Uzasadnienie
W dniu [...].01.2019 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję nr [...] oraz zarządził jej doręczenie m.in. B. P. (dalej: skarżąca). Przesyłka do skarżącej była doręczana osobiście przez pracownika zatrudnionego przez urząd. Na formularzu potwierdzenia odbioru przesyłki znajduje się podpis: "[...]" z dopiskiem "sąsiad" oraz datą: "[...].02.2019". Na odwrocie formularza potwierdzenia odbioru wydrukowano przewidziane w ustawie sposoby doręczenia oraz dalszego postępowania z przesyłką. Doręczyciel zaznaczył punkt 1 lit. a wskazując, że doręczył przesyłkę adresatowi.
W dniu [...].02.2019 r. B. P. wniosła odwołanie od decyzji pierwszej instancji. Wskazała, że skarżoną decyzję otrzymała w dniu [...].02.2019 r. Przesyłka była wrzucona do bocznej skrzynki pocztowej i nie została doręczona do jej rąk osobiście. Na dowód skarżąca przedłożyła kopię koperty zawierającej przesyłkę.
Po przekazaniu odwołania wraz z aktami sprawy Wojewoda pismem z [...].07.2019 r. wystąpił do pierwszej instancji z zapytaniem, w jaki sposób została skarżącej doręczona przesyłka zawierająca decyzję. W swym zapytaniu organ podał, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jest stempla pocztowego oraz kodu e-monitoringu.
W odpowiedzi na powyższe zapytanie, organ pierwszej instancji pismem z [...].08.2019 r. poinformował, że na terenie miasta poczta jest dostarczana przez osobę upoważnioną. Ponadto organ przedłożył kopię książki nadawczej, z której treści wynika, że przesyłka o znaku [...], adresowana do skarżącej, została dostarczona w dniu [...].02.2019 r.
Kolejnym pismem z [...].08.2019 r. Wojewoda ponownie wystąpił do pierwszej instancji o wyjaśnienie sposobu doręczenia spornej przesyłki listowej. Wojewoda podał przy tym, że skarżąca w swym odwołaniu podała, że decyzję otrzymała w dniu [...].02.2019 r. Z kolei na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki skierowanej do B. P. figuruje data [...].02.2019 r. oraz podpis "[...]" z adnotacją "sąsiad". Ponadto na zwrotnym potwierdzeniu, jako sposób doręczenia wskazano adresata. Nadto jak wynika z informacji przekazanej przy piśmie z [...].08.2019 r., przesyłki listowe na terenie miasta roznosi pracownik organu. Do tegoż pisma została dołączona kopia książki nadawczej, z której wynika, że przesyłka listowa o znaku [...] adresowana do skarżącej została doręczona w dniu [...].02.2019 r. a jej odbiór potwierdziła osoba podpisująca się nieczytelnym nazwiskiem.
W odpowiedzi na powyższe wystąpienie, organ I instancji pismem z [...].09.2019r. poinformował, że osoba roznosząca przesyłki listowe na terenie miasta poświadcza datę doręczenia przesyłki swym podpisem w pocztowej książce nadawczej a osoba odbierająca przesyłkę listową poświadcza odbiór swoim podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru.
Postanowieniem z [...].09.2019 r. Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu na jego wstępie organ podał chronologiczny zapis czynności wyjaśniających okoliczności doręczenia skarżącej decyzji pierwszej instancji. Następnie wskazał na cele postępowania wstępnego, które prowadzi przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy. Na tym etapie postępowania organ ten jest zobowiązany zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Powołując się na treść art. 129 § 2 k.p.a. organ ten wskazał na jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności wniesienia odwołania, którą jest złożenie wniosku we właściwym terminie. Tylko bowiem takie odwołanie zdolne jest wywrzeć skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego, a w następstwie tego, wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w drugiej instancji. Po upływie tego terminu decyzja staje się ostateczna, a odwołanie od niej bezskuteczne.
W przypadku zaś niezachowania powyższego terminu, według art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to jest ostateczne. Organ wyjaśnił również, że termin czternastu dni do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, przy czym przez doręczenie należy rozumieć doręczenie w sposób unormowany przepisami k.p.a. Wobec tego stwierdził, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że decyzja pierwszej instancji z [...].01.2019 r., adresowana do skarżącej, została odebrana w dniu [...].02.2019 r. (piątek). Powyższa informacja została potwierdzona przez organ pierwszej instancji, który przedłożył kopię książki nadawczej.
Natomiast odwołanie zostało złożone, za pośrednictwem operatora pocztowego, w dniu [...].02.2019 r. (czwartek). Z kolei 14-dniowy termin na wniesienie odwołania mijał w dniu [...].02.2019 r. (piątek). Oznacza to, że odwołanie zostało złożone, po upływie 14 - dniowego terminu.
W skardze do sądu administracyjnego skarżąca podała, że otrzymała decyzję nr [...] w dniu [...].02.2019 r. Została ona jej doręczona poprzez umieszczenie pisma jako przesyłki listem zwykłym w zaklejonej kopercie z przekreśloną pieczątką "za zwrotnym potwierdzeniem odbioru" (kopia 1 str. decyzji wraz z kopertą w załączeniu). Odnosząc się do przedstawionych w zaskarżonym postanowieniu ustaleń Wojewody dotyczących sposobu doręczenia jej decyzji nr [...], skarżąca podniosła, że zapytany organ I instancji nie wyjaśnił sposobu doręczenia spornej decyzji za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, a jedynie wyjaśnił jak odbywa się doręczanie przesyłek listowych urzędu na terenie miasta. Wskazała, że decyzja została doręczona jej listem zwykłym, poprzez umieszczenie go w skrzynce na listy w dniu [...].02.2019 r. Skarżąca podała, że osobiście nigdy nie potwierdziła słownie ani pisemnie odbioru tej decyzji we wcześniejszym terminie.
Zaznaczyła również, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru figuruje podpis obcej jej "bliżej nieokreślonej" osoby (podpis nieczytelny). Odnosząc się do informacji zawartych w pocztowej książce nadawczej, skarżąca wskazała, że widnieje w niej jedynie podpis osoby, która dostarczyła decyzję jakiejś obcej osobie. Nie można jednoznacznie stwierdzić komu, co poddaje w wątpliwość również datę. W takiej sytuacji nie można stwierdzić, że decyzja została doręczona skarżącej w terminie innym niż [...].02.2019 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację oraz wskazując, że z akt sprawy, w tym ze zwrotnego poświadczenia odbioru i "pocztowej książki nadawczej" wynika, że do doręczenia stronie decyzji pierwszej instancji doszło [...].02.2019r. oraz że nastąpiło to zgodnie z regulacjami zawartymi w k.p.a. Podkreślono również, że skarżąca nie przedstawiła w istocie żadnych dowodów na podważenie powyższego ustalenia i z których wynikałoby niezbicie, że decyzja została jej doręczona dopiero w dniu [...].02.2019r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie organu odwoławczego z [...].09.2019 r. (nr [...]), który - działając na postawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania od decyzji pierwszej instancji z [...].01.2019 r. (nr [...]), orzekającej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na montaż kotła gazowego i wykonane wewnętrznej instancji gazu.
Oceniając prawidłowość powyższego rozstrzygnięcia należy wskazać, że k.p.a. wprowadza zasadę oficjalności doręczeń (art. 39 k.p.a.). Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Podmiotami doręczającymi są: operator pocztowy (w rozumieniu Prawa pocztowego), pracownicy organu administracji publicznej albo inne upoważnione osoby lub organy. Posłużenie się przez organ prowadzący postępowanie innym niż operator pocztowy podmiotem doręczającym nie stanowi wadliwości postępowania. Należy jednak podkreślić, że korzystanie z pośrednictwa takich podmiotów powinno następować z niezbędną starannością. To bowiem organ, a nie inne podmioty obciążają skutki uchybień w dokonywaniu doręczeń przez podmioty, którymi się posługuje.
Z unormowań k.p.a. dotyczących sposobów doręczeń pism administracyjnych wynika, że zasadą jest doręczenie pism do rąk adresata. Jest to tzw. doręczenie właściwe (art. 42 k.p.a.). Poza doręczeniem właściwym, w przypadku nieobecności adresata, można zastosować tryb doręczenia zastępczego, a więc dokonać doręczenia pisma za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 zdanie pierwsze k.p.a.). W sytuacji gdy doręczyciel nie może doręczyć pisma w sposób właściwy lub zastępczy, wówczas stosuje się przepis art. 44 k.p.a., który normuje tzw. fikcję prawną doręczenia pisma. Przewidziane w art. 43 i 44 k.p.a. formy doręczenia wywołują takie same skutki, jak doręczenie zwykłe do rąk adresata. Doręczenie pisma w sposób określony w art. 43 k.p.a. stwarza więc domniemanie doręczenia pisma adresatowi. W takim przypadku, datą doręczenia pisma adresatowi jest dzień odebrania za pokwitowaniem pisma przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę domu, a nie dzień faktycznego przekazania pisma adresatowi przez te osoby.
Przesłanką skorzystania z instytucji tzw. doręczenia zastępczego określonego w art. 43 k.p.a., z konsekwencjami z tej instytucji wynikającymi w postaci domniemania doręczenie pisma adresatowi, jest wymóg bezwzględnego przestrzegania warunków doręczania zastępczego. Zgodnie z art. 43 in fine k.p.a. - o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.
Problematyka prawidłowego doręczenia pism administracyjnych stanowi istotne zagadnienie zapewnienia prawidłowości postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że skutki prawne mogą wywoływać jedynie te spośród aktów administracyjnych, które zostały stronie prawidłowo, w świetle obowiązujących przepisów, doręczone. Z nadrzędnych zasad postępowania administracyjnego, a więc m.in. z zasady praworządności wynika, że konieczność prawidłowego doręczenia wszelkich pism w sprawie stanowi istotny obowiązek organów administracji publicznej w sprawie administracyjnej. Tym samym interpretacja przepisów dotyczących omawianego zagadnienia musi być dokonywana w sposób ścisły, zaś sama czynność materialno-techniczna, jaką jest doręczenie, nie może budzić najmniejszych wątpliwości co do swojej prawidłowości.
Podkreślenia wymaga również i to, że strona postępowania nie może ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji związanych z czynnością doręczenia. Nie może zatem odnieść prawnego skutku doręczenie, w którym nie dochowano warunków prawidłowego doręczania pisma.
W przedmiotowej sprawie dokumentem, na który powołał się organ wskazując na uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania, jest zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki zawierającej decyzję z [...].01.2019 r. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy dowodu potwierdzenia odbioru tej przesyłki wynika, że przesyłka zawierająca wskazaną decyzję została skierowana do adresata: B. P. Na formularzu potwierdzenia odbioru przesyłki znajduje się informacja, że przesyłkę doręczono osobie podpisanej jako: [...]i z dopiskiem: ʺsąsiadʺ. Jednocześnie na odwrocie tego formularza doręczyciel zaznaczył punkt 1 lit. a wskazując, że doręczył przesyłkę adresatowi.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że w dokumencie, mającym stanowić dowód dochowania przez skarżącą terminu wniesienia odwołania widnieją dwie sprzeczne informacje, dotyczące osoby, której doręczona została przesyłka. Widnieje informacja, że przesyłkę doręczono jej adresatowi, tj. skarżącej do rąk własnych oraz jednocześnie pojawia się adnotacja przy złożonym podpisie ʺsąsiadʺ. Dopisek ʺsąsiadʺ, znajdujący się na formularzu odbioru przesyłki, sugeruje, że mamy do czynienia z doręczaniem zastępczym. Przyjdzie jednak zauważyć, że z art. 43 k.p.a. wynika, że przesłanką zastosowania doręczenia zastępczego jest nieobecność adresata w mieszkaniu w czasie doręczania pisma, następnie przyjęcie pisma za pokwitowaniem przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę, podjęcie się przez te osoby oddania pisma adresatowi, a w razie przyjęcia pisma przez sąsiada lub dozorcę, umieszczenie zawiadomienia o doręczeniu pisma tym osobom w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata. Z formularza potwierdzenia odbioru przesyłki nie wynika aby takie czynności pomocnicze zostały podjęte przez osobę dokonującą w imieniu organu spornego doręczenia.
W sytuacji istnienia wskazanych wątpliwości, których w żadnym stopniu nie wyjaśnia kopia fragmentu pocztowej książki nadawczej, organ odwoławczy nie może poprzestać na ogólnym stwierdzeniu, że do doręczania decyzji z [...].01.2019 r. doszło zgodnie z regulacjami zawartymi w k.p.a. Co istotne w sprawie, takie stwierdzenie znalazło się dopiero w odpowiedzi na skargę. W treści zaskarżonego postanowienia, brak jest bowiem jakiejkolwiek kwalifikacji prawnej dokonanego doręczania. Stwierdza się w nim jedynie, że decyzja adresowana do skarżącej, została odebrana w dniu [...].02.2019 r. Ale przez kogo i w jakim trybie doręczeń, tego już organ nie podaje i nie wyjaśnia zaistniałych wątpliwości. Odsyła w tym zakresie do informacji przekazanych przez organ I instancji.
W tej sytuacji, należy zgodzić się ze skarżącą, że Wojewoda nie wyjaśnił całokształtu okoliczności w niniejszej sprawie, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik. Brak było zatem podstaw do kategorycznego stwierdzenia, że 14 dniowy termin do wniesienia odwołania, w przypadku skarżącej, rozpoczął bieg w dniu [...].02.2019 r.
Ponownie rozpatrując sprawę organ odniesienie się do wskazanych przez Sąd mankamentów dokumentu potwierdzającego odbiór spornej decyzji, oceniając jego treść z punktu widzenia warunków skuteczności dokonania doręczeń przewidzianych w k.p.a. Powinien również wziąć pod uwagę, że wynikające z treści pokwitowania obioru przesyłki domniemanie doręczenia może być podważane na zasadach ogólnych poprzez przeprowadzenie przeciwdowodu. Dokument doręczenia nie jest bowiem wyłącznym dowodem okoliczności w nim zawartych. Treść i data dowodu doręczenia może być obalona innymi dowodami, niż dokumentem o doręczeniu. W tym zakresie organ powinien chociażby zestawić sporny dowód doręczenia ze znajdującymi się w aktach sprawy dowodami doręczenia innych przesyłek adresowanych do skarżącej, które osobiście odebrała i na tej podstawie porównać złożone podpisy (zob. potwierdzenia odbioru: skarżonego postanowienia, czy też zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 12.12.2018 r.).
Dopiero na tej podstawie organ stwierdzi, czy decyzja z 16.01.2019 r. została skutecznie doręczona skarżącej, a w szczególności w jakim trybie dokonano jej doręczenie (czy było to doręczenie na podstawie art. 42 – 43 k.p.a.).
Mając więc na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) orzekł jak w sentencji wyroku.