Uzasadnienie
Decyzją z [...].09.2019 r. (nr [...]) [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania A. B. (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję z [...].07.2019 r. (nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB") umarzającą postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy ul. [...][...] w [...] w zakresie nieprawidłowości dotyczących przewodów wentylacji grawitacyjnej wywiewnej, które są użytkowane jako zbiorcze.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji DWINB, postępowanie w sprawie prowadzone było z urzędu od września 2016 r. na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) – dalej w skrócie: "u.p.b.". Początkowo zakres przedmiotowy postępowania ograniczony był do stanu technicznego wentylacji, jednak w grudniu 2017 r. PINB rozszerzył zakres postępowania na pozostałe elementy stanu technicznego budynku. W toku postępowania prowadzone były czynności dowodowe. Przeprowadzano wielokrotnie oględziny, pozyskano protokoły kontroli okresowych stanu technicznego budynku (rocznych jak i 5-letnich), ekspertyzy, opinie kominiarskie i przeprowadzono rozprawę administracyjną. W rezultacie DWINB podzielił stanowisko PINB, że w okolicznościach sprawy zachodziły podstawy do wydania decyzji częściowej umarzającej postępowanie w zakresie nieprawidłowości dotyczących przewodów wentylacji grawitacyjnej wywiewnej, które są użytkowane jako zbiorcze.
W ocenie DWINB z materiału dowodowego w postaci m.in. protokołu z oględzin z [...].02.2017 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, ekspertyzy kominiarskiej z [...].04.2016 r. opinii kominiarskiej z [...].10.2016 r., protokołów z corocznych przeglądów przewodów kominowych i wentylacyjnych, protokołów z corocznej kontroli stanu instalacji gazowej z 2017 r., protokołu z okresowej 5-letniej i rocznego przeglądu stanu technicznego budynku z lipca 2017 r., wynika, że nieprawidłowości dotyczące wentylacji grawitacyjnej wynikają z niewłaściwego podłączenia pomieszczeń do przewodów wentylacji grawitacyjnej wywiewnej. DWINB zaznaczył, że usunięcie takich nieprawidłowości możliwe jest w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 u.p.b. nie w trybie art. 66 tej ustawy. Celem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 1 u.p.b. jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunkami technicznymi, czy też Polskimi normami.
Wobec tego konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania administracyjnego w celu doprowadzenia wentylacji do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji zasadnym było umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie stanu technicznego budynku - w części dotyczącej nieprawidłowości dotyczących przewodów wentylacji grawitacyjnej wywiewnej, które są użytkowane jako zbiorcze, ponieważ brak jest podstaw do wydania nakazów lub zakazów wynikających z prawa materialnego tj. art. 66 u.p.b.
Odnosząc się do kwestii podnoszonych w odwołaniu DWINB stwierdził, że będą one wyjaśniane w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 50-51 u.p.b.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w sprawie nie doszło do samowoli budowlanej. W tym zakresie podtrzymała dotychczasowe twierdzenia na temat braku wykonania wentylacji wywiewnej w lokalu usługowym na parterze budynku zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Wskazała również na nieprawidłowe podłączenie wentylacji wywiewnej w lokalu nr [...] na I piętrze, co potwierdza kontrola instalacji gazowej (pismo [...] [...].12.2018r. - w załączeniu). Zwróciła przy tym uwagę na brak weryfikacji wykonanych w obrębie tego lokalu prac w zakresie wentylacji wywiewnej w stosunku do dziennika budowy oraz projektu budowlanego, które według oświadczenia inwestorów zaginęły.
Ponadto skarżąca podniosła zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- - art. 105 k.p.a., art. 50 – 51 i art 66 u.p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, że brak jest podstaw do wydania nakazów lub zakazów wynikających z praw materialnego, podczas gdy istnieją poważne nieprawidłowości wentylacji grawitacyjnej zbiorczej w budynku, które bezwzględnie należy usunąć;
- - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej oraz interesu społecznego,
- - art. 80 i art. 107 § 2 i 3 k.p.a. polegające na nie dostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji uznanie za udowodnione okoliczności faktyczne jedynie na podstawie wybiórczo potraktowanego materiału dowodowego,
Zarzuciła również naruszenie § 204 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędne nie zastosowanie.
Formułując takie zarzuty skargi jej autorka wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
W skardze podniesiono przede wszystkim, że sprawa powinna być rozpatrywana pod kątem samowoli budowlanej oraz pod katem nieprawidłowego podłączenia innych odbiorców do kanałów wentylacji wywiewnej. Skarżąca podkreśliła, że już w roku 2002 uzyskała wszystkie stosowne pozwolenia na przyłącza wentylacyjne i spalinowe. W takiej sytuacji jest niedopuszczalnym z punktu widzenia zasad prawa budowlanego oraz sztuki kominiarskiej podłączenie innych odbiorców do tego samego kanału spalinowego. Jako przykład niewłaściwego podłączenia wentylacji wskazała na sposób wykorzystania szachty wentylacyjnej, gdzie idą wkłady stalowe zarówno spalinowe jaki i dymowe, a sama szachta (kanał), służy jako wentylacja. Zdaniem skarżącej, organy nadzoru budowlanego zignorowały wyrok WSA we Wrocławiu z 24.04.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 81/18, mówiący między innymi o wykonaniu bez pozwolenia na budowę dwóch kominów, co skutkuje bezprawnym zajęcie kanałów w kominie i w rezultacie brakiem miejsca na wentylację wywiewną.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Uczestnicy postępowania, M. K. i A. K., pismami: z [...].02.2020r., z [...].04.2020 r. i z [...].08.2020 r., wnieśli o oddalenie skargi. Zaznaczyli m.in., że roboty budowlane w obrębie należącego do nich lokalu nr [...] miały oparcie w pozwoleniu na budowę udzielonym decyzją Starosty [...] z [...].03.2004 r. (nr [...]) Jako inwestorzy spełnili również obowiązek zawiadomienia PINB w [...] o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania, przedkładając wówczas organowi oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy oraz kopię pozwolenia na budowę. Dlatego nie zgodzili się z twierdzeniem skarżącej, że dziennik budowy zaginął, ponieważ został on przekazany do PINB celem prawidłowego zakończenia procesu budowlanego. Podkreślili, że przewody kominowe należą do części wspólnych i o ilości używanych przewodów nie decyduje kolejność podłączenia a procentowy udział w częściach wspólnych.
Nie zgodzili się również z opisem skarżącej dotyczącym niewłaściwego wykorzystania dawnego komina murowanego (określonego w skardze "szachtą wentylacyjną"), do którego był podłączony piec CO na opał stały, który ogrzewał cały budynek. Wskazali, że poprzez zastosowanie szczelnych wkładów kominowych pozostałą przestrzeń wykorzystano na wentylację, co jest zgodnie z opinią kominiarską z października 2003. Uczestnicy załączyli kopie stosownych dokumentów celem potwierdzenia prawdziwości wszystkich podnoszonych okoliczności, w tym kopię decyzji PINB z [...].03.2020 r., nr [...] r. w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zgodności z przepisami prawa przebudowy budynku zlokalizowanego w [...], przy ul. [...][...], w zakresie wykonania dwóch wkładów kominkowych oraz odbudowy balkonu w lokalu nr [...] oraz kopię utrzymującej ją w mocy decyzji DWINB z [...].06.2020 r., nr [...].
Przy piśmie z [...].03.2020 r. skarżąca przedłożyła informację PPIS w [...] z [...].03.2020 r. na temat przeprowadzenia w dniu [...].03.2020 r. oględzin lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...][...] w [...].
Kolejnym pismem z [...].08.2020 r. skarżąca przedłożyła dowód w postaci dokumentacji fotograficznej, obrazującej wpływ na wentylacje w lokalu nr [...] oraz stan techniczny budynku, naruszenia konstrukcji i statyki budynku, poprzez wybicie otworów w "wieńcu" jako elemencie konstrukcyjny ściany zewnętrznej bez zezwolenia, czego efektem są widoczne pęknięcia na ścianie konstrukcyjnej budynku. Ponadto wskazała, że przeprowadzone w marcu 2020 r. oględziny lokalu nr [...] przez PPIS potwierdziły istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, czego nie rozważył organ nadzoru budowlanego w podejmowanych rozstrzygnięciach.
Na rozprawie w dniu 15.09.2020 r. skarżąca podtrzymała skargę oraz przedłożyła do akt protokół z okresowego rocznego przeglądu stanu technicznego budynku z kwietnia 2019 r. oraz pismo M. K. skierowane do Wspólnoty Mieszkaniowej z [...].01.2016 r. wraz z dołączoną kartą do głosowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W okolicznościach sprawy bezprzedmiotowe było prowadzenie przez organy nadzoru postępowania w sprawie stanu technicznego budynku w zakresie nieprawidłowości dotyczących przewodów wentylacji grawitacyjnej wywiewnej, które są użytkowane jako zbiorcze.
W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (zob. wyrok NSA z 18.04.1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94), a więc w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją (por. wyroki SN z 09.11.1995 r., III ARN 50/95 i z 20.01.2011 r., sygn. akt III SK 20/10).
Kwestionowana skargą decyzja została wydana w ramach postępowania w sprawie stanu technicznego budynku prowadzonego na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. Przedmiotem takiego postępowania jest usunięcie ewentualnych nieprawidłowości w utrzymaniu obiektu budowlanego. Chodzi zatem najczęściej o nieprawidłowości wynikające z zaniechań właściciela lub zarządcy budynku w zakresie obowiązku należytego utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego (art. 61 u.p.b). Stwierdzone w takim postępowaniu nieprawidłowości związane są z eksploatacją i zużyciem budynku.
Przedmiotem postępowania z art. 66 ust. 1 u.p.b. nie mogą być natomiast budynki lub elementy budynków stanowiące przedmiot samowolnych robót budowlanych. W orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, że wydanie decyzji zawierającej nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 u.p.b. może dotyczyć jedynie obiektu budowlanego wybudowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jeżeli obiekt budowlany lub jego część zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej, to w stosunku do tego obiektu budowlanego lub jego części powinny być zastosowane procedury legalizacyjne lub naprawcze przewidziane w przepisach ustawy Prawo budowlane, w tym art. 50-51 tej ustawy. Możliwość wdrożenia trybu postępowania określonego w art. 66 u.p.b. powstaje dopiero wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część, podlegające kontroli pod względem stanu technicznego, zostały wybudowane zgodnie z prawem.
Dopiero bowiem legalnie istniejący obiekt może być kontrolowany pod względem prawidłowego realizowania obowiązków z zakresu utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym, a więc obowiązków wynikających z art. 61 u.p.b. Prowadzenie postępowania w tym trybie w stosunku do obiektu budowlanego, w którym doszło do nielegalnie wykonanych robót budowlanych, stanowi istotne naruszenie art. 66 u.p.b., polegające na jego błędnej wykładni, dopuszczającej nałożenie na jego podstawie obowiązków mających na celu w istocie usunięcie nieprawidłowości spowodowanych samowolą budowlaną. Zarówno art. 50 i art. 51 jak i art. 66 u.p.b. odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa. Jednak różnica polega między innymi na tym, że przepisy art. 50 i art. 51 u.p.b., odwołują się w sposób bezpośredni do procesu budowlanego, natomiast art. 66 u.p.b. odnosi się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku.
Przepis art. 66 u.p.b. nie może być wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym (zob. np. wyroki NSA: z 15.07.2010r., II OSK 1196/09; z 15.02.2010 r., II OSK 1424/08; z 14.03.2019 r., II OSK 1117/17; z 15.02.2010 r., II OSK 1424/08; z 11.04.2017 r. II OSK 2088/15).
Powyższe stanowisko orzecznictwa ma istotne znaczenie dla oceny legalności kwestionowanej skargą decyzji. Procedowanie przez PINB w kwestii nieprawidłowości dotyczących przewodów wentylacji grawitacyjnej wywiewnej, które są użytkowane jako zbiorcze na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b., nie dawało, po pierwsze sposobności wyjaśnienia legalności wykonanych robót. Zagadnienia formalne i konstrukcyjno-budowlane dotyczące wykonania wentylacji wywiewnej w lokalu usługowym na parterze budynku oraz w lokalu nr [...] mogą być bowiem ocenione wyłącznie w postępowaniu naprawczym w trybie art 50-51 u.p.b.
Również w tym trybie możliwa będzie ocena zgodności z przepisami i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym § 204 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. Po trzecie, prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 u.p.b. daje organowi możliwość nałożenia na inwestora obowiązków mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości spowodowanych ewentualną samowolą budowlaną.
Wobec tego konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania administracyjnego w celu doprowadzenia wentylacji do stanu zgodnego z prawem.
W konsekwencji zasadnym było umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie stanu technicznego budynku - w części dotyczącej nieprawidłowości dotyczących przewodów wentylacji grawitacyjnej wywiewnej, które są użytkowane jako zbiorcze, ponieważ brak jest podstaw do wydania nakazów lub zakazów wynikających z prawa materialnego tj. art. 66 u.p.b.
Na tym etapie wyjaśniania sprawy wykluczona jest możliwość odniesienia się przez Sąd do tych zarzutów skargi, które dotycząc samowolnego lub niezgodnego z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę wykonania robót budowlanych w obrębie przewodów wentylacyjnych. W konsekwencji dopiero w przypadku skargi na decyzję wydaną w postępowaniu naprawczym, zaktualizuje się możliwość odniesienia się do tych kwestii.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 105 k.p.a., stwierdzić należy, że organ administracji ma możliwość wydawania w sprawie decyzji częściowych, zwłaszcza w przypadku konieczności częściowego umorzenia postępowania. W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo "w części", organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo "w części".
Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.