Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019 r. o odmowie zameldowania małoletniej M. K. na pobyt czasowy w lokalu przy ul. [...][...] m [...] w [...].
Organ wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2019 r. do Prezydenta [...] wpłynęło pismo pełnomocnika V. H. - matki małoletniej obywatelki [...] - działającej jako jej przedstawiciel ustawowy, wraz z formularzem zgłoszenia pobytu czasowego małoletniej w ww. lokalu przy ul. [...] z deklarowanym okresem pobytu od [...] marca 2019 r. do [...] czerwca 2019 r. (przy czym osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu potwierdziła pobyt małoletniej pod wskazanym adresem w dniu [...] września 2018 r.). Do wniosku dołączone zostało pocztowe potwierdzenie odbioru przesyłki poleconej przez Kancelarię Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] lutego 2019 r. z adnotacją nadawcy, z której wynika, że przesyłka zawiera wniosek na pobyt czasowy małoletniej.
W tej sytuacji organ pierwszej instancji, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał pełnomocnika przedstawiciela ustawowego małoletniej do uzupełnienia braku formalnego wniosku, przez przedłożenie odcisku w paszporcie stempla potwierdzającego legalność pobytu małoletniej na terytorium RP. Pełnomocnik oprotestował to wezwanie twierdząc, że żądany przez organ odcisk stempla w paszporcie nie stanowi braku formalnego wniosku, gdyż dotyczy przesłanki materialnej a organ powinien we własnym zakresie ustalić, czy został złożony wniosek w rozumieniu art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach i kiedy zostanie wydana decyzja w sprawie z tego wniosku.
W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zameldowania małoletniej ze względu na nie przedłożenie przez wnioskodawczynię dokumentu potwierdzającego jej legalny pobyt na terenie RP. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. wydanym po rozpatrzeniu zażalenia, uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji wezwał do przedłożenia dokumentu potwierdzającego, że osoba działająca za małoletnią jest jej przedstawicielem ustawowym oraz do aktualnego potwierdzenia pobytu małoletniej w przedmiotowym lokalu. W dniu [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik złożył dokumenty. Przedstawił także wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i odpowiedź na to wezwanie oraz ponaglenie, jako dowody potwierdzające, że postępowanie w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje w toku.
W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji odmówił zameldowania małoletniej na pobyt czasowy uznając, że nie została wykazana legalność jej pobytu w Polsce
Powyższa decyzja została zakwestionowana przez pełnomocnika przedstawiciela ustawowego małoletniej, który zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 43 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności przez błędne przyjęcie, że ustawodawca wymaga od cudzoziemca "stempla w dokumencie podróży" podczas, gdy w rzeczywistości wymaga wyłącznie potwierdzenia złożenia wniosku o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy; art. 41 ust. 4 ww. ustawy, przez błędną wykładnię co do dokumentu potwierdzającego prawo pobytu cudzoziemca w kontekście deklarowanego okresu pobytu; art. 31 ust. 1 ww. ustawy, przez przerzucenie ciężaru dowodu w postępowaniu meldunkowym na stronę oraz art. 290 ustawy o cudzoziemcach, przez brak właściwego współdziałania z wojewodą. Nadto wskazano na naruszenie zasady praworządności oraz przepisów procesowych dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego.
Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania organ II instancji wskazał, że cudzoziemiec – podobnie jak obywatel polski – objęty jest obowiązkiem meldunkowym. W przypadku zameldowania na pobyt stały lub czasowy dokonywanego w formie o której stanowi art. 28 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności (tj. pisemnej, na urzędowym formularzu) przedstawia się, na stosowanym formularzu, potwierdzenie pobytu w danym lokalu dokonane przez właściciela lub podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu oraz – do wglądu – dokument potwierdzający ten tytuł prawny. Cudzoziemiec, jak np. obywatel [...], dokonując zameldowania na pobyt czasowy, musi również spełnić dodatkowo warunki wynikające z art. 43 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, tzn. przedstawić odpowiednie dokumenty w zależności od tego, na jakiej podstawie osoba ta wjechała bądź przebywa na terytorium Polski. W odniesieniu do takiego cudzoziemca zameldowanie na pobyt czasowy związane jest z wystąpieniem dwóch przesłanek, tj: przebywaniem w miejscu czasowego pobytu oraz przedstawieniem dokumentów potwierdzających jego legalny pobyt w Polsce.
Z art. 41 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności wynika natomiast, że deklarowany przez cudzoziemca niewymienionego w ust. 1 i ust. 2 (tj. niebędącego obywatelem państwa członkowskiego UE ani członkiem rodziny takiego obywatela) okres pobytu czasowego pod określonym adresem, nie może przekroczyć okresu w którym cudzoziemiec ten może legalnie przebywać na terytorium RP, zgodnie z dokumentem potwierdzającym prawo pobytu.
W niniejszej sprawie – jak zauważył Wojewoda – strona spełniła pierwsza przesłankę. Złożyła stosowny wniosek z potwierdzeniem jej pobytu dokonanym przez podmiot posiadający tytuł prawny do lokalu. Istotą sprawy jest jednak ustalenie, czy spełniona została druga przesłanka zameldowania, tj. czy został przedstawiony dokument potwierdzający legalny pobyt małoletniej na terytorium RP. Pełnomocnik wnioskodawcy twierdzi bowiem, że wystarczające w tym względzie jest okazanie potwierdzenia złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy jako dowodu, że przebywa on leganie w Polsce, a takowy został przedstawiony w postaci potwierdzenia nadania stosownej przesyłki oraz potwierdzenia odbioru przez Urząd tej przesyłki. Organ domaga się natomiast przedstawienia stosownego stempla w paszporcie cudzoziemki dotyczącego złożenia wniosku o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy.
Odnosząc się do powyższej kwestii Wojewoda zauważył, że małoletnia strona przyjechała do Polski w marcu 2018 r, w ramach ruchu bezwizowego co umożliwiało jej przebywanie na terenie kraju przez okres maksymalnie 90 dni w okresie 180 dniowym. Jej wjazd nastąpił na podstawie umowy przewidującej zniesienie obowiązku posiadania wizy. W dacie złożenia formularza "zgłoszenia pobytu czasowego", tj. w dniu [...] marca 2019 r. dopuszczalna długość pobytu tej osoby w ramach ruchu bezwizowego już się skończyła, dlatego konieczne stało się zalegalizowanie jej pobytu. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wysłany został, za pośrednictwem operatora pocztowego. W organie I instancji przedłożone zostało potwierdzenie odbioru przez Urząd przesyłki z tym wnioskiem. Organ ten uznał, że w sprawie zastosowanie będzie miał przepis art. 43 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności w części, która dotyczy przebywania cudzoziemca na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach.
Zgodnie z tym przepisem, pobyt cudzoziemca uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Tym samym odesłanie z art. 43 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności do art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach stanowi wskazanie podstawy prawnej legalnego pobytu cudzoziemca. Celem umożliwienia zameldowania, strona winna zatem przedłożyć dokument potwierdzający jej legalny pobyt w Polsce nie tylko dla potwierdzenia pobytu w ogóle, ale także, umożliwienia przez organ meldunkowy weryfikacji wskazanego we wniosku deklarowanego okresu pobytu zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności (innej niż pobyt na podstawie wizy, czy w ruchu bezwizowym). Zdaniem organu, skoro w pkt 2 ust. 1 art. 108 ustawy o cudzoziemcach, użyto określenia "od dnia złożenia wniosku" i jednocześnie ustawodawca w tym punkcie nie wskazał o jaki wniosek chodzi i jak weryfikować tę datę, to fakt ten oznacza bezspornie, że w tym zakresie należy kierować się treścią całego art. 108 ust. 1.
W takiej sytuacji – zdaniem organu - przyjąć należy, że cudzoziemiec przebywa w Polsce legalnie od dnia złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o ile wniosek ten zostanie złożony we właściwym czasie i będzie kompletny lub w terminie zostaną uzupełnione jego braki formalne. Z art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wynika, że z wyjątkami przewidzianymi ustawą, cudzoziemiec powinien złożyć wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium RP (złożenie wniosku podczas pobytu nielegalnego jest podstawą dla odmowy udzielenia pozwolenia na pobyt czasowy). Samo potwierdzenie doręczenia do urzędu przesyłki zawierającej taki wniosek nie umożliwia stwierdzania, czy został on wniesiony w odpowiednim terminie, ani czy nie zawiera on braków formalnych. Wyłącznie na podstawie potwierdzenia doręczania przesyłki zawierającej wniosek o pobyt czasowy nie można stwierdzić, że pobyt cudzoziemca w Polsce jest legalny.
Istotnym także jest, że weryfikacji tej okoliczności dokonuje Wojewoda (a więc inny organ w innym postępowaniu), który – w przypadku gdy jej wynik jest pozytywny – umieszcza odcisk stosownego stempla w dokumencie podróży w treści którego (zgodnie z wzorem) wskazuje się datę złożenia przedmiotowego wniosku. Tym samym przedstawienie przez cudzoziemca takiego stempla umieszczonego w dokumencie podróży umożliwia organowi właściwemu do zameldowania stwierdzenie, że cudzoziemiec przebywa w Polsce legalnie a następnie, zameldowania go na pobyt czasowy. Organ meldunkowy nie może w trakcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zameldowania sam prowadzić postępowania wyjaśniającego w przedmiocie legalności pobytu cudzoziemca – gdy nie jest do tego uprawniony i nie do tego służy to postępowanie.
Co do końcowej daty możliwego okresu zameldowania cudzoziemca na pobyt czasowy, to zdaniem organu jest to tylko data przypuszczalna, bowiem nie ma możliwości określenia z góry dokładnej daty kiedy decyzja w sprawie wnioskowanego zezwolenia stanie się ostateczna. Dlatego też organy meldunkowe celem dokonania zameldowania, muszą przyjmować prawdopodobny okres oczekiwania na wydanie takiej decyzji.
Odnosząc się do twierdzenie pełnomocnika, że datę złożenia wniosku wskazaną w treści art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach należy rozumieć posiłkując się art. 61 § 3 k.p.a. zgodnie z którym, za datę wszczęcia postępowania uważa się dzień zgłoszenia żądania strony, organ stwierdził, że ze względu na odesłanie w ustawie o ewidencji ludności do ustawy o cudzoziemcach, przepis ten nie znajduje zastosowania.
Zdaniem Wojewody, nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa procesowego w zakresie braku pełnego zebrania materiału dowodowego i przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę. Jak wynika z dokumentów i wyjaśnień, małoletnia cudzoziemka już w dacie złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy przebywała w Polsce nielegalnie, a samo złożenie wniosku pobytowego nie legalizuje pobytu. Odwołująca się świadomie zrzuca na organy odpowiedzialność za zaniedbania matki dziecka w tym względzie i próbuje wymusić nielegalne zameldowanie małoletniej cudzoziemki, mimo braku spełniania ustawowych przesłanek.
Dodatkowo organ zauważył, że wobec treści art. 41 ust. 3 wymienionej ustawy, cudzoziemcy - jak obywatele [...] - przebywający na terytorium RP, mają obowiązek zameldować się w miejscu stałego lub czasowego pobytu najpóźniej czwartego dnia od przybycia do tego miejsca. Małoletnia cudzoziemka wjechała do Polski w dniu [...] marca 2018 r. i jej matka nie dopełniła za dziecko obowiązku meldunkowego mimo, że w ramach ruchu bezwizowego małoletnia przebywała wówczas legalnie i mogła bez problemu otrzymać zameldowanie i nr PESEL.
Za niezrozumiały organ uznał zarzut naruszenia art. 290 ustawy o cudzoziemcach, który dotyczy współpracy pomiędzy organami administracji rządowej i samorządowej ze odpowiednimi służbami w zakresie kontroli legalności pobytu cudzoziemców na terytorium RP. Organ wskazał, że przepis ten nie znajduje zastosowania w postępowaniu meldunkowym.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł profesjonalny pełnomocnik przedstawiciela ustawowego małoletniej cudzoziemki, zarzucając organowi naruszenie: 1/ art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że nadanie w polskiej placówce operatora pocztowego, pisma zawierającego wniosek, nie jest równoznaczne z zachowaniem terminu do złożenia wniosku o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ustalonego w art. 187 pkt 6 i pkt 7 ustawy o cudzoziemcach, tzn. wniosku złożonego podczas nielegalnego pobytu, a więc suma summarum nie zapewnia stronie legalnego pobytu w trakcie oczekiwania na decyzję; 2/ art. 61 § 3 k.p.a. przez uznanie, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, w sytuacji wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, jest dzień konwalidacji wniosku o braki formalne wyznaczone w art. 105 ust. 1 i art. 106 ustawy o cudzoziemcach a nie dzień skutecznego doręczania żądania do organu; 3/ art. 220 § 1 pkt 2 lit. c k.p.a. przez żądanie przez organ I instancji zaświadczenia (rozumianego jako stempel w dokumencie podróży), w sytuacji, w której organ może żądać zaświadczenia dla potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, jeśli może on te fakty lub stany prawne potwierdzić w drodze wymiany informacji z innym podmiotem publicznym; 4/ art. 220 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowane przez organ pierwszej instancji, tj. żądanie od strony zaświadczenia na potwierdzenie faktów i stanu prawnego, tzn. stempla w dokumencie podróży; 5/ przepisu prawa materialnego tj art. 43 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności w związku z art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, przez błędne zastosowanie, pomimo, że przepis ten odsyła tylko do dokumentu potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy a nie stempla podróży; 6/ art. 7b k.p.a przez naruszenie zasady współdziałania organów administracji publicznej w zakresie niezbędnym dla wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy w taki sposób, że organ dokonujący zameldowania nie tylko nie podjął próby współdziałania z Wojewodą w zakresie ustalenia faktów (stempla w dokumencie podróży), których wykazania od strony żądał a których zdobycie przez stronę jest zależne wyłącznie od działania Wojewody, ale też całkowicie zlekceważył wnioski strony do nakłonienia organu meldunkowego do takiego współdziałania; 7/ art. 6, art. 7, art. 11 i art. 8 k.p.a. przez lekceważące podejście do strony i podejmowanych przez nią działań mających na celu nakierowanie organu na właściwy tok rozumowania; działanie przez organ gminy na podstawie wewnętrznych wskazówek Wojewody a nie na podstawie obowiązujących przepisów; wprowadzenie do postępowania administracyjnego atmosfery w której strona traktowana jest jak "intruz" w dążeniu do uzyskania przysługującego jej uprawnienia co wyraża się wypominaniu stronie, że nie złożyła wniosku w okresie pobytu małoletniej na ruchu bezwizowym; przez zastosowanie niekorzystnej dla strony interpretacji prawa i przyjęcie własnej dowolnej wykładni na zasadzie analogii z nieistniejącej już ustawy, podczas gdy odesłanie zawarte w art. 43 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności jest ściśle sprecyzowane i nie ma tu miejsca na samowolę interpretacyjną; 8/ art. 7, art. 77 § 1, art. 78 k.p.a. przez brak podjęcia inicjatywy dowodowej która dążyłaby do ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz zlekceważenia w tym względzie wniosków dowodowych strony; 9/ art. 15 k.p.a. przez naruszenia zasady dwuinstancyjności nie przeprowadzenie na etapie odwoławczym postępowania wyjaśniającego; 10/ art. 43 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności w związku z art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach przez błędną wykładnię wyrażającą się w stwierdzeniu, że ustawodawca wymaga od cudzoziemców stempla w dokumencie podróży podczas, gdy w rzeczywistości wymaga od niego tylko i wyłącznie dowodu potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 11/ art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach przez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten uzależnia legalny pobyt od uzyskania stempla w dokumencie podróży podczas gdy wykładnia logiczna, językowa i celowościowa jednoznacznie wskazują, że pkt 1 i pkt 2 w ust. 1 art. 108 stanowią dwie odrębne kwestie (oraz odrębne jednostki redakcyjne) będące prawnym następstwem spełnienia przez stronę warunków określonych w ust. 1 tegoż przepisu; 12/ art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stempel w dokumencie podróży jest jedynym dokumentem potwierdzającym legalny pobyt w Polsce po złożeniu wniosku na pobyt czasowy, w sytuacji gdy jego funkcja sprowadza się do potwierdzenia, że złożony wniosek nie zawiera braków formalnych i został złożony w terminie; 13/ art. 108 ust. 1 pkt 2 przez jego błędną wykładnie i uznanie, że wniosek o którym mowa w tym przepisie nie dotyczy wniosku o pobyt czasowy oraz uznanie, że ustawodawca nie określił bezpośrednio w tym przepisie "dnia złożenia wniosku co świadczy o konieczności stosowania art. 108 ust. 1 w całości, podczas, gdy dzień złożenia wniosku należy ustalać w rozumieniu k.p.a.
Zarzucając powyższe pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku ze wskazaniem rozstrzygnięcia sprowadzającego się do zameldowania skarżącej. Nadto zawnioskował o zasygnalizowanie organowi pierwszej i drugiej instancji stwierdzonych uchybień celem ich uniknięcia w przyszłości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna i jako tak podlega oddaleniu.
Wyjaśnić należy że, sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019, poz.2325 dalej jako p.p.s.a.), stosownie do art. 184 Konstytucji RP sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) p.p.s.a.).
Sąd nie stwierdził aby zaskarżony akt dotknięty był wskazanymi naruszeniami prawa uzasadniającymi jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U z 2018 r., poz. 1382 ze zm. – dalej także jako "u.e.l" lub ustawa ewidencyjna). Ze względu na przedmiot postępowania którym jest zameldowanie cudzoziemca na pobyt czasowy w odpowiednim zakresie znajduje także zastosowanie ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U z 2017 r. poz. 2206 ze zm – dalej także jako "u.c.").
Mając na uwadze wyrażone dotychczas stanowiska stron, stwierdzić trzeba, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia w jaki sposób, w postępowaniu o zameldowanie cudzoziemca (tu obywatelki [...]) na pobyt czasowy, powinna być wykazana przesłanka legalności pobytu w rozumieniu art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Organy administracji uznają bowiem, że zawarte w art. 43 ust. 3 u.e.l odesłanie do art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach stanowi wskazanie podstawy prawnej legalnego pobytu cudzoziemca, uprawniające go do zameldowania. Aby jednak zameldowanie było możliwe, cudzoziemiec powinien przedłożyć dokument potwierdzający jego legalny pobyt w Polsce, co pozwala nie tylko na potwierdzenia legalności pobytu ale także umożliwia zweryfikowanie przez organ meldunkowy deklarowanego przez cudzoziemca okresu pobytu w danym lokalu – zgodnie z art. 41 ust. 1 u.e.l.
Kierując się treścią art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach organ meldunkowe uznają, że badanie, czy spełnione zostały przesłanki uprawniające dla przyjęcia domniemania legalności pobytu cudzoziemca z tego względu, że oczekuje on na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, należy do organu właściwego do wydania tegoż zezwolenia, czyli do wojewody, czego wyrazem jest umieszczenie stempla w dokumencie podróży. Tym samym, organy przyjmują, że wykazanie spełnienia przesłanki legalnego przebywania na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach następuje w innym postępowaniu, przed innym organem a cudzoziemiec w postępowaniu o zameldowanie dla potwierdzenia tej przesłanki, winien okazać stempel w dokumencie podróży.
Skarżąca uważa natomiast, że dla wykazania przesłanki legalnego pobytu na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, wystarczającym jest okazanie przez cudzoziemca dowodu potwierdzającego nadanie u operatora pocztowego przesyłki zawierającej wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Postępowanie w sprawie wydania tego zezwolenia wszczyna się zgodnie z przepisami k.p.a. z chwilą dotarcia przesyłki do organu. Dzień skutecznego doręczania żądania do organu jest dniem wszczęcia postępowania z warunkiem zawieszającym uzupełnienia braków formalnych. Pobyt cudzoziemca należy zatem uznać za legalny od daty złożenia na poczcie odpowiedniego wniosku a postępowanie wszczynane jest w dacie doręczenia żądania organu. Stempel do dokumentu podróży wbijany jest natomiast po uzupełnieniu braków formalnych, co nie jest jednoznaczne z datą wszczęcia postępowania. Stempel potwierdza zatem, że wniosek nie zawiera braków formalnych ale nie jest jedynym niezbędnym dokumentem który potwierdza legalność pobytu.
Zdaniem pełnomocnika skarżącej, w świetle art. 43 ust. 3 ustawy ewidencyjnej wystarczy dołączenie do wniosku dowodu potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Organ meldunkowy w przypadku wątpliwości - kierując się art. 31 u.e.l. - powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w oparciu o wszystkie gwarancje procesowe strony zawarte w k.p.a., celem ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, czyli dla ustalenia czy pobyt cudzoziemca w momencie złożenia wniosku jest legalny oraz przez jaki okres będzie legalny (ustalenie daty końcowej). Skarżąca uważa, że w tym zakresie organ meldunkowy powinien skorzystać z pomocy prawnej (art. 52 k.p.a.) w zakresie żądania przedstawienia zaświadczenia (stempla), gdyż strona nie jest w stanie sama go uzyskać, lub podjęcia współpracy w zakresie materialnym z wojewodą (art. 7b k.p.a.) celem zajęcia przez ten organ stanowiska w sprawie.
Przy rozstrzygnięciu zarysowanego wyżej sporu należy mieć na uwadze, że istotą ewidencji ludności jest dokumentowanie faktów co do pobytu danej osoby w lokalu pod określonym adresem. Zameldowanie jest bowiem tylko czynnością rejestracyjną potwierdzającą fakt przebywania danej osoby pod określonym adresem. Zameldowanie powinno odzwierciedlać rzeczywisty stan rzeczy, czemu sprzeciwia się utrzymywanie fikcji meldunkowej. O kwalifikacji pobytu danej osoby w konkretnym lokalu mieszkalnym decyduje nie tylko treść jej oświadczeń, ale przede wszystkim całokształt okoliczności faktycznych sprawy wykazujących rzeczywisty zamiar osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu.
Z zawartej w art. 40 u.e.l. normy wynika, że cudzoziemcy przebywający na terytorium RP, podobnie jak obywatele polscy, objęci są obowiązkiem meldunkowym. Jak słusznie zauważył Wojewoda w przypadku dokonywania zameldowania na pobyt stały lub czasowy w formie pisemnej na formularzu (art. 28 ustawy) cudzoziemiec zobowiązany jest przedstawić potwierdzenie pobytu w danym lokalu dokonane przez właściciela lub podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu na formularzu zgłoszenia pobytu stałe go lub czasowego oraz do wglądu dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu. Przy zameldowaniu na pobyt czasowy wskazuje się także deklarowany okres pobytu pod danym adresem.
W rozdziale V u.e.l. zawarte są przepisy szczególne dotyczące obowiązku meldunkowego cudzoziemców. Wynika z nich, że cudzoziemiec nie wymieniony w ust. 1 i 2 (a więc również obywatel [...]) przebywając na terytorium RP ma obowiązek zameldować się w miejscu pobytu stałego lub czasowego najwcześniej czwartego dnia licząc od dnia przybycia do tego miejsca. Deklarowany okres pobytu takiego cudzoziemca pod adresem nie może przekroczyć okresu w którym cudzoziemiec ten może leganie przebywać na terytorium RP zgodnie z dokumentem potwierdzającym prawo jego pobytu.
Z art. 43 ust. 3 u.e.l. wynika także, że cudzoziemiec dokonujący zameldowania na pobyt czasowy (oprócz dokumentów wynikających z art. 28 ustawy ewidencyjnej) obowiązany jest przedstawić wizę, a gdy wizy nie posiada ze względu na ruch bezwizowy, lub gdy przebywa na terytorium RP na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 art. 206 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach lub na podstawie umieszonego w dokumencie podróży odcisku stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, przedstawia między innymi, dokument podróży lub inne wymienione w tym przepisie dowody.
Z przywołanego przepisu wynika zatem bezspornie, że o zameldowanie na pobyt czasowy mogą wystąpić cudzoziemcy którzy przebywają na terytorium Polski legalnie lub też tacy, co do których istnieje domniemanie legalności przebywania ze względu na to, że znajdują się w okresie oczekiwania na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, pobyt stały lub pobyt rezydenta długoterminowego. Legalność pobytu cudzoziemca jest zatem jedną z przesłanek zameldowania. Przesłanki tej nie bada jednak organ meldunkowy samodzielnie, gdyż legalność pobytu powinna wynikać z dokumentów które zobowiązany jest przedstawić cudzoziemiec ubiegający się o zameldowanie na pobyt czasowy – tj. z dokumentu podróży. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącej, że dla potwierdzenia, iż cudzoziemiec przebywa w Polsce leganie na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, wystarczające jest okazanie organowi meldunkowemu dowodu potwierdzającego nadanie u operatora pocztowego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Trafnie zauważa Wojewoda, że odesłanie w art. 43 ust. 3 u.e.l. do art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach stanowi wskazanie podstawy prawnej dla uznania legalności pobytu cudzoziemca.
Przypomnieć wypada, że zgodnie przywołanym przepisem art. 108 ust. 1 pkt 2, jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek ten nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, wojewoda umieszcza w dokumencie podróży odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, oraz pobyt cudzoziemca na terytorium RP uznaje się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna.
W orzecznictwie wskazuje się, że z przywołanego przepisu wynikają dwie normy. Po pierwsze norma skierowana do organu – wojewody – nakładająca na niego obowiązek umieszczenia w dokumencie podróży stempla potwierdzającego złożenie wniosku na pobyt czasowy; po drugie norma o charakterze ogólnym nakazująca uznawanie pobytu cudzoziemca na terytorium RP za legalny od dnia złożenia wniosku. Wspólnym warunkiem powstania obu norm – co wynika wprost z części wstępnej przepisu – jest, po pierwsze złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie, po drugie – złożenie takiego wniosku bez braków formalnych albo, w razie złożenia wniosku z braki formalnymi, uzupełnienie ich w wyznaczony terminie (por. NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 2020 r. II OSK 2699/19 CBOSA).
W świetle przywołanego przepisu uznanie pobytu cudzoziemca za legalny zależy zatem nie tylko od złożenia wniosku o pobyt czasowy ale także od kompletności formalnej tego wniosku (a więc złożenia wniosku bez braków formalnych lub ich uzupełnienia w terminie). Ta okoliczność jest także istotna dla rozstrzygnięcia, czy wojewoda powinien umieść odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku. Uznaje się zatem, że umieszczenie stempla w dokumencie podróży ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Umieszczenie go potwierdza w istocie legalność pobytu cudzoziemca.
Tym samym, organ meldunkowy tylko na podstawie dowodu potwierdzającego fakt nadania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy nie może przyjąć legalności pobytu cudzoziemca. Tego rodzaju dowód nie daje bowiem wiedzy, co do kompletności formalnej tego wniosku oraz co do tego, czy złożony on został w terminie. Badanie tych okoliczności nie stanowi natomiast części postępowania o zameldowanie, które ma charakter rejestracyjny a jego istotą jest potwierdzenie faktu przebywania danej osoby pod określonym adresem. Przyjęcie stanowiska odmiennego prezentowanego przez stronę skarżącą, prowadziłoby do sytuacji, w której to organ meldunkowy a nie migracyjny oceniałby terminowość i kompletność złożonego wniosku pobytowego. Takich kompetencji organ orzekający w sprawie zameldowania nie posiada, gdyż zgodnie z przepisami ustawy o cudzoziemcach jest to obowiązek innego organu w innymi postępowaniu. Jeżeli zatem stempel potwierdzający legalność pobytu umieszcza się w dokumencie podróży, który to dokument, cudzoziemiec przebywający na terytorium RP na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2, art. 206 ust. 1 pkt 2 oraz na podstawie stempla dla rezydenta długoterminowego UE, ma przedstawić organowi meldunkowemu, to uznać należy, że jest to dokument w którym umieszczony został przedmiotowy stempel.
Przez przebywanie na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2, art. 206 ust. 1 pkt 2 oraz na podstawie stempla dla rezydenta długoterminowego UE, o którym stanowi art. 43 ust. 3 u.e.l. należy rozmieć przebywanie legalne w rozumieniu wymienionych przepisów, a więc w okresie oczekiwania na wydanie odpowiedniego zezwolenia na pobyt na terenie RP po uprzednim złożeniu wniosku o udzielenie takiego zezwolenia, który spełnia kryteria formalne. Konstrukcja prawna art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wskazuje, że przepis ten ma na celu zapewnienie cudzoziemcowi tego, aby nie ponosił negatywnych konsekwencji niezawinionych przez niego opóźnień w załatwieniu jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W związku z tym cudzoziemiec który nie postępuje z należytą starannością np. dlatego, że nie dostosuje się do terminów lub nie uzupełnia braków formalnych, nie zasługuje na ochronę.
Reasumując, na gruncie niniejszej sprawy - dla organu meldunkowego potwierdzeniem pobytu cudzoziemca na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c. powinien być stempel w dokumencie podróży, który należało przedstawić wraz z wnioskiem o zameldowanie. Trafnie zatem organy zażądały przedstawienia tego dokumentu wraz z odpowiednim stemplem. Wbrew twierdzeniom skargi, wyjaśnienie tej okoliczności – poza wezwaniem do przedstawienie dowodu potwierdzającego ziszczenie się normy zawartej w art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach – przez podjęcie przez organ meldunkowy innych czynności wyjaśniających prowadzonych w drodze pomocy prawnej czy współdziałania organów, nie mieści się w kompetencjach tego organu.
W niniejszej sprawie niesporne jest, że skarżąca nie wykazała, iż jej pobyt może być uznany za legalny zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c. zatem organ nie mógł dokonać czynności zameldowania. Brak stempla w dokumencie podróży uniemożliwiał także organowi ocenę czy deklarowany okres pobytu odpowiada art. 41 ust.
- 4. u.e.l. W konsekwencji decyzję o odmowie zameldowania należy uznać za prawidłową.
Zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów prawa procesowego a w konsekwencji także prawa materialnego należy uznać za nieuzasadnione. Jak już wyjaśniono Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, co do tego, że czynności organu meldunkowego powinny być ograniczone tylko do ustalenia, czy cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy, gdyż sam fakt złożenia tego wniosku potwierdza legalność jego pobytu. Przeczy temu przedstawiona wyżej argumentacja jak też okoliczność, że z przepisów ustawy ewidencyjnej nie wynika, aby cudzoziemiec do wniosku o zameldowanie miał przedstawić dowód nadania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przepisów tych wynika natomiast obowiązek przedstawienia dokumentu podróży a skoro podstawa jego legalnego przebywania wynika z art. 108 ust.1 pkt 2 u.c. to w dokumencie podróży powinien znajdować się potwierdzający tę okoliczność stempel.
W zaskarżonej decyzji organ przedstawił prawidłową interpretację przepisów stanowiących podstawę orzekania i prawidłowo je zastosował. Organ I instancji trafnie wezwał stronę do przedstawienia dokumentu podróży ze stemplem potwierdzającym pobyt na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c., zatem nie wykonanie wezwania skutkować musiało odmową zameldowania.
W toku postępowania organy nie naruszyły też żadnych przepisów postępowania – w szczególności przywołanych w skardze - które mogłyby wpłynąć na wynik sprawy prowadząc do innego rozstrzygnięcia. Z tego też względu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.