Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wywiedzionej przez T. W. (dalej strona, skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB, organ II instancji) w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku gospodarczego. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnej stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.
Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., (dalej – PINB) wpłynęła informacja dotycząca zagrożenia dla użytkowników drogi powodowanej złym stanem technicznym budynku na posesji nr [...] w miejscowości K. Organ I instancji przeprowadził kontrolę nieruchomości, w trakcie której stwierdzono, że w obiekcie znajduje się różnego rodzaju sprzęt oraz hodowane są króliki i gołębie. Skarżący podał, że w przeszłości obiekt był użytkowany jako obora, a od około 10 lat obiekt jest użytkowany do celów rolniczych. Jest to budynek murowany, dwukondygnacyjny z dachem dwuspadowym, kryty dachówką o wymiarach 24m x 10,90m i wysokość 13. W ścianie szczytowej budynku zlokalizowanej bezpośrednio przy drodze widoczne są liczne ubytki cegieł i tynków oraz spękania. Część ściany odspaja się od budynku. Skarżący podał, że dokona jego rozbiórki pod warunkiem, że pozostali współwłaściciele zrzekną się współwłasności nieruchomości.
PINB wszczął postępowanie a jego przedmiot określił jako stan techniczny budynku gospodarczego o numerze ewidencyjnym [...], położonego na działce nr [...] w K., gmina L.(1) (od strony drogi). W oparciu o zebrane dowody w dniu 21 stycznia 2022 r. organ nadzoru budowlanego I instancji wydał postanowienie nr 9/2022, którym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351) nałożył na K. W. i T. W. obowiązek przedłożenia do dnia 28 lutego 2022 r. oceny technicznej przedmiotowego budynku obejmującej jego konstrukcję oraz instalację znajdującą się w obiekcie wraz z zakresem robót koniecznych do wykonania celem doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego.
W dniu 4 maja 2022 r. skarżący przedłożył organowi ocenę techniczną przedmiotowego budynku. Nadto do protokołu oświadczył, że ma zamiar zabezpieczyć obiekt zgodnie z przedłożoną oceną techniczną, a prace wykona do końca listopada 2022 r.
Wobec zebranych dowodów organ I instancji zawiadomił o tzw. gotowości decyzyjnej, po czym w dniu 8 czerwca 2022 r. wydał decyzję nr 60/2022, którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na T. W. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku gospodarczego o numerze ewidencyjnym [...], położonego na działce nr [...] w K., gmina L.(1) w terminie do dnia 31 października 2022 r., poprzez: usunięcie uszkodzonych elementów budynku od poziomu 3,9m (strop nad parterem) tj. ściany szczytowej od strony drogi, ścian bocznych, konstrukcji dachu wraz z pokryciem dachowym z zachowaniem warunków określonych w ocenie technicznej autorstwa mgr inż. P. G. z dnia 8 marca 2022 r.; pozostały strop nad parterem budynku od strony drogi zabezpieczyć trwale folią budowlaną typu TERMOFOL M 15 do pokryć dachowych; uzupełnić wyprawy tynkarskie w pozostałej ścianie szczytowej budynku (3,9m) od strony drogi.
Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał na obowiązki wynikające z art. 61 Prawa budowlanego kierowane do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Podał także, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w L. Wydział I Cywilny (sygn. [...]) gdzie określono sposób korzystania z budynków w taki sposób, że cały obiekt oznaczony ewidencyjnie nr [...] przypada do użytkowania małżeństwu - K. W. i T. W. Z aktualnej treści księgi wieczystej obejmującej przedmiotową nieruchomość wynika, że w toku postępowania K. W. zbyła swój udział w nieruchomości na rzecz T. W. Zatem w zakresie użytkowania obiektu obowiązki ciążą na T. W. Następnie organ opisał stwierdzone w budynku nieprawidłowości i uznał, że stan przedmiotowego budynku wyczerpuje dyspozycję art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Ściana szczytowa budynku jest położona wzdłuż ulicy, bezpośrednio przy granicy działki.
Na wysokości powyżej stropu parteru od strony ulicy widoczne są spękania ściany, uszkodzenia wraz z uszkodzeniami konstrukcji dachu i pokrycia dachowego. Autor przedłożonego opracowania wskazał, że celem wyeliminowania zagrożenia zasadnym staje się dokonanie częściowej rozbiórki budynku od poziomu 3,9m do wysokości budynku tj. 11,6m na szerokość 11m (w głąb działki). Układ ścian oraz stropów budynku pozwala na pozostawienie pozostałej części budynku po zakończeniu wymaganych prac szczegółowo wskazanych w przedłożonej ekspertyzie. Wymagane jest zabezpieczenie stropu nad parterem oraz uzupełnienie wypraw tynkarskich.
We wskazanych okolicznościach organ I instancji uznał, że nakazane roboty wyeliminują zagrożenia wynikające ze złego stanu technicznego budynku.
W złożonym w terminie odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniesione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego autor odwołania wiązał z nieprawidłowym uznaniem skarżącego za adresata nałożonych decyzją obowiązków, w sytuacji gdy jego zdaniem winny być one nałożone na współwłaścicieli budynku.
W dniu 9 września 2022 r. DWINB wydał decyzję nr 922/2022, którą przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej – k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 31 grudnia 2022 r. zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając wydaną decyzję organ II instancji przedstawił szczegółowo poczynione przez organ I instancji ustalenia oraz treść zapadłej decyzji. Oceniając sprawę w ramach postępowania odwoławczego DWINB przypomniał obowiązki zawarte w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego i skonfrontował je z niespornymi nieprawidłowościami ustalonymi przez PINB. Dodatkowo zwrócono uwagę na potwierdzenie nieprawidłowości złożoną w toku postępowania oceną techniczną. Jak ocenił to organ odwoławczy PINB był uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, a zaproponowane w przedłożonej ocenie technicznej rozwiązania mające na celu wyeliminowanie zagrożeń wynikających ze złego stanu technicznego budynku nr [...] są zasadne. Zakres koniecznych do wykonania prac wyeliminuje zagrożenia, pozostawiając przedmiotowy budynek w stanie umożliwiającym jego użytkowanie i niezagrażającym zarówno użytkownikom budynku jak i użytkownikom drogi znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie.
Oceniając zarzuty odwołaniu organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo określił adresata zaskarżonej decyzji. Jego zdaniem organ może przy nakładaniu obowiązku uwzględnić fakt podziału nieruchomości do użytkowania. Podział do użytkowania musi być jednak wykazany poprzez orzeczenie sądu powszechnego bądź zawarcie umowy między współwłaścicielami nieruchomości. Swoje stanowisko organ odwoławczy poparł przywołanym w decyzji orzecznictwem sądu administracyjnego, z którego wyprowadził, że,,w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego kategorycznie stwierdzi, że określone nieprawidłowości istnieją jedynie w tej części budynku, która została faktycznie wydzielona do korzystania jednemu ze współwłaścicieli, wtedy obowiązek, o którym mowa w art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane, powinien zostać nałożony tylko na tego właśnie współwłaściciela".
Nadto DWINB zaakcentował, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie sądu dotyczące formalnego podziału nieruchomości budynkowej do wyłącznego korzystania - postanowienie Sądu Rejonowego w L. Wydział I Cywilny, (sygn. [...]) gdzie określono sposób korzystania z budynków. Cały obiekt oznaczony ewidencyjnie nr [...] przypada do użytkowania małżeństwu - K. W. i T. W. Jak wynika z aktualnej treści księgi wieczystej Dział III Prawa, Roszczenia i Ograniczenia działki nr [...], [...] i [...] (wyodrębnione z działki nr [...]) - przydzielone są do wyłącznego korzystania przez T. W., w tym przedmiotowy budynek.
Zatem w zakresie użytkowania obiektu o numerze [...] obowiązki wynikające z powyższego przepisu ciążą na T. W. Końcowo DWINB uzasadnił zmianę wyznaczonego przez organ I instancji terminu wykonania obowiązków uzasadniając to czasem trwania postępowania odwoławczego.
W skardze wywiedzionej imieniem skarżącego przez profesjonalnego pełnomocnika wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Względem zaskarżonej decyzji podniesiono zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. Prawa budowlanego polegające na zobowiązaniu wyłącznie skarżącego jako właściciela do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku gospodarczego oraz art. 107 k.p.a. poprzez przyjęcie, że jedyną stroną postępowania i adresatem decyzji jest skarżący w okolicznościach gdy decyzja zobowiązująca do usunięcia nieprawidłowości powinna dotyczyć wszystkich współwłaścicieli.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja nie zawiera wszystkich składników jakie powinna zawierać decyzja administracyjna, o której mowa w art. 107 § 1 k.p.a., gdyż organ zaniechał wymienienia wszystkich stron postępowania, co jest naruszeniem wskazanego przepisu. Nadto organ pomylił obowiązki użytkownika z obowiązkami właścicielskimi. Podany w decyzji zakres prac wymaga zgody i udziału właścicieli, a skarżący jest jednym ze współwłaścicieli i sam jednostronnie nie może decydować za pozostałych właścicieli w sprawie ingerencji w substancję budynku. Organ nałożył obowiązek tylko na jednego współwłaściciela pomijając pozostałych współwłaścicieli, czyli zawarł w decyzji obowiązek niewykonalny, gdyż bez zgody pozostałych właścicieli prac wykonać nie można. Organ nałożył na skarżącego obowiązek ponoszenia wydatków na rzecz drugiego współwłaściciela, do czego nie uprawnia żaden przepis prawa budowlanego.
W dalszej części skargi, polemizując ze stanowiskiem organu autor skargi uznał, że,,W okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie rozbiórka jest czynnością budowlaną, a przywołane przez organ II instancji orzeczenie Sądu Rejonowego w L. w sprawie o sygn. akt [...] nie określa prawa dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych. Cyt. dalej przywołane orzeczenie: "Określenie do wyłącznego korzystania przez współwłaścicieli wydzielonych części przedmiotu współwłasności dokonane przez Sąd nie jest równoznaczne z prawem dysponowania terenem na cele budowlane w rozumieniu przepisu prawa budowlanego. Kwestia zabudowy wydzielonego terenu bądź wykonywania robót konstrukcyjnych wymagających pozwolenia na budowę należy do spraw w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego przekraczających zwykły zarząd rzeczą wspólną."
Skarżący w końcowej części skargi wyraził pogląd, że czynność nakazana przez organ I instancji i potwierdzona przez organ II instancji wymaga pozwolenia na budowę (wysokość nieruchomości ponad 11 m). Nawet jeżeli przyjąć że wystarczy zgłoszenie do PINB w L. to dalej jest to czynność przekraczająca zarząd rzeczą wspólną.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Nadto w piśmie procesowym wskazał, że po zapoznaniu się ze skargą nie znaleziono podstaw do uchylenia decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, a ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W przeciwnym razie oddala skargę.
W niniejszej sprawie Sąd przeprowadził kontrolę legalności decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w K. w konsekwencji stwierdzenia, że obiekt ten znajduje się w złym stanie technicznym. Zły stan przedmiotowego budynku potwierdziły zarówno czynności poczynione przez organ jak i przedłożona przez stronę ocena techniczna. Zasadniczo stanowi temu, czy jego ocenie, nie sprzeciwia się sam skarżący. Co więcej w toku postępowania skarżący do protokołu z dnia 4 maja 2022 r. spisanego przez organ I instancji podał, że prace zabezpieczające zgodnie z opinią techniczną wykona do końca listopada 2022 r.
Zasadniczo zarówno w odwołaniu jak i w skardze stawiany jest jeden zarzut powiązany z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej odnoszący się do wskazania skarżącego jako adresata nałożonego decyzją obowiązku. Organy obu instancji uznały, że skarżący będący współwłaścicielem budynku jest jego jedynym użytkownikiem na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia 25 czerwca 2004 r., gdzie przedmiotowy budynek został przydzielony do korzystania K. i T. W. Następnie, co potwierdza kopia księgi wieczystej, K. W. zbyła swój udział na rzecz T. W. Zatem formalnie jedyną osobą korzystającą z budynku jest skarżący.
W tak ukształtowanych okolicznościach zasadnie organy, w szczególności organ II instancji, posiłkując się stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznały, że obowiązek powinien zostać nałożony na skarżącego będącego jedynym użytkownikiem budynku na mocy orzeczenia sądu powszechnego.
Nie można zatem zgodzić się z zarzutem skargi, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Obowiązek wykonania określonych robót w oparciu o wskazany przepis nakładany jest na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skarżący jest współwłaścicielem przedmiotowego budynku i na mocy orzeczenia sądu powszechnego oraz zbycia udziału we współwłasności przez K. W., jako jedyny posiada uprawnienia do korzystania z niego. Dodać też można, że w postępowaniu administracyjnym nie jest rozstrzygana kwestia finasowania nakazanych robót, zaś ewentualne roszczenia w tym zakresie współwłaściciele mogą rozstrzygać przed sądem powszechnym.
Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., który autor skargi rozumie jako zaniechanie wymienienia wszystkich stron postępowania. Twierdzenie to jest o tyle nietrafne, że współwłaściciel nieruchomości zarówno przez organ I jak i II instancji został uwzględniony jako strona postępowania. Zatem nie może być mowy o pominięciu strony postępowania.
Końcowo zauważyć należy, że autor skargi zamieszcza w piśmie procesowym uwagi dotyczące rozbiórki jest czynnością wymagającą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane natomiast czynności nakazane przez organ wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a nawet gdyby wystarczało dokonanie zgłoszenia to jest to czynność przekraczająca zwykły zarząd.
Zdaniem Sądu zapadła w sprawie decyzja nie zawiera nakazu rozbiórki lecz nakaz wykonania określonych robót w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Dodatkowo w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 Prawa budowlanego organ wydaje stosowne nakazy właśnie ze względu na niewłaściwą postawę podmiotów odpowiedzialnych za stan techniczny budynku, które nie wykonują ciążących na nich obowiązków. Decyzja wydana na podstawie art. 66 omawianej ustawy stanowi podstawę do wykonania wskazanych w niej robót budowlanych bez konieczności uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonywania zgłoszenia właściwemu organowi. Co więcej decyzja ta może być nawet egzekwowana w drodze egzekucji administracyjnej.
Reasumując, zdaniem Sądu, wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. W toku postępowania organ I instancji pozyskał odpowiednią dokumentację techniczną i poddał ją ocenie, a także przeprowadził kontrolę w terenie, ustalając w sposób bezsporny zły stan techniczny budynku wymagający podjęcia działań naprawczych. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu przeprowadzone przez organy postępowanie nie narusza przy tym reguł postępowania administracyjnego albowiem zebrany materiał jest kompletny, a jego ocena nie narusza granic swobody wyznaczonych w art. 80 k.p.a. Także uzasadnienia wydanych decyzji odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Oceny dokonanej przez Sąd nie zdołały podważyć zarzuty skargi, co wynika z powyższych rozważań.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.