Uzasadnienie
W dniu [...] r. Rada Gminy S., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) i art. 3 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz.778) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie S..
Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył D. K.. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzucił, że uchwała ta narusza jego interes prawny i stanowi dla niego szkodę, ze względu na to, iż dopuszcza użytkowanie R. (dz.nr 683) niezgodnie z jej przeznaczeniem. Ma to, negatywny wpływ na jego tereny o numerach 390/6, 14/2, 12/1 i 12/2, w tym budynki gospodarcze działki budowlanej 39/1, jak to określił "z uwagi na powstanie błyskawicznych powodzi i szkody" oraz w procesie cywilnym o odszkodowanie a także w sprawie administracyjnej toczącej się przed Wójtem Gminy S., o przywrócenie do stanu poprzedniego działki nr 683.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o oddalenie skargi ze względu na powagę rzeczy osądzonej, gdyż ze skargi organu nadzoru - Wojewody D. o toczyło się już postępowanie sądowe w tej sprawie, pod sygn.akt II SA/Wr 174/17 zakończone prawomocnym wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r. Organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała stwarza tylko możliwość w przyszłości do realizacji przedsięwzięć, o których mowa w uchwale, w oparciu o stosowne szczegółowe decyzje i zezwolenia. Nie nastąpiła też zmiana przeznaczenia działki nr 390/6 będącej własnością skarżącego, która nadal jest terenem rolnym. Ponadto grunty objęte uchwałą, to działki nr 31 i nr 12/5 i ponadto znajdują się w odległości kilku kilometrów od terenów skarżącego. Nie ma zatem możliwości negatywnego oddziaływania na nie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ponieważ zaskarżona uchwała niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Warunkiem formalnym wniesienia skargi na taki akt jest uprzednie wezwanie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. – w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 935) do usunięcia naruszenia prawa, a warunek ten w niniejszej sprawie skarżący spełnił. Istotne jest przy tym, że skargę taką może wnieść jedynie podmiot, którego indywidualny interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Do wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu nie wystarcza więc tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej bezpośrednio sytuację prawną wnoszącego skargę.
W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim właśnie ową bezpośredniość oraz konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Innymi słowy, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, prawo do skutecznego zaskarżania uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, czyli wykaże, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego.
Zdaniem Sądu kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma więc charakteru skargi powszechnej (actio popularis), co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej skutecznego wniesienia. Składający skargę musi więc w pierwszej kolejności wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2236/12, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1374/11, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 – Orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie skarżący musi wykazać, że jego interes prawny został naruszony kwestionowaną przez niego uchwałą.
Uwzględniając powyższe Sąd w składzie rozpoznającym skargę w niniejszej sprawie stwierdził, że skarżący nie wykazał naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego jego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia.
Jak już wspomniano, dla skuteczności skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego wpływającego już w momencie podjęcia uchwały na sytuację prawną skarżącego podmiotu. Do uwzględnienia skargi może doprowadzić tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być ono tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, Orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro zatem w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Chodzi przy tym o związek polegający na tym, że akt ten narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, "Samorząd Terytorialny" z 2003 r. Nr 10).
Uwzględniając powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie skarżący obowiązany był zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Istotne też jest, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy formalnego dotyczącego jego sytuacji prawnej. W przekonaniu Sądu, takiego naruszenia nie można się w niniejszej sprawie dopatrzyć. Regulacja zaskarżonej uchwały obejmuje bowiem tylko dwie działki o nr 31 i nr 12/5, które nie stanowią własności skarżącego. Zarówno treść skargi, jak i odpowiedzi na skargę wskazuje, że nieruchomość, której właścicielem jest skarżący (działka nr 390/6) nie znajduje się w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą.
Zauważyć przy tym należy, że w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Skoro więc nieruchomość należąca do skarżącego nie jest objęta zaskarżoną uchwałą, to oczywiste jest, że przepisy zaskarżonej uchwały nie kształtują sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącego. Zatem zaskarżona uchwała nie narusza tak rozumianego interesu prawnego skarżącego.
Z uwagi na fakt, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wynikającego z treści art. 101 ust. 1 u.s.g., skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a podlegała odrzuceniu, o czym orzeczono w punkcie I postanowienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze uiszczony przez stronę skarżącą wpis w kwocie 300 zł.