Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...]r., nr [...] D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej k.p.a.), oraz art. art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r., nr 112, poz. 744, ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. z dnia [...] r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zakazu wprowadzania brojlera kurzego z kurnika [...] należącego do A. Sp. z o.o., [...], na rynek w celu spożycia przez ludzi.
Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie kształtuje się następująco.
W dniu 10 kwietnia 2014 r. z kurnika oznaczonego jako [...] w gospodarstwie A. Sp. z o.o. w S. pobrano próbę wody w kierunku wykrywania substancji przeciwbakteryjnych w ramach realizacji Planu Urzędowej Kontroli Pasz w roku 2014. Zakład Higieny Weterynaryjnej we W. skierował do inspekcji weterynaryjnej sprawozdanie z badania nr [...] oraz monit nr [...] informując, że w badanej próbce wykryto pozostałości substancji przeciwbakteryjnych. Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. skierował do A. Sp. z o.o. zawiadomienie o wszczęciu postępowania i w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą zakazał wprowadzania do obrotu zwierząt tj. brojlerów kurzych (15252 szt.) w wieku 39 dni z kurnika [...] należącego do A. Sp. z o.o., do czasu otrzymania wyniku z badania z Państwowego Inspektoratu Weterynaryjnego Państwowego Instytutu Badawczego w P.. W uzasadnieniu decyzji podano, że w sprawozdaniu z badania próby wody wykryto pozostałości substancji przeciwbakteryjnych.
Następnie w dniu [...] r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. wydał decyzję nr [...] zakazującą wprowadzania brojlera kurzego z kurnika [...] należącego do A. Sp. z o.o. w S. na rynek w celu spożycia przez ludzi. Nadto na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. wskazując na ochronę zdrowia ludzkiego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji zamieszczono informację, że w dniu 22 kwietnia 2014 r. do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w T. wpłynął wynik badania różnicującego w kierunku obecności substancji przeciwbakteryjnych dodawanych do wody z Państwowego Instytutu Weterynaryjnego w P., gdzie podano, że w badanej próbce wody stwierdzono obecność doksycykliny w stężeniu 371,0 ug/l (+/- 120ug/l), enrofloksacyny w stężeniu 9,45 ug/l (+/-3,07ug/l) oraz flumechiny w stężeniu 1,18ug/l (+/- 0,38ug/l). W oparciu o wyniki badania różnicującego uznano, że brojlery z kurnika [...] otrzymywały enrofloksacynę w wodzie do picia i jest to pozostałość antybiotyku w instalacji do pojenia, z kolei obecność flumechiny w stężeniu 1,18ug/l (+/- 0,38ug/l), jest następstwem tego, że brojlery z kurnika [...] otrzymywały flumechinę w wodzie do picia, co odnotowane jest w książce leczenia zwierząt z dnia 15 listopada 2013 r. Z kolei obecność doksycykliny w stężeniu 371,0 ug/l (+/- 120ug/l) i brak danych leczenia zwierząt preparatami zawierającymi w swoim składzie doksycyklinę świadczy o zastosowaniu ww. antybiotyku bez zalecenia i przepisu lekarza weterynarii i należy uznać ją za substancję niepożądaną, mogącą stanowić potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi lub zwierząt, co jest niezgodne z art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j.
Dz. U. z 2008 r., nr 45, poz. 271 ze zm.), który stanowi "Jeżeli tkanki i produkty pochodzące od zwierząt są przeznaczone do spożycia przez ludzi, to posiadacze tych zwierząt lub osoby odpowiedzialne za te zwierzęta są obowiązani do posiadania dokumentacji w formie ewidencji nabycia, posiadania i stosowania produktów leczniczych weterynaryjnych oraz leczenia zwierząt prowadzonej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt".
W dalszej części uzasadnienia decyzji Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. wydany zakaz uzasadnił przepisami rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.02.2002, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.), gdzie w art. 2 podano, że "Środek spożywczy nie obejmuje: zwierząt żywych, chyba że mają być one wprowadzone na rynek do spożycia przez ludzi" oraz na podstawie art. 14 ust. 1 i ust. 2 pkt. a i pkt. b ww. rozporządzenia tj. "Żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek. Środek spożywczy jest uznawany za niebezpieczny, jeżeli uważa się, że jest szkodliwy dla zdrowia i nie nadaje się do spożycia dla ludzi."
D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii rozpoznając odwołanie złożone od wyżej wskazanej decyzji w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przyczyną, dla której organ odwoławczy zdecydował się wyeliminować oprotestowaną decyzję z obrotu prawnego było uznanie przez niego, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego miały miejsce uchybienia natury procesowej. Uznano bowiem, że z akt administracyjnych nie można ustalić, kto powinien być stroną postępowania, a tym samym adresatem decyzji. Powstałe wątpliwości odniesiono także do protokołów kontroli i pobierania prób, gdzie wskazano co najmniej dwa podmioty naprzemiennie nazywane "właścicielem" fermy lub podmiotem kontrolowanym, a mianowicie spółkę prawa handlowego A. Sp. z o.o. oraz osobę fizyczną G. W..
Dodatkowo z książki leczenia zwierząt gospodarskich nr [...] z dnia [...] r., nr [...]. stanowiącej załączniki nr 4, 5, 6, 7 do protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] r. sporządzonego przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w T., wynika, że właścicielem zwierząt była [...]. W takiej sytuacji organ II instancji zwrócił uwagę na konieczność prawidłowego ustalenia stron postępowania. Nadto organ odwoławczy wskazał, że nie jest w stanie określić, jaki podmiot albo podmioty mają w sprawie interes materialnoprawny, a więc, który lub które podmioty mają tytuł prawny do kurnika [...] znajdującego się w konkretnej lokalizacji. Uzasadniając uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii podał także, że nie jest w stanie ustalić stron postępowania, ponieważ w protokołach kontroli sporządzonych w S. widnieje pieczęć: [...]. Kwestii stron postępowania nie udało się D. Wojewódzkiemu Lekarzowi Weterynarii rozstrzygnąć mimo wyjaśnień uzyskanych od organu I instancji. W tych okolicznościach uznano, iż nie można jednoznacznie ustalić, czy w sprawie występuje jedna czy kilka stron postępowania, a jeżeli kilka to na podstawie jakich tytułów prawnych.
Po powrocie sprawy do organu I instancji zawiadomieniem z dnia 28 listopada 2014 r. wezwano A. Sp. z o.o. do udzielenia informacji dotyczących stanu prawnego oraz ilości brojlerów znajdujących się w kurniku [...]. Pismem z dnia 21 grudnia 2014 r. udzielono odpowiedzi dotyczącej stanu prawnego nieruchomości oraz podano, że,,Zgodnie z decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. nr [...] z dnia [...] r. o zakazie wprowadzania na rynek w celu spożycia przez ludzi brojlera kurzego z kurnika [...] należącego do A. Sp. z o.o., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, brojler kurzy znajdujący się w tym okresie czasu, został objęty ubojem humanitarnym i w pełni zutylizowany".
W dniu [...] r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. wydał decyzję nr [...], którą umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie [...] W uzasadnieniu decyzji wskazano na uchylenie przez D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii decyzji Powiatowego Lekarza Weterynaryjnego w T. z dnia [...] r., nr [...] zakazującej wprowadzania brojlera kurzego na rynek w celu spożycia przez ludzi. Odnotowano wezwanie do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedłożenie dokumentów wskazujących na dysponowanie przez A. Sp. z o.o. tytułem prawnym do Fermy Drobiu [...] o weterynaryjnym numerze identyfikacyjnym [...], zlokalizowanej w S. i złożenie wyjaśnień odnośnie ilości brojlera kurzego znajdującego się nadal w kurniku [...].
Organ I instancji w oparciu o zebrane dokumenty przyjął, że spółka ma tytuł prawny do bycia stroną postępowania administracyjnego dotyczącego ww. kurnika. Jednocześnie opierając się na art. 105 § 1 k.p.a. stwierdzono, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Okoliczność tą uzasadniono faktem, że stado, którego dotyczyło postępowanie w sprawie, w której wydana została wcześniejsza decyzja Powiatowego Lekarza Weterynaryjnego w T. z dnia [...] r., nr [...], zostało ubite. W treści uzasadnienia decyzji Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. podał także, że,,w sprawie trudno jest przyjąć, jakoby ww. stado mogło zostać ubite i w pełni zutylizowane "w związku z decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. z dnia [...] r". Przedmiotowa decyzja takiego nakazu administracyjnego nie zawierała".
Od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynaryjnego w T. złożono odwołanie, w którym wniesiono o jej uchylenie. W motywach środka odwoławczego, wskazując na orzecznictwo podano, że postępowanie może być umorzone kiedy strona cofnie odwołanie lub odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem I instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wykonanie przez stronę decyzji organu I instancji przed lub w czasie trwania postępowania odwoławczego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Wcześniej wydaną decyzją zakazano wprowadzania do spożycia przez ludzi kurczaków z budynku [...], co zgodnie z obowiązującymi przepisami zobowiązało do ich niezwłocznego uboju humanitarnego, ponieważ decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Zatem termin wykonania decyzji, był krótszy od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania, co oznacza w konsekwencji nałożenie na stronę obowiązku wykonania nieostatecznej decyzji. Zatem spółka została doprowadzona do wykonania nieostatecznej decyzji, pomimo że - jak wynika z dalszego rozwoju sprawy - strona nie pogodziła się z zapadłym rozstrzygnięciem. Ponadto w świetle art. 8 k.p.a. brak inwentarza w pomieszczeniach gospodarczych nie dowodzi sam przez się zniknięcia przedmiotu postępowania.
D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego przytoczono istotne elementy dotychczasowego postępowania, w tym decyzję Powiatowego Lekarza w T. zakazującą wprowadzania na rynek w celu spożycia przez ludzi brojlera kurzego i wydaną w tym względzie decyzję organu II instancji. Następnie wskazano dowody zebrane przez organ I instancji w toku dalej prowadzonego postępowania, w tym w szczególności dotyczące uboju i zutylizowania brojlerów znajdujących się w kurniku [...] w S.. Przywołane zostały również motywy decyzji pierwszoinstancyjnej dotyczące bezprzedmiotowości postępowania.
W ramach oceny stanu faktycznego przez organ odwoławczy D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdził, że w całej rozciągłości podziela stanowisko organu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jego zdaniem zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w przedmiotowej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, ponieważ w chwili ponownego orzekania w sprawie przez organ I instancji nie istniał już przedmiot postępowania, tj. stado brojlerów. Oceniając argumentację zamieszczoną w odwołaniu organ II instancji przyjął, że stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanego w odwołaniu i stanowiska doktryny nie można odnieść do stanu faktycznego sprawy, ponieważ odnoszą się one do sytuacji umorzenia postępowania odwoławczego, a nie postępowania przed organem I instancji, zaś w przedmiotowej sprawie postępowanie odwoławcze nie zostało umorzone.
Ponadto przywołane orzeczenie zostało wydane na tle innego stanu faktycznego, w którym przedmiot postępowania w sprawie był inny i nieadekwatny do przedmiotowej sprawy. Stan faktyczny sprawy, w której wydany został przywołany wyrok dotyczył dopuszczalności prowadzenia określonej hodowli, a więc przedmiotem postępowania w sprawie nie były same zwierzęta, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że dobrowolne ubicie i zutylizowanie brojlerów przez stronę, nie miało związku z wcześniejszą decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. z dnia [...] r., która nie nakazywała stronie ani ubicia, ani utylizacji brojlerów lecz zakazywała wprowadzania ich na rynek, i to tylko w celu spożycia przez ludzi. Skoro brojlery objęte pierwotnym zakazem nie znajdowały się już w kurniku w chwili ponownego orzekania przez organ I instancji w sprawie, to postępowanie stało się oczywiście bezprzedmiotowe, gdyż zakaz dotyczył bezpośrednio tychże brojlerów, a nie działalności strony w konkretnym kurniku w ogóle.
W skardze jaką A. Sp. z o.o. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na wyżej wskazaną decyzję wniesiono o jej uchylenie w całości. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i polegało na uznaniu, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na ubój humanitarny kurczaków objętych zaskarżoną decyzją, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana na skutek wadliwej decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w T., co pozbawiło A. Sp. z o.o. możliwości dochodzenia zwrotu poniesionych kosztów związanych z ubojem humanitarnym oraz utylizacją brojlerów.
W treści skargi podano, że zaskarżona decyzja jest następstwem decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. nr [...] z dnia [...] r., którą zakazano uboju brojlera kurzego w kurniku [...] w S.. A. Sp. z o.o. wnioskowała o wyrażenie zgody na ubój zwierząt i zabezpieczenie mięsa poprzez przechowywanie go w chłodni do czasu rozstrzygnięcia czy może ono zostać wprowadzone do obrotu, co zabezpieczało wykonanie decyzji. Mimo tego, że wstępne wyniki próbek wody nie określały czy w mięsie drobiu znajdują się niedozwolone substancje Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. w dniu [...] r. wydał decyzję o zakazie wprowadzania brojlerów na rynek w celu spożycia przez ludzi nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności i tym samym zobowiązał A. Sp. z o.o. do ich utylizacji. W chwili wydawania decyzji organ posiadał informację o harmonogramie planowanych wstawień, umowach z dostawcą piskląt oraz ubojnią drobiu.
Skarżąca wskazała, iż w związku z podważeniem możliwości wystąpienia w próbie wody pobranej w dniu 10 kwietnia 2014 r. pozostałości substancji przeciwbakteryjnych Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. w dniu 17 kwietnia 2014 r. dokonał ponownego pobrania prób wody, oraz prób z mięsa brojlerów w kierunku wykrycia substancji przeciwbakteryjnych lecz w dniu [...] r. wydał decyzję zakazującą wprowadzanie brojlera kurzego z kurnika [...] na rynek w celu spożycia przez ludzi. Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. wydając decyzję o zakazie wprowadzenia mięsa z kurczaków do spożycia przez ludzi, miał pełną świadomość, że ze względu na obowiązujące przepisy, kurczaki będą musiały zostać poddane ubojowi humanitarnemu. We wniosku kierowanym do organu o zabezpieczenie podano, iż dalsza hodowla drobiu powyżej 42 dnia życia jest uciążliwa dla zwierząt i wiąże się ze wzmożonymi upadkami, co jest niehumanitarne dla zwierząt i narusza przepisy o ochronie zwierząt. Dodatkowo wskazano na koszty paszy i opieki weterynaryjnej. Z kolei konieczność dokonania uboju humanitarnego uzasadniono:
- - zagrożeniem życia zwierzęcia rzeźnego niezwiązanego z chorobą zakaźną, albowiem w okresie od 42 do 49 doby zanotowano kilkutysięczne upadki brojlerów oraz ich stan zdrowotny ze względu na osiągnięty wiek wiązał się z ich cierpieniem,
- - przekroczeniem obsady powyżej 42 kg/m² na kurniku [...], co nie zapewniało ptakom humanitarnego życia, oraz było niezgodne z obowiązującą ustawą o dobrostanie zwierząt,
- - odpowiedzialnością spółki w przypadku nieprzeprowadzenia uboju humanitarnego wobec faktu naruszenia przepisów o ochronie zwierząt, oraz ponoszeniem znacznych kosztów związanych z wyżywieniem oraz utrzymaniem stada,
- - na dzień 29 kwietnia 2014 r., zgodnie z warunkami umowy zawartymi z wylęgarnią piskląt, mieszalnią pasz oraz ubojnią drobiu, były wcześniej zaplanowane kolejne wstawienie piskląt, każde wstawienie piskląt wiązało się z przygotowaniem obiektu po wcześniejszym stadzie trwającym kilka dni, usunięciem obornika, myciem i dezynfekcją pomieszczeń i urządzeń, umieszczeniem ściółki, dezynfekcją i odgrzybianiem, ogrzaniem obiektu. Dodatkowo w przypadku niewywiązania się z terminów wstawień i dostawy żywca drobiowego, zgodnie z warunkami umowy A. Sp. z o.o. była zobowiązana do zapłaty kar umownych.
Skarżąca Spółka uznała, że wobec wydania przez Wojewódzki Inspektorat Weterynarii Zakład Higieny Weterynaryjnej Pracownia Chemii Środków Spożywczych i Pasz we W. w dniu 25 kwietnia 2014 r. sprawozdania z badań z dnia 17 kwietnia 2014 r. wskazującego na niestwierdzenie jakichkolwiek substancji przeciwbakteryjnych Powiatowy Lekarz Weterynarii' w T. nie był w posiadaniu rzetelnych badań laboratoryjnych, które pozwalałyby przyjąć, iż mięso kurczaków nie nadaje się do spożycia przez ludzi, zatem powinien on wyrazić zgodę na ubój i przekazanie do depozytu mięsa drobiowego na czas otrzymania ostatecznych wyników laboratoryjnych, ewentualnie stwierdzić czy zwierzęta znajdujące się w kurniku [...] poprzez fakt braku możliwości ich uboju, znajdują się w stanie zagrożenia życia lub zdrowia, a jeśli tak, wydać decyzję o przeprowadzeniu uboju humanitarnego.
Kontynuując skargę zwrócono uwagę na fakt, że D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymując w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. wskazał na obligatoryjność umorzenia postępowania ze względu na wynikające z dokumentacji zaprzestanie hodowli przedmiotowych kurczaków. Skarżąca wykluczyła słuszność takiego rozwiązania podając, że nieostateczna decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. została zaopatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności lecz wydano ją w oparciu o wadliwe wyniki badań laboratoryjnych.
W dalszej części skargi zostały przywołane orzeczenia sądów administracyjnych, na tle których zakwestionowano umorzenie postępowania odwoławczego, z tej przyczyny, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Skarżąca zaprezentowała stanowisko, że Wojewódzki Lekarz Weterynarii miał podstawy, żeby uchylić decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. i orzec co do istoty sprawy, gdyż uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty jest możliwe, jeżeli organ II instancji dojdzie do przekonania, że rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowe. Dodatkowo doszło do istotnej zmiany okoliczności faktycznych sprawy ze względu na wyniki badań laboratoryjnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o oddalenie skargi nie godząc się z zarzutami skargi i podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji.
Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 6 stycznia 2015 r. odniosła się do stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę.
Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. prezes zarządu skarżącej spółki podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte, zaś pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.
Skarga okazała się niezasadna.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.
Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowaniu instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie tzn. działający zgodnie z przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i procesowymi kompetencją jest zobligowany do załatwienia sprawy w sposób w tym przepisie określony tzn. decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji.
Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu, legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 k.p.a., którego sytuacja prawna zostaje skutkiem tego ukształtowania w inny sposób. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną). Ustawodawca dopuścił jednak inny tzn. niemerytoryczny sposób załatwienia sprawy administracyjnej określając jego warunki m.in. w przepisie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w całości albo w części, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono w całości albo w części bezprzedmiotowe.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i niekwestionowanymi poglądami nauki bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a poprzez to oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązku określonego podmiotu, która obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, (np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983r.; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996r., sygn. art. Sa/Ka 2493/95 niepubl.). Oznacza ona brak legalnej możliwości ingerowania właściwego organu w sferę prawną jednostki.
W doktrynie i judykaturze rozróżnia się aspekt podmiotowy bezprzedmiotowości, dotyczący sfery podmiotowej danej sprawy administracyjnej (np. strony, organu) i aspekt przedmiotowy, dotyczący szeroko rozumianego przedmiotu sprawy. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania o charakterze przedmiotowym będzie sytuacja polegająca na tym, że właściwy organ w okolicznościach faktycznych istniejących w konkretnym przypadku nie ma podstaw prawnych do działania w formach władczych w sposób merytoryczny.
Zważyć przy tym należy, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej podporządkowane są ustrojowej zasadzie praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 k.p.a., która w sposób bezwzględny wymaga od nich działania na podstawie przepisów prawa.
Jednym z aspektów zasady praworządności jest stosowanie prawa materialnego i procesowego, które obejmuje m.in. subsumpcję faktu uznanego za udowodniony pod stosowną normę prawną. Wymaga to uprzedniego stwierdzenia, że dany fakt ustalony przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zawiera się w zakresie uregulowanym stosowaną normą prawną. Inaczej mówiąc sytuacja ustalona przez organ jako zaistniała czyli rzeczywista - odpowiadająca sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej - uzasadnia wykorzystanie dyspozycji zawartej w tej samej normie (por. J. Wróblewski: Stosowanie prawa przez organy administracji, OMT 1972, Nr 12).
Wobec ustawowych regulacji wskazujących w jakich to okolicznościach właściwy instancyjnie organ jest władny uznać bezprzedmiotowość prowadzonego w ramach posiadanych kompetencji i w związku z tym orzec o jego umorzeniu, należy odnieść się do istniejącego w niniejszej sprawie stanu faktycznego.
Sprawozdanie z badania mikrobiologicznego dostarczone w dniu 14 kwietnia 2014 r. do Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. wskazuje na wykrycie w pobranych próbkach wody pozostałości substancji przeciwbakteryjnych. W takich okolicznościach organ I instancji uznał, że zaistniały okoliczności o jakich mowa w art. 14 ust. 1 i ust. 2 pkt. a rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności.
Wobec powyższego zgodnie z art. 54 ust. 2 pkt. b rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt wydano decyzję z dnia 14 kwietnia 2014 r. o zakazie wprowadzania do obrotu brojlerów kurzych do czasu otrzymania wyniku badań, oraz decyzję z dnia [...] r. o zakazie wprowadzania do obrotu brojlerów kurzych w celu spożycia przez ludzi. Obie decyzje zaopatrzone zostały rygorem natychmiastowej wykonalności. Z koeli następnie wydane decyzje D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. traktują o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość.
Oczywistym jest, że zarówno zarzuty odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej jak i skargi na decyzję organu II instancji, dotyczą wprost lub pośrednio wadliwości samych badań oraz istnienia, a właściwie nieistnienia, niedozwolonych substancji w próbach wody. W oparciu o takie właśnie zarzuty strona skarżąca podając przy tym, że nie rozpoznano jej wniosku o ubój i zabezpieczenie kurczaków, została zmuszona do utylizacji zwierząt, a także poniosła straty, kwestionuje decyzję o umorzeniu postępowania i decyzję utrzymująca to rozstrzygniecie w mocy. Jak już zostało wykazane wcześniej, w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zapadły dwie decyzje organu I instancji o zakazie wprowadzenia do obrotu brojlerów, zaś na skutek uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji z dnia [...] r. kolejne decyzje tj. decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. z dnia [...] r. i decyzja D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r. posiadają charakter procesowy ponieważ traktują o umorzeniu postępowania w sprawie.
Rola sądu administracyjnego sprowadza się do oceny prawidłowości umorzenia postępowania w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w chwili orzekania, a zatem należy udzielić odpowiedzi na pytanie, czy legalne było podjęcie takiego rozstrzygnięcia. Zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, (art. 105 § 1 k.p.a), decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się wówczas, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Co więcej w przepisie mowa jest o bezprzedmiotowości powstałej z jakiejkolwiek przyczyny. Oczywiście pojęcia tego nie należy traktować dowolnie lecz trzeba mieć na uwadze fakt, że nieistne są przyczyny powodujące brak materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Taka sytuacja zaistnieje wtedy gdy brakuje przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania tj. przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje.
Dostrzegając mankamenty postępowania pierwszoinstancyjnego polegające na ogólnym zakreśleniu przedmiotu postępowania w zawiadomieniu z dnia 14 kwietnia 2014 r., co na tle akt administracyjnych i wydanych rozstrzygnięć wydaje się uchybieniem nieistotnym, należy podkreślić, że przedmiotem postępowania były brojlery hodowane w kurniku [...], w którym to kurniku w próbach wody stwierdzono pozostałości substancji przeciwbakteryjnej. Zadaniem organów administracyjnych było ustalenie, a następnie orzeczenie czy przedmiotowe brojlery miały styczność z niedozwoloną substancją i czy nadawały się do wprowadzenia na rynek w celu spożycia przez ludzi.
Zatem w realiach niniejszej sprawy przedmiotem postępowania były brojlery hodowane w przedmiotowym kurniku. Na skutek działań A. Sp. z o.o. przedmiotowe brojlery zostały poddane ubojowi, a następnie utylizacji, na co przedłożone zostały stosowne dokumenty. Przyjąć więc trzeba, że w dacie wydawania przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. jak i podejmowania decyzji drugoinstancyjnej nie istniał już przedmiot postępowania. W prowadzonym postępowaniu przestał istnieć jeden z elementów stosunku materialnoprawnego w postaci jego przedmiotu. Zatem sprawa stała się bezprzedmiotowa na gruncie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż w chwili orzekania nie było materialnoprawnych podstaw do ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. Prowadzone postępowanie napotkało więc na przeszkodę, która uniemożliwiała wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.
Ponieważ brojlery poddano utylizacji lekarz weterynarii nie mógł orzekać o możliwości jego wprowadzenia na rynek. Zatem jedyną możliwością zakończenia postępowania było jego umorzenie, a więc wydania rozstrzygnięcia o stricte procesowym charakterze. Brak przedmiotu postępowania uniemożliwiał ocenę zmienionego już stanu faktycznego i wydanie decyzji o dopuszczeniu czy zakazie wprowadzenia zwierząt na rynek w celu spożycia przez ludzi.
Na tle zarzutów skargi widoczne jest dążenie skarżącej do zanegowania prawidłowości decyzji zakazujących wprowadzania brojlerów na rynek oraz powstałych po jej stronie strat z powodu ich utylizacji. Zauważyć jednak należy, że skarga została wywiedziona na decyzję utrzymującą w mocy decyzję o umorzeniu postępowania, która została wydana w zmienionym stanie faktycznym sprawy, przestał bowiem istnieć przedmiot postępowania. W takiej sytuacji organy administracyjne ograniczyły się do wydania rozstrzygnięcia o charakterze procesowym, które w ocenie składu orzekającego jest prawidłowe. Trudno w toku postępowania sądowoadministracyjnego odnosić się do zagadnień związanych z następstwami decyzji wydawanych w trakcie postępowania, skoro formalnie ze względu na treść finalnie wydanej decyzji, nie zostały one poddane ocenie samych organów. Za słuszne jednak należy uznać stanowisko organów, które wskazują na wydanie decyzji dotyczących zakazu wprowadzania zwierząt na rynek z przeznaczeniem na spożycie przez ludzi. Sam ubój i utylizacja brojlerów nie zostały nakazane decyzją lecz były efektem działań samej skarżącej.
Na koniec należy odnieść się do twierdzeń skargi dotyczących nieprawidłowości decyzji organu II instancji wykazywanych przy pomocy orzeczeń sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu również i te zarzuty okazały się chybione. Przywołane orzeczenia, jak i same zarzuty dotyczą umorzenia postępowania odwolawczego. W niniejszej sprawie treścią decyzji organu II instancji nie było umorzenie postępowania odwoławczego ale utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania. Nie można utożsamiać utrzymania decyzji w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), z umorzeniem postępowania odwoławczego (138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Są to dwie odrębne instytucje procesowe stanowiące różne zakończenie sprawy na poziomie organu II instancji. Skarżąca swoje zarzuty zredagowała nietrafnie, bowiem D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii nie wydał rozstrzygnięcia, które odnosi się do powołanych orzeczeń i twierdzeń strony.
Zdaniem Sądu w zaistniałych w sprawie okolicznościach brak było podstaw do orzekania przez organy administracyjne w sposób merytoryczny, gdy przestał istnieć przedmiot postępowania. Konsekwencją braku możliwości merytorycznego orzekania w sprawie przez organy była konieczność zakończenia postępowania w inny sposób tzn. poprzez orzeczenie niemerytoryczne, czyli umarzające postępowanie.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.