego przepisami k.p.a. obowiązku, tj. nie wniósł odwołania wraz z przedmiotowym wnioskiem. Jak podniósł organ, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu dokonuje się tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin, "nie czekając na przywrócenie terminu".
Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest w świetle zebranych w sprawie materiałów wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony organ stwierdza, że strona wniosła odwołanie w dniu 13 sierpnia 2009 r, jednocześnie zaś zauważa, że strona nie złożyła odwołania od decyzji Starosty O. z dnia 2 lipca 2009 r. wraz z przedmiotowym wnioskiem.
Z twierdzeniem o niezłożeniu odwołania nie można się zgodzić, gdyż z akt sprawy wynika, że skarżący na wezwanie organu I instancji (pismo z dnia 5 sierpnia 2009 r.) w dniu 13 sierpnia 2009 r. złożył pismo, w którym informuje, że "składa odwołanie od decyzji Starosty z dnia 2 lipca 2009 roku wniesione do Wojewody D.". W piśmie tym zawarta jest również informacja o dołączeniu załącznika – "odpisu odwołania". Załącznik ten w postaci pisma z dnia 27 lipca 2009 r. znajduje się w aktach organu II instancji. Przepis art. 128 k.p.a. stanowi, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. W niniejszej sprawie, z samego pisma z dnia 27 lipca 2009 r. nie wynika co prawda wyraźnie, że strona jest niezadowolona z zaskarżonej decyzji z dnia 2 lipca 2009r., jednakże w piśmie z dnia 13 sierpnia 2009 r., które złożone zostało równocześnie z pismem dnia 27 lipca 2009r. odwołujący wyraźnie podkreśla, że "składa odwołanie od decyzji Starosty z dnia 2 lipca 2009 r." i wyjaśnił, że już wcześniej, tj w dniu 30 lipca 2009 r. złożył do Wojewody D. takie odwołanie, za pośrednictwem Starosty.
Skoro skarżący odwołuje się od decyzji z dnia 2 lipca 2009 r., to oznacza że decyzja ta nie podoba się jemu. Ocena treści załączonego pisma z dnia 27 lipca 2009 r. winna, zdaniem Sądu, nastąpić w łączności z żądaniem zawartym w piśmie z dnia 13 sierpnia 2009 r. Tego rodzaju rozważań jednakże nie zawiera zaskarżone postanowienie Wojewody D..
Zaskarżone postanowienie jest wadliwe również z innej przyczyny, a mianowicie, jeżeli organ stwierdził, że odwołujący nie wniósł odwołania, to w takim przypadku – zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. – wniosek o przywrócenie terminu należałoby pozostawić bez rozpoznania, a nie podejmować postanowienie o odmowie przywrócenia terminu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 200 tej ustawy.