Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 740/16

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z dnia [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku S. B. i E. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] r. nr [...], którą ustalono na rzecz A. sp. z o.o. siedzibą w S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu hotelowego z częścią basenowo-rehabilitacyjną oraz infrastrukturą towarzyszącą w S. przy ul. L., zmienioną decyzją z dnia [...] r. nr [...] oraz decyzją z dnia [...] r. nr [...][...].

W podstawie prawnej powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. podano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 157 § 1 i § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61, art. 62, art. 63 ust. 2, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dniu: [...] r., w dniu [...] oraz w dniu [...] r.). Ponadto powołano się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

W uzasadnieniu wskazanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. podano, że postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza S. z dnia [...] r., zmienionej decyzją z dnia [...] r. oraz decyzją z dnia [...] r. Wszczęcie tego postępowania wynikało z tego, że pismem z 19 listopada 2014 r. uzupełnionym pismem z dnia 4 grudnia 2014 r. oraz 11 grudnia 2014 r. S. B. i E. K. (dalej również jako: "wnioskodawcy") wnieśli o stwierdzenie nieważności przywołanych decyzji. Powyższym decyzjom zarzucili rażące naruszenie prawa. Kolegium oceniło, że wskazanego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie wniosły strony postępowania, ale z uwagi na fakt, iż przedstawione przez wnioskodawców zarzuty obejmują szereg naruszeń prawa, Kolegium uznało, że zasadne będzie wszczęcie postępowania w tej sprawie z urzędu.

Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza S. z dnia [...] r., zmienionej decyzją z dnia [...] r. oraz decyzją z dnia [...] r. W wymaganym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli S. B. i E. K., podnosząc, że decyzja jest oparta na irracjonalnych argumentach, a organ nie dostrzegł niektórych ewidentnych i jednoznacznych naruszeń prawa. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. umorzyło postępowanie odwoławcze, wskazując, że S. B. i E. K. nie byli stronami postępowania o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a tym samym nie mają uprawnienia do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W wyniku rozpatrzenia skargi na powyższą decyzję Kolegium umarzającą postępowanie odwoławcze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 443/15) uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.. W uzasadnieniu wyroku podano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. w sposób niewystarczający rozważyło kwestię posiadania przez S. B. i E. K. przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] r., zmienionej następnie dwukrotnie decyzją z dnia [...] r. oraz decyzją z dnia [...] r. W ocenie Sądu, niezależnie od lakoniczności stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, przedstawione przez Kolegium podejście do kwestii przysługiwania skarżącym przymiotu strony postępowania należy uznać za błędne z co najmniej kilku powodów. Przede wszystkim, w świetle wielokrotnie wyrażonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska, zgodnie z którym stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy może być również właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości niesąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji.

Ocena istnienia ewentualnego interesu prawnego określonego podmiotu nie może być zdawkowa, lecz obejmować musi wszechstronne rozważenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Dlatego też przesądzającego znaczenia dla odmowy przyznania skarżącym przymiotu strony nie powinna mieć okoliczność faktyczna, zgodnie z którą nieruchomości inwestora oraz skarżących przedzielone zostały ul. L. - działka drogowa nr 79dr oraz działką nr 73/3. Ulica ta jest na tyle wąska, że nie można wykluczyć, iż nie będzie ona jednak niwelować prawem regulowanych oddziaływań związanych z prowadzeniem obiektu hotelowego. W takim przypadku o interesie prawnym skarżących powinien przesądzać rzeczywisty zasięg oddziaływania spornej inwestycji na należące do nich nieruchomości oraz stopień takiej uciążliwości dla tych nieruchomości.

Należy przeprowadzić analizę, czy dany podmiot ma interes prawny, aby uczestniczyć w tym postępowaniu. O przymiocie strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, innych osób poza inwestorem, decydują okoliczności związane z rodzajem, rozmiarem, stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie, które w niniejszym postępowaniu były przez skarżących konsekwentnie podnoszone, np. w piśmie z dnia 19 listopada 2014 r., gdzie podnieśli, że realizacja decyzji o warunkach zabudowy spowoduje powstanie wysokiego budynku, który zaciemni ich działkę, pogorszy warunki komunikacyjne, zwiększy emisję substancji szkodliwych, zwiększy hałas. Kolegium do tych okoliczności przy badaniu przymiotu strony postępowania się nie odniosło. Podzielając zatem stanowisko, zgodnie z którym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron powinien być określany możliwie szeroko, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a stroną w tym postępowaniu będą również, w zależności od okoliczności, właściciele lub użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji.

W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji zabrakło również zbadania obszaru oddziaływania planowanej inwestycji z perspektywy dostępności działek inwestowanych i działek skarżących z tej samej drogi publicznej. W realiach badanej sprawy kwestia ta może wydawać się znacząca uwzględniając fakt, że z tej drogi będą korzystać pojazdy obsługujące planowaną inwestycję, w tym autokary, co w warunkach terenowych tej części S. może wiązać się z istotnymi utrudnieniami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozstrzygając sprawę na skutek ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, stwierdziło, że wnioskodawcom należy w tym postępowaniu przyznać przymiot strony. Określając krąg podmiotów posiadających status strony w wymienionym postępowaniu nie można pominąć art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Skład orzekający Kolegium podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wyrażony w ww. wyroku, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron powinien być określany możliwie szeroko, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a stroną w takim postępowaniu mogą być również właściciele lub użytkownicy działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, również w tym przypadku, gdy nie była stroną postępowania zwykłego, co wynika z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych.

Kolegium nadmieniło, że działkę wnioskodawców nr 73/1 (podzieloną następnie na działki nr 73/4, 73/5 i 73/6) od planowanej inwestycji oddziela jedynie wąski pas działki nr 79, stanowiącej ulicę L. w S. oraz również wąski pas działki nr 73/3 - również stanowiącej drogę. Zatem działkę wnioskodawców od inwestycji dzieli nie więcej niż kilkanaście metrów. Z tego powodu w ocenie Kolegium, obszar oddziaływania inwestycji obejmuje również działkę wnioskodawców. Realizacja decyzji o warunkach zabudowy spowoduje powstanie budynku, który co najmniej potencjalnie może mieć wpływ na działkę wnioskodawców poprzez jej zaciemnienie czy też zwiększenie hałasu lub też substancji szkodliwych oraz pogorszenie komunikacji, bowiem z drogi będą korzystać pojazdy obsługujące planowaną inwestycję, w tym autokary. Z tego powodu, w ocenie Kolegium, wnioskodawcom należy przyznać przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Przechodząc dalej Kolegium wyjaśniło, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, umożliwiającą usunięcie z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, dotkniętych najpoważniejszymi wadami. Katalog tych wad został w sposób wyczerpujący określony w art. 156 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Następnie Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dacie orzekania przez organ I instancji - tj. w dniu [...] r. - zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa");

1. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
2. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
4. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stosownie do treści art. 61 ust. 5 warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Ponadto w myśl obowiązującego wówczas art. 2 pkt 14 pod pojęciem "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Treść przywołanych przepisów nie uległa zmianie w okresie, w którym wydawane były późniejsze decyzje zmieniające.

Kolegium stwierdziło, że biorąc pod uwagę powyższe regulacje prawne, decyzja Burmistrza S. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium stwierdziło ponadto, że na gruncie analizowanego przypadku nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W pierwszej kolejności wskazano, że Burmistrz S. był organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i decyzji zmieniających. Okolicznością bezsporną jest fakt, że dla terenu, na którym planowana była realizacja zamierzenia inwestycyjnego w dacie wydania decyzji brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istniała zatem podstawa prawna do wydania decyzji. Ponadto decyzje nie dotyczą spraw już uprzednio rozstrzygniętych, zostały skierowane do strony postępowania (inwestora), były wykonalne w dniu ich wydania i ich wykonalność ma charakter trwały, ich wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawierają wad powodujących ich nieważność z mocy prawa.

Zdaniem Kolegium nie wystąpiła również przesłanka wydania decyzji z "rażącym naruszeniem prawa", wbrew temu, na co wskazywali wnioskodawcy. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazało, że nie każde naruszenie prawa jest rażące, lecz tylko takie, które jest drastyczne, wyraźne, oczywiste. Dla zakwalifikowania danej decyzji ostatecznej do kategorii aktów administracyjnych wydanych z rażącym naruszeniem prawa strona winna wykazać, iż jej treść pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa oraz że charakter takiego naruszenia powoduje, iż dana decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Już proste zestawienie treści takiej decyzji z treścią przepisu prawa wskazuje na ich wzajemną sprzeczność. Orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładania tej normy nie może budzić wątpliwości.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny.

2. Co do zasady spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt2 k.p.a.

Wobec tego Kolegium podniosło, że nie każde naruszenie przepisów do jakiego doszło przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdy doszło do sporej liczby tych naruszeń, świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

I tak, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. główną przesłanką (określaną mianem tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa") wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Środkiem dowodowym służącym ustaleniu zachowania tej zasady jest analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzana w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej jako: "rozporządzenie").

Kolegium przyznało, że o ile niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej może mieć wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy, to nie zawsze stanowi rażące naruszenie prawa, co wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Skoro bowiem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2011 r. o sygn. akt II OSK 1637/10).

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2013 r., II SA/Po 43/13 uznano, że "skoro ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej".

Kolegium stwierdziło, że wydanie decyzji Burmistrza poprzedziło sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej zawierającej wystarczające informacje dotyczące spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Decyzja i analiza ta zawiera odpowiednie załączniki, w szczególności wyrysy z mapy ewidencyjnej w odpowiedniej skali, ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (min. oznaczona kolorem zielonym k. nr 15, w której wskazano, że obszar analizowany wyznaczono w oparciu o trzykrotność szerokości frontu działki, a następnie załącznik nr 2), mapę z zaznaczonym obszarem analizowanym i linią zabudowy (załącznik nr 1), opatrzone podpisem mgr inż. arch. H. R. (upr. bud. nr [...] bez ograniczeń, wpisanego na listę D. Okręgowej Izby Architektów we W.), który sporządził również projekt przedmiotowej decyzji. Kolegium wskazało, że o ile w istocie w części tekstowej analizy szczegółowo nie uzasadniono przesłanek, którymi kierował się sporządzający dopuszczając odstępstwa od średnich wskaźników wynikających z analizy, czy też wątpliwości może budzić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego (tj. czy w istocie wyznaczono go w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów), to jednak ewentualnych naruszeń nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa.

Zarzuty podnoszone przez wnioskodawców byłyby zasadne, gdyby ustalono warunki zabudowy dla inwestycji, której funkcja i ustalone wskaźniki godziłyby w zastany ład przestrzenny i naruszyłyby zasadę zrównoważonego rozwoju. Natomiast nie można twierdzić, że realizacja inwestycji o warunkach określonych w treści decyzji naruszała pryncypia prawa zagospodarowania przestrzeni. Z treści załącznika nr 2 wynika, że wówczas w analizowanym obszarze występowały budynki o szerokości elewacji frontowej m.in. 22,5 m czy 24 m, o wysokości zabudowy 13,60 m czy 15,00 m, jak również o funkcji: usługowej, mieszkalno-pensjonatowej i mieszkaniowej. Nie bez znaczenia pozostają również informacje wynikające z wypisu z rejestru gruntów (m.in. tereny rekreacyjno-wypoczynkowe). Ze względu na parametry niektórych budynków występujących w obszarze analizowanym i ustalenie następujących wskaźników i parametrów nowej zabudowy przyjmując: szerokość elewacji 25,50 m (zatem 1,5 m więcej niż największa szerokość budynku w obszarze analizowanym), wysokość zabudowy - max 16,00 m (a zatem 1 m więcej niż wysokość najwyższego budynku) - trudno uznać te odstępstwa za istotnie, bezspornie i rażąco godzące w zasady wynikające z u.p.z.p.

Odnosząc się do powoływanego przez wnioskodawców orzeczenia NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1250/08 to w decyzji Kolegium z dnia [...] r. wyjaśniono już, że wyrok ten spotkał się z dezaprobatą doktryny i orzecznictwa. Wobec tego Kolegium, w ślad za przeważającymi stanowiskami orzecznictwa i doktryny, stanęło na stanowisku, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako akt prawa wewnętrznego, którego adresatem są wyłącznie organy administracji publicznej nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Żaden z przepisów u.p.z.p. nie przewiduje również obowiązku wskazywania konkretnej ilości miejsc postojowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, tym samym brak tych ustaleń w decyzji o warunkach zabudowy nie można oceniać w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Nadto w ocenie Kolegium chybione są zarzuty wnioskodawców dotyczące niekompletności wniosku i innych uchybień, bowiem w aktach znajdują się odpowiednie zapewnienia gestorów sieci, projekt uzgodniono z Wojewódzkim Konserwatorem Ochrony Zabytków, zaś jeśli chodzi o uzgodnienie z zarządcą drogi - jak wynika z rejestru gruntów właścicielem działki oznaczonej geodezyjnie nr 79 (droga) jest Burmistrz S., a zatem organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i nie jest konieczne załączenie dodatkowego dokumentu do akt sprawy. Nie jest też tak, jak sugerują wnioskodawcy, że w przypadku decyzji zmieniającej koniecznym jest przeprowadzenie nowej analizy. Co więcej - żaden przepis nie nakazuje przeprowadzenia nowej analizy w takiej sytuacji, a tylko w takiej sytuacji moglibyśmy rozpatrywać brak nowej analizy jako rażące naruszenie prawa.

Dalej Kolegium uznało, że o tożsamości sprawy decydują parametry zabudowy, a nie nazwa zamierzenia. Decyzje zmieniające z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. miały charakter porządkujący, uściślający przyjęte rozwiązania. Wielkości w nich przyjęte nie różniły się od wielkości wynikających z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie doprecyzowały ustalone rozwiązania. W tych warunkach zabrakło podstaw do uwzględnienia żądania wnioskodawców o stwierdzenie nieważności decyzji, w konsekwencji czego należało utrzymać w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] r., zmienionej decyzją z dnia [...] r. oraz decyzją z dnia [...] r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. wnieśli S. B. i E. K.. Skarżący wskazali, że zaskarżają zarówno decyzję z dnia [...] r., jak i poprzedzającą ją decyzję SKO w J. z dnia [...] r.

Decyzjom tym zarzucili naruszenie:

1. 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności ww. trzech decyzji Burmistrza S., chociaż miało miejsce rażące naruszenie prawa;
2. 2) art. 77 § 1 k.p.a. w wyniku nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności z zakresu zarzutu naruszenia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa i zarzutu braku dostępności mediów lub stosownych umów na ich dostawę, dla planowanej inwestycji;
3. 3) art. 7 k.p.a. w wyniku niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes skarżących, w szczególności z powodu braku analizy dowodów i argumentów skarżących związanych z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa i braku niezbędnych uzgodnień/umów z dostawcami mediów;
4. 4) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji oraz brak w uzasadnieniu wskazania dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności z zakresu zasady dobrego sąsiedztwa i z zakresu dostępności tzw. mediów dla planowanej inwestycji oraz braku uzasadnień merytorycznych odrzucenia zarzutów skarżących dotyczących decyzji zmieniających;
5. 5) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej w wyniku braku rzeczowej i merytorycznej analizy oraz pominięcia dostępnych dowodów, jak również pominięcie problemu konieczności ochrony ładu przestrzennego, chronionego prawem ogólnym i prawem miejscowym a nadto prowadzenie sprawy w sposób mający ochronić interes gminy a nie w sposób chroniący i szanujący prawo;
6. 6) art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3a pkt 3 w związku z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wyniku naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa i pominięcia prawnego wymogu dostępności do tzw. mediów (woda, ścieki, gaz i energia elektryczna) lub umów z gestorami tych sieci;
7. 7) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niezachowanie warunku kontynuacji funkcji zabudowy oraz niezachowanie parametrów, cech i wskaźników zabudowy w tym gabarytów nowo projektowanego obiektu/obiektów;
8. 8) § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO w J. z dnia [...] r. Nadto wnieśli o stwierdzenie orzeczeniem nieważności ww. trzech decyzji Burmistrza S., tj. decyzji pierwotnej z dnia [...]r., decyzji zmieniającej z dnia [...] r. i decyzji zmieniającej z dnia [...] r. Jako wniosek ewentualny skarżący wnieśli o przekazanie sprawy do SKO w J. celem ponownego rozpatrzenia. Dodatkowo wnieśli o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego.

W szerokim uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że w decyzji lokalizacyjnej nieprawidłowo wyznaczono obszar analizowany wokół działki inwestora. Średnia szerokość elewacji w obszarze analizowanym wynosi 19,4 m, a w decyzji Burmistrza dopuszczono elewację o szerokości 25,5 m. Wysokość budynku zamiast wynosić 13,6 m, ustalono na 16 m. W decyzji o warunkach zabudowy nie określono formy i wszystkich gabarytów planowanej zabudowy, a planowana kubatura budynku jest 4,5 razy większa od średniej kubatury w terenie. Planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy, ponieważ wiodącą funkcję stanowi funkcja mieszkaniowa.

Nadto inwestycji nie zapewniono dostępu do sieci elektrycznej (zapewnienie uzyskane od dostawcy energii nie stanowi umowy, a tylko ewentualne przyszłe zapewnienie dostawy energii), sieci wodnej i kanalizacji, a także sieci gazowniczej (warunki przyłączenia do tych sieci dotyczą istniejącego budynku przy ul. L. nr [...], a nie planowanego budynku). Dalej wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy narusza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie przewidywało przeznaczenia hotelowego czy hotelowo-rehabilitacyjnego dla działki inwestora. Decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera też precyzyjnych warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i ładu przestrzennego.

W odniesieniu do decyzji zmieniających pierwotną decyzję o warunkach zabudowy zarzucono, że decyzje te rozszerzyły decyzję pierwotną o dwa obiekty budowlane, które nie były ujęte w decyzji pierwotnej. Zatem decyzje "zmieniły" decyzję pierwotną z naruszeniem prawa, bo w decyzji pierwotnej obiektu łącznika i przebudowy istniejącego budynku nie ujęto w ogóle. Ponadto pełnomocnik inwestora nie miał upoważnienia do rozszerzenia zakresu inwestycji.

W doręczonej Sądowi w dniu 4 listopada 2016 r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Wyjaśnienie motywów wyroku wypada rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Przechodząc zatem do meritum sprawy, należy powiedzieć, że zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Uwzględniając zakres kognicji sądu administracyjnego należy podkreślić, że kluczowym zagadnieniem, które jest przedmiotem postępowania sądowego jest ustalenie, czy wynik postępowania administracyjnego w danej sprawie odpowiada prawu. Sąd może uchylić zaskarżoną decyzję dopiero w razie stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba zatem powiedzieć, że nie każde naruszenie prawa materialnego czy procesowego, którego dopuściłyby się organy administracji publicznej musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Takie rozstrzygnięcie sądu jest dopuszczalne wyłącznie, jeśli sąd stwierdzi kwalifikowane naruszenia prawa materialnego lub procesowego, to jest takie, które miały wpływ na wynik sprawy lub mogły były mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] r., którą ustalono na rzecz A. Sp. z o.o. siedzibą w S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu hotelowego z częścią basenowo-rehabilitacyjną oraz infrastrukturą towarzyszącą w S. przy ul. L., zmienionej decyzją z dnia [...] r. oraz decyzją z dnia [...] r.

W tym kontekście należy zauważyć, że zgodnie z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

1. 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
2. 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;
3. 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
4. 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
5. 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
6. 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zauważyć należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., lecz postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zwieńczonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został bowiem ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" z 2001 r., z. 8, s. 31). Powiedzieć też trzeba, że wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych.

Mają one charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji, godząc w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Źródłem tych wad może być jednak nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również naruszenie istotnych przepisów procesowych.

Z doręczonych Sądowi akt administracyjnych oraz z treści zaskarżonej decyzji i treści skargi wynika, że przedmiotem sporu skarżących i organu administracji publicznej w niniejszej sprawie jest kwestia, czy ww. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec tego Sąd przyjął, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, "Państwo i Prawo" z 1986 r., z. 1, s. 69 i n.). Z tego wynika, że naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części.

Zatem o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażącego" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę skutki, które to naruszenie prawa wywołuje – niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O »rażącym« naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, "Państwo i Prawo" z 1986 r., z. 2, s. 104 i n.).

Pamiętać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem szczególnym, stanowiącym wyjątek od generalnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, statuowanej w przepisie art. 16 § 1 k.p.a., gwarantującej stabilność nabytych w trybie administracyjnym praw lub orzeczonych obowiązków. Z tych względów w doktrynie i w orzecznictwie powszechnie zaakceptowany został pogląd, że zaistnienie przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności musi być oczywiste i wyraźne. Wskazać w tym kontekście również należy, że ocena właściwego w sprawie organu co do zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa musi być prowadzona w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Podkreślenia wymaga również to, że stwierdzenie nieważności oznacza, iż decyzja, której to stwierdzenie dotyczy, obarczona była kwalifikowaną wadą od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 160/14 i powołane tam orzecznictwo – Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe Sąd przyjął, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim językowym rozumieniu. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne tego naruszenia.

Odnosząc powyższe twierdzenia do zaskarżonej decyzji Sąd w składzie rozpoznającym skargę nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego czy materialnego, w rozpoznawanej sprawie, mimo zastosowania w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Sądu zarzuty podniesione w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium należycie wyjaśniło przyczyny, dla których odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją miało charakter nadzwyczajny, a większość argumentów podnoszonych w toku postępowania przez skarżących odnosiła się do kwestii, które w tego rodzaju postępowaniu nie mogły być wzięte pod uwagę.

Nie można podzielić zarzutu naruszenia przez Kolegium art. 77 § 1 k.p.a., do czego miało dojść w wyniku nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności z zakresu zarzutu naruszenia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa i zarzutu braku dostępności mediów lub stosownych umów na ich dostawę, dla planowanej inwestycji. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny, ponieważ akta administracyjne zawierają wszystkie dokumenty zgromadzone w sprawie, a postępowanie przed Kolegium zmierzało wyłącznie do oceny, czy zaistniała któraś z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a nie do ponownego wydania lub odmowy wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tym kontekście nie naruszyło również Kolegium przepisu art. 7 k.p.a., bowiem omówiło szeroko argumentację podnoszoną przez skarżących w toku postępowania administracyjnego. Jeśli zaś chodzi o kwestię dostępu inwestycji do mediów, to zasadnie Kolegium wyjaśniło, że zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy i nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta.

Zapewnienia takie znajdują się w aktach administracyjnych (pismo inwestora z dnia 24 czerwca 2005 r.) i dotyczą zabudowy przy ul. L. w S., a więc terenu inwestycji. Zarzuty skarżących w tym zakresie były więc pozbawione uzasadnionych podstaw.

Dalej trzeba wskazać, że Kolegium prawidłowo zinterpretowało art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.). Należy podzielić rozważania Kolegium – bez ich ponownego przytaczania – dotyczące oceny naruszeń prawa w zakresie sporządzenia analizy urbanistycznej potrzebnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd zgadza się z Kolegium, że ewentualne uchybienia w tym zakresie, w realiach omawianej sprawy, nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa. Trafnie też Kolegium wskazało, że udzielone inwestorowi warunki zabudowy nie naruszają rażąco prawa w zakresie parametrów, cech i wskaźników zabudowy w tym gabarytów budynku, a także w zakresie warunku kontynuacji funkcji zabudowy. Kolegium szczegółowo omówiło ww. parametry przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy (i decyzjach zmieniających) i odniosło się do ustaleń wynikających z analizy urbanistycznej. Wyprowadzone przez Kolegium wnioski zasługują na aprobatę.

Nie można też podzielić zarzutu skarżących w zakresie tego, że decyzja o warunkach zabudowy narusza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z ww. art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby przesłanka ta podlegała badaniu w postępowaniu lokalizacyjnym, jak chcieliby skarżący. Również nie były zasadne zarzuty skarżących odnośnie do decyzji zmieniających pierwotną decyzję, a rozważania Kolegium w tym zakresie Sąd uznał za prawidłowe. Zmiany parametrów inwestycji były dopuszczalne, a ich dokonanie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, co omówiło Kolegium. Odnośnie do braków w zakresie pełnomocnictwa po stronie pełnomocnika inwestora Sąd stwierdził, że na k. 152 akt administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez prezesa spółki będącej inwestorem i trudno uznać, że nie obejmuje ono możliwości bycia pełnomocnikiem w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy jest to pełnomocnictwo ogólne do prowadzenia sprawy warunków zabudowy.

W ocenie Sądu również uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., a więc zarzuty podniesione w skardze nie były zasadne. Odnośnie do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 8 k.p.a. zauważyć wypada, że zaskarżoną decyzję wydano na skutek wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 443/15), a powinnością organu było wykonanie zaleceń w wyroku tym zawartych. Zaleceniom tym Kolegium na obecnym etapie uczyniło zadość, a więc trudno uznać, że działanie Kolegium w sposób obiektywny naruszało wymóg budzenia zaufania do organów władzy publicznej.

Reasumując, Sąd stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Ponadto Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze (art. 134 § 1 p.p.s.a.) doszedł do przekonania, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy; nie doszło również do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. W szczególności Kolegium nie naruszyło bowiem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, skargę jako niezasadną należało, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalić w całości, o czym orzeczono w sentencji wyroku.