Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Rady Gminy Ciepłowody z dnia 19 marca 2014 r. Nr 250/XXXVIII/14 w sprawie wprowadzenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ciepłowody w 2014 roku". Wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania podniesiono zarzut istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 1, ust. 5, ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.).
Na uzasadnienie zarzutów i żądań skargi wskazano, że podstawę prawną dla podjęcia przedmiotowej uchwały ustanowiono w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, który w ust. 1 wskazuje, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Nadto wskazano elementy jakie w myśl art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt winien zawierać program. Z kolei z art. 11a ust. 3 ustawy wywiedziono, że program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, a z art. 11a ust. 5 ustawy przytoczono obowiązek zamieszczenia w programie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 7 projekt programu, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;
- 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;
- 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego ustawa wprowadza ściśle określone wymogi co do treści programu i procedury jego podjęcia, zaś w zaskarżonej uchwale doszło do naruszenia wymagań ustawy poprzez niewyczerpanie zakresu treściowego programu oraz niezachowanie procedury jego podjęcia.
Organ nadzoru wskazując na obowiązywanie art. 11a ustawy w obecnym kształcie od dnia 1 stycznia 2012 r. na skutek nowelizacji treść tego artykułu ustawy na mocy ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 230, poz. 1373), podał, że bezpośrednią przyczyną wprowadzenia zmian do ustawy o ochronie zwierząt była konieczność uregulowania kwestii praw zwierząt, zmiana podejścia do traktowania zwierząt, potrzeba ujęcia szeregu zagadnień, które istotnie wpływają na sytuację zwierząt w Polsce oraz uregulowanie obowiązków samorządów w kwestii opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Wśród tych zagadnień ustawodawca uznał za niezwykle istotne wprowadzenie do ustawy o ochronie zwierząt definicji schroniska. Zgodnie z art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt, ilekroć w ustawie jest mowa o "schronisku dla zwierząt" rozumie się przez to miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342, z późn. zm.).
W uzasadnieniu do ustawy zmieniającej wskazano, że: "Sprecyzowanie tego pojęcia jest niezwykle istotne, bowiem brak dookreślenia pojęcia schroniska i zapewnienia opieki nad zwierzętami dało możliwość powstania ogromnej liczby różnych miejsc, w których gromadzi się zwierzęta, pozostających w związku z brakiem tej definicji poza jakimkolwiek nadzorem i kontrolą. W obecnym stanie prawnym nie wszystkie wyłapane w gminach zwierzęta trafiają do zalegalizowanych schronisk, wiele z nich po prostu znika lub przekazywana jest do różnych punktów, niekiedy nazywanych eufemistycznie hotelami lub przytuliskami. Kompletny brak kontroli ze strony gmin, a dodatkowo brak kontroli ze strony Inspekcji Weterynaryjnej, usankcjonowany przepisami wewnętrznymi, prowadzi do masowej eksterminacji zwierząt. Wprowadzenie precyzyjnej definicji schroniska pozwoli przede wszystkim na objęcie wszelkich tego typu miejsc opieki nad większą liczbą zwierząt nadzorem i kontrolą. Jest to dodatkowo element walki z prowadzonymi nieraz na ogromną skalę pseudohodowlami.".
W konsekwencji uregulowania ustawowego pojęcia schroniska dla zwierząt, za każdym razem gdy w art. 11a ust. 2 ustawy prawodawca odnosi się do schroniska, należy rozumieć je przez pryzmat art. 4 pkt 25 ustawy. W przepisie tym wskazano na odniesienie do ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. j ustawa określa wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt. Działalność taka jest traktowana jako działalność nadzorowana w myśl tej ustawy. Rozdział 2. w/w ustawy reguluje wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności nadzorowanej. Na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy powiatowy lekarz weterynarii prowadzi rejestr podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-l (a więc także schronisk dla zwierząt), n, p oraz w art. 4 ust. 3, na obszarze jego właściwości.
Z kolei art. 10 zawiera upoważnienie ustawowe dla Ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia poszczególnych rodzajów działalności nadzorowanej. Realizując powyższą kompetencję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt.
Względem powyższych regulacji Wojewoda uznał, iż obowiązek zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, do czego obliguje Radę art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt, nie został prawidłowo zrealizowany. W § 3 pkt 1 załącznika do uchwały wskazano, że zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt realizowane będzie poprzez zawarcie przez Gminę Ciepłowody umowy z Fundacją Pomocy Zwierzętom "P.", L., ul. K. J. [...], [...]-[...]S., celem zapewnienia miejsc w schroniskach dla zwierząt bezdomnych w wypadkach określonych w przepisach ustawy o ochronie zwierząt. Jednakże z pisma Przewodniczącego Rady Gminy Ciepłowody z dnia [...] r. ([...]) wynika, że Fundacja Pomocy Zwierzętom "P.", L. nie prowadzi własnego schroniska dla bezdomnych zwierząt oraz że nie ma zawartej z Gminą Ciepłowody umowy dotyczącej zapewnienia przez fundację bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku. Współpraca z w/w fundacją odbywa się na zasadzie każdorazowej umowy na odbiór zwierzęcia.
W ocenie organu nadzoru ustawodawca w sposób celowy w ramach programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazał na schronisko dla zwierząt. Natomiast przepisy ustawowe wykluczają inną interpretację intencji ustawodawcy. Zatem w zakresie regulacji programu dotyczącej zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, prawidłowa realizacja normy kompetencyjnej wymaga, aby program zawierał postanowienia wprost odnoszące się do czynności mających na celu zapewnienie miejsca w schronisku dla zwierząt, a nie w podmiocie dowolnie wybranym przez Gminę. Tymczasem Gmina Ciepłowody nie posiada podpisanej umowy ze schroniskiem dla zwierząt w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt.
Zatem zgodnie z przedmiotowym programem bezdomnym zwierzętom nie zapewnia się miejsca w schronisku dla zwierząt. W konsekwencji uznano, że Rada Gminy Ciepłowody nie wypełniła w sposób prawidłowy upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt.
Następnie organ nadzoru wskazując na treść art. 11a ustawy podał, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien w swojej treści zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Natomiast Rada Gminy Ciepłowody, realizując ten wymóg ustawowy, w § 21 ust. 1 załącznika do uchwały postanowiła, że na zadania wynikające z Programu środki finansowe zabezpiecza się w budżecie Gminy Ciepłowody w wysokości 6.229,00 zł. W jego ocenie przepis § 21 ust. 1 załącznika do uchwały nie wypełnienia intencji prawodawcy w zakresie wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Rada Gminy, wypełniając przyznane jej upoważnienie ustawowe, winna była w sposób szczegółowy i jasny określić planowany przez Gminę Ciepłowody sposób wydatkowania środków i nie może ograniczyć się jedynie do wskazania wysokości tych środków.
Przy uchwalaniu zapisów dotyczących sposobu wydatkowania środków finansowych Rada powinna ustalić szczegółowy "plan" wydatkowania tych środków z uwzględnieniem wszystkich poszczególnych zadań mieszczących się w zakresie przedmiotowego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Tym samym zapis § 21 ust. 1 programu nie czyni zadość obowiązkowi wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu. Konsekwencją powyższego jest brak w przedmiotowej uchwale obligatoryjnych elementów, o których mowa w art. 11a ustawy, z uwagi na brak w programie kompletnego uregulowania kwestii zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, oraz określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu.
Wskazując na treść art. 11a ust. 2 i 5 ustawy autor skargi uznał, że wynikające z powyższego unormowania kwestie są elementami programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, zaś ich pominięcie nie pozwala na ocenę programu jako zawierającego kompleksowe regulacje. Pominięcie tych elementów skutkuje nie kompleksowym zrealizowaniem normy kompetencyjnej. Zgodnie z § 119 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu.
Z kolei § 141 tego rozporządzenia stanowi, że do projektów uchwał i zarządzeń stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, o ile zasady zawarte w niniejszym dziale nie stanowią inaczej. Tym samym do projektów uchwał Rady Gminy ma zastosowanie § 119 ust. 1 załącznika do w/w rozporządzenia, co oznacza, że Rada w przedmiotowej uchwale powinna była wyczerpująco uregulować sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu zawartym w art. 1 la ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Zdaniem organu nadzoru, Rada Gminy Ciepłowody, podejmując kwestionowaną uchwałę, w sposób istotny naruszyła art. 11a ust. 2 pkt 1 oraz art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z § 119 ust. 1 w zw. z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w rezultacie czego uzasadnione jest stwierdzenie jej nieważności w całości.
Kontynuując skargę Wojewoda Dolnośląski podał, że Rada Gminy Ciepłowody nie dochowała wymogu, o którym mowa w art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt obligatoryjnego przekazania projektu najpóźniej do dnia 1 lutego do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy. Skutkiem niedopełnienie tego obowiązku jest istotne naruszenie prawa. Odwołując się do korespondencji prowadzonej z Radą Gminy Ciepłowody organ nadzoru wskazał, że Wójt Gminy Ciepłowody przedstawił do konsultacji poprzez opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Urzędu Gminy Ciepłowody i na tablicy ogłoszeń urzędu projekt uchwały w sprawie wprowadzenia programu. Jednakże do urzędu nie wpłynęła żadna uwaga ani opinia do przedstawionego projektu uchwały.
Ponadto w uzasadnieniu do uchwały stwierdzono, że aktualnie brak działających na terenie Gminy Ciepłowody organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Z powyższego wywiedziono, że Gmina nie przekazała projektu programu bezpośrednio do organizacji społecznych celem zaopiniowania. Nadto odnośnie stanowiska wskazującego o braku działających na terenie Gminy Ciepłowody organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, organ nadzoru wskazał, że istnieje przynajmniej jedna organizacja ochrony zwierząt, która zasięgiem swojego działania obejmuje Gminę Ciepłowody, np Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Zwierząt "A." z siedzibą w G., które zakresem swojej działalności obejmuje obszar Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji przyjęto, iż brak dopełnienia wymogu ustawowego, a więc uzyskania opinii przez organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze Gminy Ciepłowody bądź ewentualnie definitywnego ustalenia, że podmioty te nie obejmują swoim zakresem działania tej gminy, stanowi istotne naruszenie art. 11 ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości.
W dalszej kolejności Wojewoda Dolnośląski poczynił zarzut istotnego naruszenia art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, polegającego na wprowadzeniu w § 1 pkt 5 załącznika do uchwały definicji zwierząt bezdomnych. W przepisie tym postanowiono, że ilekroć w uchwale jest mowa o zwierzętach bezdomnych, należy przez to rozumieć zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka i nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką dotąd pozostawały. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt ilekroć w ustawie jest mowa o zwierzętach bezdomnych, rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały.
W ocenie organu nadzoru Rada, zamieszczając w załączniku do uchwały przywołaną definicję zwierząt bezdomnych, działała z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Rada była zobligowana jedynie do unormowania kwestii objętych zakresem art. 11a ustawy. Z kolei odnośnie ujęcia w Programie definicji, należy zauważyć, że ustawa o ochronie zwierząt - w art. 4 - zawiera definicje legalne określające znaczenie poszczególnych pojęć, którymi posługuje się ustawodawca.
Podobnie oceniono § 1 pkt 6 załącznika do uchwały, w którym zawarto definicję kotów wolno żyjących. W przepisie tym postanowiono, że ilekroć w uchwale jest mowa o kotach wolno żyjących, należy przez to rozumieć koty urodzone i żyjące na wolności. Tymczasem zgodnie z art. 4 pkt 21 ustawy o ochronie zwierząt ilekroć w ustawie jest mowa o zwierzętach wolno żyjących (dzikich), rozumie się przez to zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka. W ocenie organu nadzoru Rada, zamieszczając w załączniku do uchwały przywołaną definicję kotów wolno żyjących, przekroczyła kompetencję ustawową. Rada była zobligowana jedynie do uregulowania kwestii objętych zakresem art. 11a ustawy.
Z kolei odnośnie zamieszczenia w Programie definicji, należy stwierdzić, że art. 4 ustawy o ochronie zwierząt zawiera definicje legalne określające znaczenie poszczególnych pojęć, którymi posługuje się ustawodawca.
Uznano zatem tworzenie przez Radę Gminy nowych definicji pojęć już funkcjonujących w ustawie lub ich modyfikowanie, przy braku wyraźnego upoważnienia ustawowego w tym zakresie za niedopuszczalne. Dodatkowo wszystkie akty wewnętrznie obowiązujące (jakim jest program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt) muszą być wydane na podstawie i w granicach prawa, gdyż do wszystkich tych aktów odnosi się zasada legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podejmując akty niższej rangi niż ustawa, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym jest wyznaczany przez przepis upoważniający.
W związku z powyższym, § 1 pkt 5, pkt 6 załącznika do uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 4 pkt 16 i pkt 21 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z § 135 i § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
Na koniec organ nadzoru zwrócił uwagę na istotne naruszenie prawa, jakiego dokonała Rada Gminy, zamieszczając w załączniku do uchwały § 18. Przepis ten stanowi, że Gmina zapewnia finansowanie kosztów niezbędnych do utrzymania zwierząt umieszczonych w gospodarstwie rolnym, o którym mowa w § 17 oraz aktywnie poszukuje, poprzez sołtysów i Policję właścicieli (opiekunów) takich zwierząt. W ocenie organu nadzoru Rada Gminy nie może w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nakładać na organy jednostek pomocniczych - w tym wypadku sołtysów - obowiązków, które nie wynikają jednocześnie z uchwalonych przez Radę statutów tych jednostek. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Ustęp 3 tego artykułu stanowi natomiast, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:
- 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
- 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
- 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
- 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
- 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Organ nadzoru przyjął, iż Rada Gminy wkroczyła w materię zastrzeżoną przez art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do uregulowania w statucie sołectwa, co oznacza, że dokonała przekroczenia ustawowej kompetencji określonej w art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt. Natomiast względem nałożenia w § 18 uchwały identycznego obowiązku na Policję, stwierdzono, że Rada Gminy naruszyła art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Zadania Policji określone zostały w ustawie o Policji, gdzie w art. 1 wskazano, że Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Art. 14 ust. 1 ustawy wskazuje ponadto, że w granicach swych zadań Policja w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw i wykroczeń wykonuje czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno-porządkowe.
Zaś art. 14 ust. 2 omawianej ustawy stanowi natomiast, że Policja wykonuje czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej oraz samorządowej w zakresie, w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach.
Wobec powyższego przyjęto, iż nałożenie na Policję przez organ samorządu terytorialnego określonych zadań dopuszczalne jest jedynie na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, zaś w przedmiotowej sprawie brak jest takiego upoważnienia. Zatem Rada Gminy nakazując Policji w kwestionowanej uchwale udział w aktywnym poszukiwaniu właścicieli (opiekunów) dla zwierząt gospodarskich - w sposób istotny naruszyła prawo.
W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 4 listopada 2014 r. Rada Miejska Ciepłowody wniosła o uwzględnienie skargi w całości oraz o nieobciążanie Rady Gminy Ciepłowody kosztami postępowania. Dodatkowo wyjaśniła, że przygotowując projekt uchwały na rok 2015 uwzględnione zostaną uwagi wniesione przez organ nadzoru.
Na rozprawie wyznaczonej na dzień 14 stycznia 2015 r. pełnomocnicy skarżącego i organu podtrzymali stanowiska zajęte w pismach procesowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym.
Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa jednak rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów, wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.
W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Gminy Ciepłowody z dnia 19 marca 2014 r. Nr 250/XXXVIII/14 w sprawie wprowadzenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ciepłowody w 2014 roku".
Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rada Miejska wskazała art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 i art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt "zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy". Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, jest obowiązana określić, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten winien obejmować zagadnienia wymienione w ust. 2 art. 11a powołanej wyżej ustawy, do których należą zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). W programie rada gminy musi zamieścić wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, które w całości ponosi gmina (ust. 5).
W ocenie Sądu - podzielającego stanowisko prezentowane w judykaturze administracyjnej - uchwała podejmowana przez radę gminy na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, ale ma charakter zadaniowy. Program powinien konkretyzować sposoby działania gminy, mające na celu należyte wypełnianie jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt i zasady postępowania w określonych w tej ustawie sytuacjach.
Należy też dodatkowo zwrócić uwagę, że nowelizacja powoływanej wcześniej ustawy o ochronie zwierząt wprowadzona z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wcześniej powoływaną, miała na celu zwiększenie odpowiedzialności gmin za realizację zadań własnych w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, a także zapobieganie zjawiskom patologicznym.
Zdaniem Sądu istotny też jest krótki okres obowiązywania programu, który powoduje, że powinien on określać w sposób szczegółowy i bezpośredni metody realizacji ustawowo określonych celów, niewymagający podejmowania kolejnych działań umożliwiających wywiązanie się z ustawowych zadań.
Odnosząc te wymogi do uchwały zaskarżonej należy uznać zasadność sformułowanego przez Wojewodę Dolnośląskiego zarzutu naruszenia przez ten akt przepisu art. 11a ust. 2 pkt 1, ust. 5 i ust. 7 pkt 2 powoływanej poprzednio ustawy o ochronie zwierząt.
We wskazanym powyżej przepisie art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca zobowiązał radę gminy do zapewnienia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku. W ocenie Sądu ten wymóg może być realnie spełniony wyłącznie w ten sposób, że w programie powinno być wskazane konkretne schronisko dla zwierząt z podaniem jego nazwy i adresu, zapewniające miejsce bezdomnym zwierzętom z terenu gminy. Realizacja powinności wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy winna przejawiać się podpisaniem stosownej umowy ze schroniskiem i to już na etapie przygotowywania programu przez burmistrza (wójta, prezydenta), a program uchwalony powinien określać to schronisko, które w umowie zobowiązało się do zapewnienia miejsca bezdomnym zwierzętom z terenu gminy. W realiach Gminy Ciepłowody warunek ów nie został spełniony, zaś jak wynika z korespondencji prowadzonej przez organ nadzoru z Fundacją Pomocy Zwierzętom,,P.", nie tylko nie zawarto umowy, ale też nie prowadzi ono własnego schroniska.
Zatem uznać należy, iż zapisy uchwały w tym zakresie nie odpowiadają prawu, co pozwala na stwierdzenie, że Rada Gminy Ciepłowody nie wypełniła w sposób właściwy upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.
Zdaniem Sądu w zaskarżonej uchwale nie wskazano też - stosownie do wymogu określonego w przepisie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt - sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt w okresie objętym uchwalonym programem, poprzestając na określeniu kwotowym przeznaczonych na realizację programu w 2014 r. środków finansowych. W ocenie Sądu użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu" oznacza powinność przedstawienia w programie - jako jego obligatoryjnego elementu - sposobu rozdysponowania puli przeznaczonych środków finansowych na poszczególne cele, określone w ustawie, czyli zestawienie planowanych wydatków. Wydatkowanie środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności w danym okresie wymaga uwzględnienia dyscypliny finansowej i reżimów dotyczących finansów publicznych, wynikających z powoływanej wcześniej ustawy o finansach publicznych.
Z przedstawianych powyżej względów należy uznać racje skarżącego organu nadzoru, zarzucającego wadliwość treści § 21 załącznika do zaskarżonej uchwały, wynikającą z niewypełnienia przez Radę upoważnienia ustawowego przyznanego w przepisie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt.
Trafny okazał się także zarzut Wojewody Dolnośląskiego wskazujący na brak zaopiniowania projektu uchwały przez organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona zwierząt. Zdaniem Sądu, niezasięgnięcie opinii organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy, stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W literaturze wskazuje się, że nie poddanie zaopiniowaniu projektu omawianej uchwały właściwym organizacjom społecznym (jak również innym podmiotom określonym w art. 11a ust. 7 ustawy), a tym samym pozbawienie tych podmiotów uprawnienia przedstawienia własnej opinii powoduje, że uchwalenie aktu normatywnego następuje z pominięciem ustawowych wymogów proceduralnych, co z kolei stanowi istotne naruszenie prawa (por. J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja.
Teoria-Dydaktyka-Praktyka, Nr 4(29)/2012, s. 42). Co prawda podejmowane były próby dokonania konsultacji poprzez zamieszczenie informacji na stronie internetowej oraz na tablicy ogłoszeń, które okazały się nieskuteczne, oraz podnoszono brak takiej organizacji działającej na terenie gminy. Rację ma jednak skarżący podając, iż poprzez niezaopiniowanie projektu programu doszło do naruszenia prawa. Brak działającej na terenie gminy organizacji społecznej nie zwalnia bowiem z realizacji obowiązku wskazanego w ustawie, a to z tej przyczyny, że za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar. W tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia.
Ponadto, należy zgodzić się ze stanowiskiem, że to na organie gminy spoczywa obowiązek ustalenia, czy podmioty wskazane przez ustawodawcę obejmują swoim zakresem działania daną gminę. Ma on więc obowiązek ustalenia zasięgu działania tych podmiotów, bądź definitywne ustalenie, że teren gminy nie jest objęty działaniem podmiotów spełniających przesłanki ustawowe - jest to jedyna sytuacja, w której gmina będzie zwolniona z obowiązku zasięgnięcia opinii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 478/13, CBOIS nsa.gov.pl). Tymczasem w niniejszej sprawie - jak podaje skarżący - działają organizacje ochrony zwierząt, które swoim zasięgiem obejmują teren całego kraju, a tym samym i Gminę Ciepłowody.
Zgodzić należało się także z Wojewodą, że zapis zawarty w § 1 pkt 5 załącznika do uchwały prowadzi w istocie do modyfikacji definicji zwierząt bezdomnych zawartych w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, co wynika wprost z porównania brzmienia powyższego przepisu z definicją ustawową. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje zatem jako istotne uchybienie powtarzanie zapisów ustawowych, a także ich modyfikację (por. m.in. wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 93/10, Baza Orzeczeń LEX nr 599175; z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 611/08, Baza Orzeczeń LEX nr 509625 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 listopada 23011 r., sygn. akt II SA/Gd 618/11, CBOIS nsa.gov.pl).
Za tego rodzaju naruszenie prawa należy bezsprzecznie potraktować zapis uchwały jednostki samorządu terytorialnego, który jak w niniejszej sprawie, modyfikuje zapis wyższego rzędu. W kontekście poczynionych uwag należy także zauważyć, że nieprawidłowe było wprowadzenie definicji kotów wolno żyjących w § 1 pkt 6 załącznika do uchwały.
Organ nadzoru trafnie zakwestionował uregulowanie zawarte w § 18 załącznika do zaskarżonej uchwały dotyczące poszukiwania przez sołtysów i Policję właścicieli (opiekunów) bezdomnych zwierząt. W pełni trzeba się zgodzić z Wojewodą, że regulacja ta narusza art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt. Rada gminy nie jest bowiem upoważniona do nakładania na Policję obowiązków związanych z poszukiwaniem właścicieli zwierząt.
Wskazane powyżej naruszenia prawa kwalifikowane jako istotne obligują do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - uznając skargę za uzasadnioną - stosownie do przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał koszty związane z udziałem pełnomocnika, określone taryfowo.