Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. burmistrz na podstawie art. 1 i art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. Nr 175, poz. 1459) przekształcił prawo użytkowania wieczystego przysługującego skarżącym w prawo własności. W uzasadnieniu podano, że skarżący nabył udział w prawie na podstawie umowy darowizny z dnia 25.04.2007 r., w dniu 23.09.2010 r. skarżący nabyli pozostały udział, zaś w dniu 29.09.2010 r. nastąpiło rozszerzenie wspólności ustawowej między skarżącymi.
W dniu 27.11.2013 r. uczestnik postępowania wniósł o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., gdyż prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego stwierdzono nieważność darowizny. Uczestnik jest spadkobiercą darczyńcy. Skutki wyroku oznaczają, że skarżący od samego początku (z mocą wsteczną) nie nabył prawa użytkowania wieczystego, a więc nie mógł skutecznie dokonać przekształcenia, zaś postępowanie przeprowadzono z pominięciem uczestnika.
Burmistrz decyzją z dnia [...] r. odmówił uchylenia decyzji przekształceniowej, zaś organ odwoławczy w dniu [...] r. utrzymał tę decyzję w mocy.
Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 532/14 tut. Sąd uchylił obie decyzje. W motywach Sąd przytoczył cechy stanu nieważności umowy, a zatem że czynność prawna jest nieważna od początku, następuje to z mocy prawa, stan ten jest uwzględniony z urzędu, nieważność działa erga omnes (wobec wszystkich), ma charakter definitywny, jest niestopniowalna, a w końcu nieważna czynność prawna nie wywołuje zamierzonych przez jej strony skutków prawnych. Oznacza to, że w dacie wydania decyzji skarżący w rzeczywistości nie był w części użytkownikiem wieczystym, co stanowi nową okoliczność faktyczną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Udział wynoszący 3/4 w prawie użytkowania wieczystego powinien należeć wówczas w rzeczywistości do uczestnika postępowania. Pominięcie jego osoby w postępowaniu stanowiło ponadto podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 746/15 sąd odwoławczy oddalił skargę kasacyjną skarżących. Według NSA niewątpliwie zachodziły podstawy wznowieniowe wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Stwierdzenie nieważności darowizny udziału 3/4 w prawie użytkowania wieczystego na rzecz skarżącego stworzyło fikcję prawną jej nieistnienia od początku. Bezskuteczność umowy darowizny to nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji dotychczasowej. Niezależnie od tego, czy nieważność wywołała przywrócenie prawa użytkowania wieczystego w 3/4 części na rzecz uczestnika, to stał się on przez to stroną. Inną kwestią jest zasadność żądania uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania rozstrzygnięcia odmiennego. NSA wskazał, że skutki darowizny powstały po wpisaniu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej. Wpis ten nie mógł zostać podważony w postępowaniu administracyjnym.
Jednak administracja nie może podważać prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego o wpisie prawa, o ile jest to wpis aktualny. Tymczasem wpis prawa wieczystego użytkowania został wykreślony i zastąpiony wpisem prawa własności skarżących. Na wpis wykreślony organy nie mogły się powoływać. Przyczyna wpisu czyli umowa darowizny także przestała istnieć. Uwzględnienie powództwa z art. 10 u.o k.w.i h. nie jest dopuszczalne przed wyeliminowaniem decyzji dotychczasowej. Instytucja prawna rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 u.o k.w.i h.) nie miała w nin. sprawie znaczenia, gdyż obejmuje ona czynność prawną i nie odnosi się do darowizny i czynności prawnej nieważnej. Wyrok zawierał ponadto oceny prawne i wskazania przydatne w postępowaniu wznowieniowym.
W dniu 14 kwietnia 2016 r. burmistrz wystąpił do właściwego organu o stwierdzenie nieważności decyzji przekształceniowej. Wyraził pogląd, że samo uchylenie tej dotychczasowej decyzji nie wywołałoby skutków korzystnych dla wnioskodawcy, ale nawet uchylenie to nie może obecnie nastąpić z uwagi na przedawnienie.
Decyzją z dnia [...] r. organ na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia [...] r. Organ przytoczył ustalenia wynikające z aktów notarialnych, że skarżący umową z dnia 25 kwietnia 2007 r. został obdarowany udziałem wynoszącym 3/4 części w prawie użytkowania wieczystego, a następnie oboje skarżący nabyli pozostały udział umową z dnia 23 września 2010 r., zaś kolejno umową z dnia 29 września 2010 r. rozszerzyli oni wspólność ustawową, obejmując dorobkiem w szczególności udział 3/4 w wieczystym użytkowaniu. Decyzją z dnia [...] r. nastąpiło przekształcenie przysługującego im prawa w prawo własności.
Spadek po darczyńcy zmarłym dnia 4 czerwca 2008 r. nabył w całości uczestnik postępowania. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2012 r. sąd powszechny stwierdził nieważność darowizny, zaś apelacja od tego wyroku została oddalona wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r.
Sąd wieczystoksięgowy odmówił wpisania uczestnika do księgi wieczystej. Wytoczył on powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, zaś postępowanie w tej sprawie uległo zawieszeniu do czasu zakończenia postępowania administracyjnego.
Organ przedstawił przebieg postępowania wznowieniowego.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ omówił przesłanki nieważności decyzji, omawiając szerzej pojęcie rażącego naruszenia prawa. Jako naruszone w sposób rażący wymienił przepisy art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., które uprawniały do złożenia wniosku o przekształcenie wszystkich użytkowników wieczystych. Tymczasem wobec nieważności umowy darowizny skarżący posiadali w prawie użytkowania wieczystego jedynie udział wynoszący 1/4 części. Uczestnik postępowania nie złożył wniosku.
Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucili pominięcie skutków prawnych rozszerzenia wspólności ustawowej.
W wyniku tej umowy skarżąca nabyła w dobrej wierze udział w prawie użytkowania wieczystego wynoszący 3/4 części. Skutki wyroku stwierdzającego nieważność darowizny nie obejmują skarżącej, gdyż nie była ona stroną procesu sądowego. Rozszerzenie wspólności majątkowej pomimo nieważności darowizny doprowadziło do nabycia prawa przez skarżącą z uwagi na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 u.o k.w.i h.). Przeniesienie własności wskutek decyzji z 2011 r. wywołało nieodwracalny skutek prawny w odniesieniu do obojga skarżących. Nie ma bowiem podstawy do cofnięcia tego skutku poprzez wydanie decyzji.
Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy.
Organ podtrzymał stanowisko, że skutkiem nieważności darowizny skarżący nie byli uprawnieni do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie. Nie miało znaczenia, że skarżąca nie uczestniczyła w procesie o stwierdzenie nieważności darowizny oraz że poprzez rozszerzenie wspólności ustawowej nabyła udział objęty darowizną. Istotne było jedynie, że decyzja z 2011 r. wydana została na wniosek nie złożony przez wszystkich użytkowników wieczystych, co w sposób rażący naruszyło art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy. Nie miała ponadto miejsca nieodwracalność skutków decyzji, gdyż organ był uprawniony do stwierdzenia jej wadliwości.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie art. 7 w związku z art. 140 k.p.a. polegające na nienależytym rozważeniu skutków prawnych umowy rozszerzającej wspólność majątkową, polegających na nabyciu przez skarżącą w dobrej wierze udziału 3/4 części w prawie użytkowania wieczystego, przy czym skutki wyroku sądowego nie obejmują skarżącej, która nie brała udziału w procesie. W uzasadnieniu skarżący przytoczyli ponadto obszerny wywód prawny na temat nieodwracalnych skutków z zakresu prawa cywilnego wywołanych decyzją przekształceniową w odniesieniu do obojga skarżących. Skutki te wynikają z art. 5 u.o k.w.i h. zarówno z uwagi na ujawnienie prawa użytkowania wieczystego w całości na rzecz skarżących w dacie wydania decyzji, jak też z uwagi na skuteczne nabycie prawa przez skarżącą w wyniku rozszerzenia wspólności ustawowej. Organ nie był władny do usunięcia tych skutków, skoro nie wynikają one z prawa administracyjnego, a jedynie ono stanowi podstawę jego działania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.
Uczestnik postępowania w piśmie procesowym wniósł o oddalenie skargi. Jak twierdził, skutkiem nieważności darowizny było pozbawienie skarżącego udziału 3/4 części w prawie użytkowania wieczystego z mocą wsteczną, czyli prawo to nie przysługiwało skarżącym w dacie wydania decyzji przekształceniowej. Umowne rozszerzenie wspólności nie wywarło skutku podanego w skardze, tym bardziej że skarżąca wiedziała o toczącym się procesie o stwierdzenie nieważności darowizny i w 2008 r. uczestniczyła w postępowaniu o ubezwłasnowolnienie darczyńcy jako kurator.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Argumentacja skarżących wywodzona z art. 5 ustawy o księgach wieczystych była bezzasadna. Jak wynika z samej treści przepisu rękojmia dotyczy czynności prawnych dwustronnych wywołujących skutki rozporządzające. Nie należy do nich umowa rozszerzająca wspólność majątkową małżeńską (Komentarze do art. 5 T. Czech tezy 107 i 114, J. Pisuliński tezy 148 i 149). Niewątpliwie ponadto nie należy do nich wydanie decyzji. W stanie faktycznym nin. sprawy powołanie się na rękojmię było w ogóle wyłączone z uwagi na jej wyłączenie w art. 6 ust. 1 ustawy.
Dalsza argumentacja skarżących jest także niezgodna z wiążącymi ocenami prawnymi (art. 153 p.p.s.a.) zawartymi w powołanych wyrokach. W wyroku I OSK 746/15 NSA stwierdził, że przymiot strony i formalna zasadność żądania przekształcenia prawa uzależnione były od istnienia umowy darowizny. Wyrok stwierdzający jej nieważność stworzył fikcję prawną nieistnienia umowy od początku. Gdyby skarżący wskutek tego nie był współużytkownikiem wieczystym, to również wniosek pochodzący od samej skarżącej byłby nieskuteczny formalnie (art. 2 ust. 1 ustawy przekształceniowej). Nie jest istotny stan związania organu wpisem użytkowania wieczystego na rzecz skarżących (art. 3 ust. 1 u.o kw.i h.), skoro wpis ten został wykreślony (art. 3 ust. 2 tej ustawy).
Ponadto wyrok stwierdzający nieważność darowizny wyeliminował podstawę wpisu prawa użytkowania wieczystego i nie można w postępowaniu administracyjnym uwzględniać tego wpisu dla ustalenia współużytkowników wieczystych. Natomiast uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym będzie możliwe dopiero po wyeliminowaniu decyzji z 2011 r. z obrotu prawnego. Sąd odwoławczy wyraził ponadto ocenę prawną, że w nin. sprawie materialnej nie ma znaczenia rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. NSA zalecił ocenę zasadności wniosku o przekształcenie w świetle przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z 2005 r. i wyroku TK sygn. K 29/13. Ocena prawna sądu odwoławczego nie budzi przy tym żadnych wątpliwości przy uwzględnieniu treści powołanych komentarzy i orzecznictwa sądowego (ponadto wyroki V CSK 189/10, III CSK 212/14, postanowienie III CZP 24/10, wyroki I OSK 2100/14, III CSK 372/14). Nie należy ponadto mylić pojęcia materialnej prawomocności wyroku (art. 365 k.p.c.) i jej negatywnego następstwa w postaci powagi rzeczy osądzonej (art. 366 k.p.c.).
W stanie nin. sprawy przepis art. 366 k.p.c. nie ma żadnego znaczenia. Przepis art. 365 k.p.c. ma zaś takie znaczenie, że nikt, a nie tylko strony procesu, nie może skutecznie twierdzić o istnieniu ważnej darowizny. Rację ma oczywiście sąd odwoławczy, że o kręgu współużytkowników wieczystych zdecyduje sąd rozpoznający sprawę z art. 10 u.o k.w. i h. i sąd wieczystoksięgowy, nie zaś organ orzekający o wyeliminowaniu decyzji przekształceniowej z obrotu prawnego. Ostateczne rozstrzygnięcie sprawy materialnej nastąpi więc dopiero w oparciu o kolejny wyrok sądu powszechnego i kolejny wpis do księgi wieczystej.
Sąd podziela ocenę organu o nieistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych decyzji przekształceniowej (por. wyroki II SA/Wr 640/08, 333/09 lub 185/15). Organ niewątpliwie nie orzeka o prawie własności nieruchomości, do czego jak zaznaczono powołany jest sąd powszechny, lecz ocenia czy przy wydawaniu decyzji o przekształceniu prawa doszło do naruszenia ustawy oraz czy naruszenie miało charakter rażący, do czego organ zachował kompetencje i posiada stosowną podstawę prawną. Organ nie utracił możności orzekania o przekształceniu i mocą własnej decyzji, może odwrócić skutek poprzedniej decyzji. Dalsze następstwa prawne decyzji o przekształceniu w sferze prawa cywilnego stanowią konsekwencję jej wydania, zaś wydanie odmiennej decyzji te skutki odwróci, czyli są one odwracalne poprzez wydanie decyzji (por. wyrok II SA/Ka 2651/00 w OSP 2005 z.1, poz. 12, uchwała OPK 4/98, uchwała OPS 14/99, glosa B. Adamiak do uchwały III AZP 4/92 OSP 1993 z. 5, poz. 104, glosa Z. Czarnika do uchwały OPS 14/99 w ST 2000 nr 11 część 3, wyrok TK P 46/13 część 5 i 6, Komentarze do art. 156 § 2 T. Kiełkowski, M. Przybysz).
Organ trafnie ocenił, że naruszenie prawa (art. 1 i art. 2 ustawy z 2005 r.) miało charakter rażący z uwagi na oczywistość naruszenia i jego skutki. Wiążąca ocena prawna sądu odwoławczego nie pozwala uznać uprawnienia samych skarżących do skutecznego złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego.
Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.