Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2022 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania P. w W., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] 2022 r. (Nr [...]) odmawiającą lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji p.n. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej ZBK3081", na części działki nr [...] obręb S. gmina S. Decyzję powyższą wydano w następujących okolicznościach:
Pismem z dnia 12 V 2022 r. P. w W. (dalej jako "skarżąca") wniosła o wydane decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w obrębie G., w gminie S., dla inwestycji p.n. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej ZBK3081", na części działki nr [...] obręb S. gmina S. Organ I instancji przeprowadził w dniu 17 VI 2022 r. analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu i wykonał stosowne obwieszczenia celem zapewnienia stronom możliwości udziału w postępowaniu.
Decyzją z [...] 2022 r. (Nr [...]) organ I instancji odmówił lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu decyzji obszernie opisano podstawy prawne decyzji stwierdzając, że zamierzenie inwestycyjne jakkolwiek stanowi inwestycję celu publicznego, to jednak niezgodne jest z przepisami odrębnymi. W ocenie organu I instancji istnieją obawy, że lokalizacja wieży telefonii komórkowej w zaplanowanym miejscu, spowoduje zbyt duże promieniowanie elektromagnetyczne, które wpływałoby negatywnie na zdrowie ludzi, tym bardziej, że planowana inwestycja stanowi rodzaj instalacji, której eksploatacja wymaga zgłoszenia w związku z jej negatywnym oddziaływaniem na środowisko (art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 27 IV 2001 r. Prawo ochrony środowiska - Dz.U. z 2021 r. poz. 1973, ze zm.).
Nadto inwestycja koliduje z wymaganiami ochrony zabytków. Planowana inwestycja zlokalizowana jest bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie historycznego układu ruralistycznego wsi G. oraz obszaru obserwacji archeologicznej dla średniowiecznej wsi w granicach nowożytnego siedliska, ujętych w wykazie obszarów zabytkowych wojewódzkiego konserwatora zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 III 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 75 poz. 474) oraz w Gminnej Ewidencji Zabytków gminy S., przyjętej zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] 2020 r. Układ przestrzenny wsi G., który tworzony jest głównie przez budynki jedno- i dwupiętrowe kryte dachami dwuspadowymi, został zdominowany widoczną w sylwecie wsi wieżą kościoła Św. M. Wprowadzenie w omawiany obszar obiektu o wysokości powyżej 10 m (tj. 63 m) zakłóci istniejącą kompozycję przestrzenną wsi, i co istotniejsze kompozycję przestrzenną Gór Sowich z wyróżniającym się unikatowym obiektem w skali dziedzictwa kulturowego Europy i jedną z najważniejszych atrakcji Dolnego Śląska - Twierdzą Srebrna Góra.
Na obszarze tym należy dążyć, przy projektowaniu nowej zabudowy, do kontynuacji podstawowych cech zabudowy w układzie łańcuchowym z zabudową zagrodową i pojedynczymi budynkami oraz do utrzymania w niezmienionym kształcie układu i sposobu zagospodarowania przestrzeni, zachowania wartościowej, historycznej zabudowy, tworzącej układ przestrzenny wsi, a także harmonijne i niekolidujące z zabytkową zabudową włączanie nowych i przebudowywanych elementów w historycznie ukształtowaną przestrzeń. Tymczasem lokalizacja ahistorycznej dominanty w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości 63 m, na linii w której możliwe jest obserwowanie widoku na charakterystyczny i wyjątkowy krajobraz z górującym w nim pomnikiem historii, który sam w sobie jest reklamą gminy, mogłaby mieć wpływ na wartość "produktu turystycznego" i powodować zeszpecenie widoku.
SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] 2022 r. (nr SKO [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie SKO stanowisko organu I instancji jest prawidłowe. Za podstawę prawną odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego przyjęto art. 3 pkt 4, pkt 12-14 i art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 VII 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r.. poz. 840) – dalej "UOZ". Wymienione przepisy wprawdzie nie zawierają wprost sformułowanego zakazu budowy jakichkolwiek obiektów w obszarze chronionym, czy też w jego otoczeniu, jednakże wskazują co podlega ochronie i opiece i jakie działania powinny być podjęte w celu ochrony zabytku. Zdaniem SKO organ I instancji prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko wskazując na przedmiot podlegający ochronie i wyjaśnił cele tej ochrony. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zapewni ochronę historycznie ukształtowanego układu ruralistycznego wsi G. Maszt planowanej inwestycji stanowiłby element dominującym w tym historycznie ukształtowanym krajobrazie.
Rzeczony obszar podlega ochronie prawnej bowiem ujęty jest w wykazie obszarów zabytkowych wojewódzkiego konserwatora zabytków, oraz został wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków gminy S. W skardze na powyższą decyzję odwoławczą skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W skardze zarzucono naruszenie:
- 1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego;
- 2) art. 56 ustawy z dnia 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503) – dalej "UPZP", poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, mimo że zamierzona przez skarżącą inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami;
- 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieprawidłowym, nieuprawnionym przyjęciu, że inwestycja objęta wnioskiem położona jest w obszarze "podlegającym ochronie prawnej", a "maszt planowanej inwestycji stanowiłby element dominujący w tym historycznie ukształtowanym krajobrazie";
- 4) art. 6 kpa, poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nieznajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych;
- 5) art. 8 kpa, poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
W uzasadnieniu skargi umotywowano zarzuty podkreślając, że przede wszystkim nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu I instancji sugerującym niezgodność inwestycji z przepisami z zakresu ochrony środowiska. Z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zawsze bądź potencjalnie, wyeliminowano wszelkie instalacje radiokomunikacyjne. Z dniem 4 VI 2022 r. weszło bowiem w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 V 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1071). Wskutek rzeczonej nowelizacji doszło do uchylenia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 IX 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Zmiana ta ma przy tym zastosowanie także do postępowań wszczętych i nie zakończonych przed wejściem w życie powołanej noweli, co wprost wynika z § 2 rozporządzenia zmieniającego.
W ocenie skarżącej nie można się również zgodzić z argumentacją sugerującą naruszenie wymagań z zakresu ochrony zabytków. Zgodnie z art. 56 UPZP nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 UPZP nie może zaś stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie organy nie wykazały wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenia, a jedynie powołały się na bliżej nieokreślone wymagania ochrony zabytków, co jest niewystarczające dla wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżąca nadmieniła, że w judykaturze utrwalone jest stanowisko, że odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga powołania się na konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, zawierający przeszkodę w realizacji danej inwestycji celu publicznego, a nie tylko na jej ogólną sprzeczność z zasadami lub wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymienionymi w art. 1 ust. 2 UPZP.
Zdaniem skarżącej nieporozumieniem jest teza, jakoby "w celu ochrony zabytku" możliwa była niczym nieuzasadniona odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Uszło też uwadze SKO, że z ustaleń organu I instancji wynika, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w "bezpośrednim sąsiedztwie" historycznego układu ruralistycznego wsi Grodziszcze oraz obszaru obserwacji archeologicznej nie zaś na obszarze "objętym ochroną konserwatorską". Gdyby jednak nawet, hipotetycznie, teren inwestycji leżał na obszarze podlegającym ochronie konserwatorskiej, to skutek byłby taki, że projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego winien podlegać uzgodnieniu w trybie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2 UPZP. W myśl powołanej regulacji decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 UOZ oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Żadna z okoliczności powołanych w zaskarżonych decyzjach nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.
Jak wynika z art. 53 ust. 3 UPZP, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;
- 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
Zgodnie zaś z art. 56 UPZP, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 UPZP nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Powyższe regulacje prawne mają kluczowe znaczenie przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji, bowiem wyznaczają one zakres ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia wskazując przy tym, że podstawą wydania decyzji odmownej jest niezgodność zamierzenia z przepisami odrębnymi. Jak trafnie podniesiono w skardze stanowisko to jest utrwalone w judykaturze. Podkreśla się w niej, że podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest niezgodność zamierzenia z przepisami odrębnymi, nie zaś negatywna ocena zgodności inwestycji z wymienionymi w art. 1 UPZP wartościami uwzględnianymi przy zagospodarowaniu przestrzennym (zob. np. wyrok NSA z 29 I 2010 r., II OSK 220/09 – publ. CBOSA). W praktycznym aspekcie oznacza to, że niedopuszczalne jest, by decyzję odmowną opierać na argumentach zmierzających do wykazania sprzeczności inwestycji celu publicznego z wartościami określonymi w art. 1 ust. 2 UPZP (np. ładem przestrzennym, walorami krajobrazowymi, prawem własności, walorami ekonomicznymi przestrzeni) w oderwaniu od konkretnej normy prawnej, która wyklucza możliwość realizacji inwestycji na danym terenie.
W okolicznościach konkretnej sprawy wystąpił właśnie wyżej określony przypadek. Organy odmówiły bowiem ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego powołując się na kolizję planowanej stacji bazowej z "walorami architektonicznymi i krajobrazowymi terenu" oraz istniejące "obawy, że lokalizacja wieży telefonii komórkowej w zaplanowanym miejscu spowoduje zbyt duże promieniowanie elektromagnetyczne".
Co do pierwszej okoliczności, powołanej zarówno w decyzji SKO jak i organu I instancji, to nie sposób uznać jej za podstawę odmowy, skoro argumentacja zmierzająca do wykazania kolizji nie została powiązana z żadną konkretną formą ochrony terenu, na którym zrealizowana ma być inwestycja. Jakkolwiek organ I instancji powołał się m.in. na wymagania ochrony istniejącego układu ruralistycznego miejscowości G., to jednak podkreślić trzeba, że działka nr [...] (gdzie zlokalizowana ma być stacja bazowa) znajduje się poza granicami tego układu. Wynika to jednoznacznie ze znajdującego się w aktach odwoławczych wydruku z Gminnej Ewidencji Zabytków gminy S. Z tych względów projekt decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji nie podlegał określonemu w art. 53 ust. 4 pkt 2 UPZP uzgodnieniu z właściwym organem ochrony zabytków. Z akt administracyjnych, jak i z uzasadnienia zaskarżonych decyzji, nie wynika również, by teren inwestycji objęty był jakąś konkretną formą ochrony przyrody, która implikowałaby konieczność uwzględnienia określonych przepisów służących ochronie zasobów przyrodniczych.
Formułowanie w takich warunkach argumentów powołujących się na sprzeczność inwestycji z historycznym układem przestrzennym i krajobrazem kulturowym, poprzez powstanie dominanty, zakłócenie istniejącej kompozycji przestrzennej (w tym widoku na Srebrną Górę) oraz negatywny wpływ na wartość "produktu turystycznego", nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Byłoby to bowiem równoznaczne z przyznaniem organowi lokalizacyjnemu kompetencji o charakterze uznaniowym, co sprzeczne jest z wyrażonym expressis verbis w art. 56 UPZP zamiarem ustawodawcy.
Tak samo, nie może stanowić podstawy odmowy, zasygnalizowana w decyzji organu I instancji, kwestia negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko w zakresie emitowanego pole elektromagnetycznego. W świetle przepisów mających w sprawie zastosowanie, instalacje radiokomunikacyjne nie zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze czy potencjalnie znacznie oddziaływać na środowisko, stąd też brak obowiązku poprzedzenia decyzji lokalizacyjnej decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania. Jak bowiem wynika z § 1 pkt 1 lit.b oraz z pkt 2 lit.b w zw. z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 V 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1071), z dniem 4 VI 2022 r. instalacje radiokomunikacyjne przestały być zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i norma ta znajduje zastosowanie także do postępowań wszczętych przed wskazaną datą.
Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził istotne naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 1 i art. 56 UPZP, w związku z czym uchylił decyzję SKO jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 ppsa, mając na uwadze, że tożsamym naruszeniem prawa objęta jest zarówno decyzja SKO jak i decyzja organu I instancji.
Rozpatrując sprawę ponownie należy wziąć pod uwagę, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 UPZP nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 997 zł, na które składają się: wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).