Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, po rozpoznaniu odwołania G. i W. W. od decyzji Prezydenta Miasta J. z [...], której mocą odmówiono nakazania I. K., D. M., K. T., współwłaścicielom działki nr [...], [...], obręb [...], A. G., M. D., współwłaścicielom działki nr [...], [...], obręb [...], U. i J. B., M. B. – K. i M. K., współwłaścicielom działki nr [...], [...], obręb [...], przy ul. [...] w J. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, wobec niewystąpienia zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich przy ul. [...] w J., w granicach działki nr [...], stanowiącej własność G. i W. W., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Opisane rozstrzygnięcie wydano przyjmując następujący stan faktyczny i prawny. G. i W. W. pismem z [...] zwrócili się do organu o podjęcie działań dotyczących szkód na działce nr [...], które powstają na prowadzonej przez nich na tej nieruchomości budowie domu mieszkalnego w wyniku zalewania wodami opadowymi z sąsiednich działek o numerach: [...], [...] i [...]. Według nich woda opadowa z wyżej położonych działek, która jest odprowadzana do studni chłonnych na tych działkach, przedostaje się na ich działkę, co powoduje podnoszenie się poziom wody. Podali również, że w warunkach geologicznych jakie występują na tym terenie (wysokość poziomu wód gruntowych), deweloper – Ł. K. - powinien wykonać zbiornik retencyjny, który byłby użytkowany do momentu wybudowania i podłączenia kanalizacji deszczowej, a nie dół chłonny, który został wykonany, a który nie będzie spełniał swojego zadania. Jako podstawę prawną żądania skarżący powołali się na art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.w. oraz § 28 i § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Do pisma załączyli m.in. dokumentację zdjęciową dokumentującą zalewanie wykopu pod budowę domu mieszkalnego.
W dniu [...] pracownicy Urzędu Miasta J. przeprowadzili wizję w terenie, a następnie prowadzili ze skarżącymi korespondencję drogą elektroniczną, w której wskazali na brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych. W odpowiedzi G. i W. W. wnieśli pismem z [...] o wydanie decyzji na podstawie art. 29 u.p.w. poprzez nakazanie likwidacji drenażu wykonanego na sąsiednich działkach, którym jest odprowadzana woda na ich działkę. Wskazali, że jest to samowola budowlana. Ponadto zwrócili uwagę na konieczność odprowadzania wód opadowych do miejskiego kolektora lub zbiornika retencyjnego zamiast do studni chłonnych, które przy występujących warunkach geologicznych jest rozwiązaniem, które się nie sprawdza. Pismem z [...] Prezydent Miasta J. odpowiadając na wniosek z [...] wyjaśnił, że przeanalizował całą sprawę i stanął na stanowisku, że wykonane studnie chłonne nie zmienił kierunku spływu wód opadowych na gruncie.
Wskazał, że analiza map sytuacyjno-wysokościowych oraz przeprowadzone oględziny terenu wykazały, że działki nr [...], [...] i [...] położone są powyżej działki nr [...], stąd też naturalny kierunek spływu wód opadowych zwrócony był zawsze w kierunku działki należącej do skarżących. Ponadto wskazano, że Ł. K. wykonując studnie chłonne nie zmienił kierunku spływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ponieważ gdyby studni chłonnych nie było, to wody opadowe również, i to w większej ilości, spływałby z działek nr [...], [...] i [...] na działkę nr [...]. Kolejnym pismem z [...] skarżący ponownie zwrócili się do Prezydenta Miasta J. o wydanie decyzji rozwiązującej problem zalewania wodami opadowymi działki nr [...]. Wskazali, że zgodnie z warunkami terenowymi żaden obiekt wybudowany na tym terenie nie powinien mieć zgody na wykonanie studni chłonnych. Wobec występujących warunków wodnych należało wykonać zbiorniki retencyjne bądź kanalizację deszczową.
Dlatego skarżący oczekują likwidacji studni chłonnych oraz drenażu opaskowego na sąsiednich działkach, którego jedyną rolą jest odprowadzanie wody na ich teren. W odpowiedzi z [...] Prezydent Miasta poinformował, że w piśmie z [...] udzielił skarżącym wyczerpującej informacji w sprawie. Odnosząc się do kwestii studni chłonnych na działkach sąsiednich wskazał, że na ich wykonanie została wydana zgoda w postaci decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto przyjęte rozwiązanie w postaci studni chłonnych było zgodne z uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (§ 11). Pismem z [...] skarżący ponowne wezwali Prezydenta Miasta do wydania decyzji o likwidacji studni chłonnych odbierających wody opadowe z nowo wybudowanych budynków w zabudowie szeregowej na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Odpowiedzi na to wezwanie organ udzielił przy piśmie z [...], w którym podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Pismem z [...] W. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta J., która to skarga została odrzucona, ponieważ skarżący nie wyczerpał trybu określonego w art. 37 k.p.a. Następnie pismem z [...] skarżący złożyli ponaglenie do SKO w Jeleniej Górze na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta Miasta i jednocześnie wnieśli o zobowiązanie tego organu do wydania decyzji rozwiązującej problem zalewania wodami opadowymi działki nr [...]. Postanowieniem z [...] SKO w Jeleniej Górze uznało ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło termin 30 dni do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Zawiadomieniem z [...] Prezydent Miasta poinformował o wszczęciu z wniosku skarżących z [...] postępowania w sprawie zamiany stanu wody na gruncie – działki nr [...], spowodowanego zalewaniem wodami opadowymi z działek nr [...], [...], [...] i [...]. W trakcie w ten sposób wszczętego postępowania skarżący w piśmie z [...] wskazali szkody, które powstały na wskutek zalewania ich nieruchomości wodami opadowymi.
W złączeniu przedłożyli zdjęcia wykonane na ich nieruchomości. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] W. W. oświadczył, że nie jest w stanie wskazać skali szkód materialnych spowodowanych zalewaniem działki wodami opadowymi. Ponadto oświadczył do protokołu, że zalewanie jego posesji spowodowane jest nie tylko wodami opadowymi spływającymi z posesji oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...], [...], [...] (jak podano we wniosku z dnia [...]), ale również wodami opadowymi spływającymi od działki nr [...] przez działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], aż na działkę nr [...]. Obecny na oględzinach Ł. K. (właściciel posesji przy ul. [...]) podał, że nie zauważył szkód spowodowanych obecnością wód opadowych. W dniu [...] A. G. (właściciel posesji przy ul. [...]), będący stroną postępowania, zgłosił telefonicznie konieczność rozszerzenia kręgu stron o właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], ale także o właściciela działek drogowych nr [...] (ul. [...]) i [...] (ul. [...]).
Jego zdaniem działka [...] jest zalewana wodami opadowymi pochodzącymi również z działek drogowych. Pismem z [...] skarżący po raz kolejny zwrócili się do organu administracyjnego o wydanie decyzji rozwiązującej problem zalewania wodami opadowymi działki nr [...]. Wskazali, że obecnie ich działka jest całkowicie zalana (zatopiona), co dokumentują załączone zdjęcia wykonane [...]. Pismem z [...] W. W. wniósł kolejne ponaglenie na przewlekłość organu administracyjnego w prowadzeniu postępowania w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na działce nr [...]. Postanowieniem z [...] SKO w J. uznało ponaglenie za nieuzasadnione. Postanowieniem z [...] Prezydent Miasta dopuścił dowód z opinii biegłego. Zawiadomieniem z [...] organ administracji poinformował strony postępowania o wyznaczeniu na dzień [...] terminu przeprowadzenia dowodu z oględzin przy udziale biegłego. Biegły M. G. – uprawniony hydrogeolog sporządził w listopadzie opracowanie pt. Opinia w sprawie zmiany stanu wody na gruntach stanowiących działki oznaczone numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...], obręb [...] ze szkodą na grunty sąsiednie stanowiące działki oznaczone nr [...] [...] obręb [...] przy ul. [...] w J. W piśmie z [...] uwagi do opinii wnieśli G. i W. W. Biegły ustosunkował się do uwag w piśmie datowanym na dzień [...]. W piśmie z [...] G. i W. W. podtrzymali swoje wcześniejsze uwagi i zastrzeżenia do opinii biegłego.
W rezultacie przeprowadzonego postępowania decyzją z [...] (nr [...]), Prezydent Miasta J. odmówił wydania decyzji nakazującej I. K., D. M., K. T., współwłaścicielom działki nr [...], A. G., M. D., współwłaścicielom działki nr [...], U. i J. B., M. B. i M. K., współwłaścicielom działki nr [...], przy ul. [...] w J. przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, wobec niewystąpienia zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich w granicach działki nr [...], stanowiącej własność G. i W. W. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ powołał się na opinię biegłego, która została sporządzona w trybie art. 84 k.p.a. i zawiera wszystkie niezbędne elementy, aby przyznać jej walor dowodu w sprawie. Biegły wskazał, że pomiar zwierciadła wody na działkach wykazał wysoki poziom zalegania wód wierzchówkowych. Biegły ustalił, że teren objęty opinią zawsze charakteryzował się wysokim poziomem zalegania wód wierzchówkowych o czym świadczy dokumentacja archiwalna, w tym mapy opracowane przez Państwowy Instytut Geologiczny Państwowy Instytut Badawczy.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że zainwestowanie terenu stanowiącego pierwotnie podmokłe łąki bez jednoczesnej budowy systemu odprowadzania wód deszczowych przyczyniło się do podniesienia poziomu zalegania wód wierzchówkowych. Całkowite pozbawienie opiniowanego terenu drzew wpłynęło niekorzystnie na stosunki wodne. Studnie chłonne zastosowane jako urządzenia do zagospodarowania wód opadowych w obrębie działek z opisu właścicieli poszczególnych działek gruntowych spełniają swoje funkcje, tzn. właściciele posesji nie zauważyli do tej pory, aby ze studzienek rewizyjnych wystąpił wylew wód na powierzchnie posesji.
Dalej organ wskazał, że w ocenie biegłego, nawet jeżeli studnie są wykonane w gruntach o ograniczonej chłonności to powodują, że wody opadowe odprowadzane są do gruntu, a nie na grunt, co przy relatywnie małych rozmiarach działek gruntowych ma kluczowe znaczenie - woda odprowadzana systemem rynnowym na grunt własny poszczególnych posesji mieszkalnych mogłaby spływać po stoku lokalnego wyniesienia i zalewać posesje poszczególnych sąsiadów, co nie zostało wykazane. Studnie chłonne spowalniają odprowadzanie wód opadowych, co ma duże znaczenie przy występowaniu intensywnych opadów w bardzo krótkim czasie - burzowych, czy o charakterze nawalnym. Organ I instancji wskazał, że biegły analizując cały zgromadzony materiał w sprawie, przeprowadził badania terenowe i po wysłuchaniu stron postępowania stwierdził, że w świetle treści art. 234 ust. 1 u.p.w. właściciele działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], nie doprowadzili do zmiany kierunku i natężenia odpływu znajdującej się na ich gruntach wody opadowej lub roztopowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich, to jest działki nr [...] oraz nie odprowadzają wód opadowych i roztopowych na grunty sąsiednie.
Ponadto na podstawie oględzin terenu, rozmów z właścicielami działek gruntowych oraz analizy materiału archiwalnego, biegły nie stwierdził wystąpienia szkody w rozumieniu art. 234 u.p.w. Prezydent Miasta stwierdziwszy brak naruszenia stosunków wodnych wskazał, że stan wody na gruncie, o którym mowa w art. 234 u.p.w. odnosić się może do spływu powierzchniowego wód, a więc spływu grawitacyjnego po powierzchni terenu, zgodnego z naturalnym ukształtowaniem. Spływ ten może obejmować wody opadowe i roztopowe. Odnosząc się do natomiast do żądania budowy kanalizacji deszczowej organ uznał, że budowa kanalizacji deszczowej nie może być rozpatrywana w trybie art. 234 u.p.w., gdyż jej obecność lub brak nie rozstrzyga o ewentualnej zmianie stosunków wodnych.
Od decyzji Prezydenta Miasta J. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. wnieśli G. i W. W. wyrażając niezadowolenie ze sposób załatwienia sprawy w szczególności w kwestii wydzielenia rozbudowy istniejącego systemu kanalizacji burzowo-deszczowej do odrębnego postępowania, a także podtrzymując stanowisko dotyczące bezprawności wyrażenia w pozwoleniu na budowę zgody na budowę studni chłonnych. Do pisma procesowego z [...] odwołujący dołączyli m.in. pismo ROD W. w J. skierowane do Prezydenta Miasta J. informujące o procederze wypompowywania wody ze studni chłonnych znajdujących się przy ul. [...] w J., która w następstwie tego zalewa ogródki działkowe.
Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało na obszerne fragmenty opinii biegłego. Wskazując na obiektywność, spójność i logiczność sporządzonej opinii, której wnioski końcowe zostały umotywowane w sposób należyty, Kolegium uznało, że może ona stanowić podstawę do rozstrzygnięcia w sprawie. Kolegium stwierdziło na podstawie całości zgormadzonego materiału dowodnego, że w następstwie prac budowlanych - wybudowania na sąsiednich działkach budynków mieszkalnych, właściciele tych działek wybudowali na nich również studnie chłonne, do których skierowano odprowadzenie wód opadowych.
Tym samym doszło do zmiany stanu wody na tych gruntach, tj. kierunku odpływu wód opadowych i roztopowych na tym gruncie, ale w granicach tych działek. Oznacza to zatem, że wody opadowe z tych działek nie są odprowadzane (nie spływają po ich powierzchni) na działki sąsiednie, w tym na działkę odwołujących. Tym samym nie doszło do zmiany kierunku i natężenia odpływu znajdującej się na tych gruntach wody opadowej lub roztopowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich, to jest działki nr [...]. Na tej postawie Kolegium uznało, że nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zmianą stanu wody na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...], obręb [...] w J. przy ul. [...], a wysokością lustra wody na działce nr [...], stanowiącej własność odwołujących.
Jednocześnie Kolegium wskazało, że kwestia dotycząca rozbudowy kanalizacji burzowej przez Prezydenta Miasta, mimo ujęcia tej okoliczności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie może być rozpatrywana w postępowaniu w trybie art. 234 u.p.w.
Skargę na opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli G. i W. W., zarzucając naruszenie ich praw i interesu prawnego. Powołując się na art. 28 k.p.a. skarżący wnieśli o zobowiązanie Prezydenta Miasta J. do wydania prawidłowej decyzji oraz dopuszczenie dowodu z przesłuchania wskazanych świadków na okoliczność potwierdzenia, że należąca do skarżących działka jest regularnie zalewana. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli dotychczasową argumentację, zgodnie z którą organ I instancji nie był zainteresowany rozwiązaniem problemu faktycznego i prawnego związanego z udzieleniem zgody na wybudowanie studni chłonnych na spornym terenie. Wskazali, że w sprawie zalewania ich działki zwracali się nie tylko do Prezydenta Miasta J. ale także do PINB w J. W ocenie skarżących w sprawie budowy studni chłonnych doszło do naruszenia art. 389 pkt 6 u.p.w. (brak wymaganego zezwolenia wodno-prawnego) oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu [...] skarżący wniósł o uwzględnienie skargi jednocześnie wskazując, że organy w swoich rozstrzygnięciach pominęły kwestię odprowadzenia wód opadowych na należącą do niego działkę z drenażu opaskowego znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości. Jako dowód skarżący przedstawił nagranie wideo obrazujące wypływ wód opadowych z drenażu skierowanego bezpośrednio na jego działkę w momencie, w którym były na niej prowadzone roboty budowlane związane z budowę fundamentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana przy prawidłowo i kompletnie ustalonym stanie faktyczny sprawy.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcie o art. 234 ust. 3 u.p.w. Treść normatywna tego przepisu wyznacza zakres przedmiotowy prowadzonego postępowania. W postępowaniu prowadzonym na wskazanej podstawie prawnej koniecznym jest zatem ustalenie czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zastosowanie art. 234 ust. 3 u.p.w. uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo - skutkowy. Ustalenie tego rodzaju związku wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. Utrwalony jest pogląd, że w postępowaniu takim koniecznym jest zatem przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.
W kontrolowanym postępowaniu orzekające organy pozyskały taki dowód, obszernie przy tym na jego podstawie uzasadniając rozstrzygnięcie. Tym niemniej - w ocenie Sądu - nie doszło do ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. To z kolei wyklucza możliwość prawidłowej subsumpcji normy prawnej do ustalonego w sprawie stanu faktycznego albowiem stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia nie może budzić wątpliwości.
W niniejszej sprawie kluczowe dla oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia okazały się dwie kwestie, na które w toku postępowania zwracali uwagę skarżący. Odnoszą się one do zakresu podmiotowego i przedmiotowego prowadzonego postępowania. Po pierwsze, prowadząc w trybie art. 234 ust. 3 u.p.w. postępowanie dotyczące naruszenia stosunków wodnych organ administracyjny obowiązany jest ustalić jego zakres podmiotowy oraz umożliwić wszystkim stronom czynny udziału w tym postępowaniu. Jest to podstawowy obowiązek organu administracyjnego zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji. Wynika on wprost z treści art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podkreślić przy tym należy, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte na żądanie skarżących.
W sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 08.03.2019 r. sygn. akt I GSK 895/18). Tymczasem organ pierwszej instancji, a zanim również Kolegium, zignorowały w tym zakresie treść żądania skarżących. Przyjdzie bowiem wskazać, że co prawda w pierwotnym wniosku wskazali oni, że ich nieruchomość jest zalewana wodami opadowymi pochodzącymi tylko z trzech działek, tj. [...], [...] i [...] ale już w kolejnych pismach rozszerzyli zakres żądania na działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (pismo z [...]).
Również w trakcie oględzin z [...] skarżący oświadczył, że zalewanie jego posesji spowodowane jest nie tylko wodami opadowymi spływającymi z posesji oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...], [...], [...] (jak podano we wniosku z [...]) ale również wodami opadowymi spływającymi od działki nr [...] przez działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], aż na działkę nr [...]. Organ I instancji powyższe żądanie zignorował. Jak bowiem wynika z zawiadomienia z [...] w sprawie wszczęcia postępowania, jego zakres przedmiotowy został ograniczony do działek nr [...], [...], [...] oraz nieprecyzyjnie wskazanej działki nr [...]. Przyjdzie przy tym zauważyć na pewną niekonsekwencję ze strony organu administracyjnego w tym zakresie. Dopuszczony bowiem przez ten organ dowód z opinii biegłego dotyczył zmiany stanu wody na gruntach stanowiących działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].
Opinia biegłego nie ograniczała się zatem do działek nr [...], [...], [...], ale obejmowała także działki wskazane przez skarżących na późniejszym etapie prowadzonego postępowania. Pomimo tego w wydanej decyzji orzeczono jedynie w stosunku do pierwotnie wskazanych trzech działek. Skoro zatem postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki nr [...], prowadzone było na wniosek skarżących, to treść ich żądania, także zmodyfikowanego już w trakcie w ten sposób zainicjowanego postępowania, determinowała zakres podmiotowy tego postępowania. Obowiązkiem organu administracyjnego było zatem orzec w stosunku do wszystkich działek wskazanych przez skarżących, zapewniając przy tym ich właścicielom czynny udział w postępowaniu. To zaś przesądza o tym, że w sprawie nadal nie wyjaśniono w sposób prawidłowy stanu faktycznego i konsekwencji z tego wynikających w odniesieniu do prawidłowego kręgu stron postępowania.
Przyjdzie dalej podkreślić, że w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych mają pełne zastosowanie ogólne reguły rządzące postępowaniem przed organami administracji. Mowa tu o wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej]) a także zasada oficjalności, zgodnie z którą organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Powyższych wymogów również nie dochowano. Treść bowiem żądania skarżących nie ograniczał się tylko do wydania decyzji o likwidacji studni chłonnych odbierających wody opadowe z nowo wybudowanych budynków, ale dotyczyła również odprowadzania wód opadowych na należącą do skarżących działkę z drenażu opaskowego znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości.
Ani biegły w wydanej opinii ani też organy administracyjne podejmując zakwestionowane przez skarżących decyzje administracyjne, nie wypowiedzieli się w kwestii drenażu opaskowego. W tym zakresie brakuje nie tylko jakichkolwiek ustaleń faktycznych ale przede wszystkim odniesienia się do przedstawionych przez skarżących dowodów, w tym zwłaszcza dokumentacji fotograficznej.
W kontekście przedkładanych przez skarżącego dowodów i zgłaszanych twierdzeń przyjdzie zauważyć, że dowodu z opinii biegłego nie należy traktować jako dowodu wyłącznego. Organ nie jest związany opinią biegłego, gdyż to od jego woli zależy ostateczny kształt decyzji. Biegły nie ustala faktów mających znaczenie dla sprawy, ale udziela organowi informacji specjalnych (opartych o posiadaną specjalistyczną wiedzę) dotyczących tych okoliczności faktycznych, udziela wyjaśnień koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Opinia biegłego ułatwia zatem ocenę zebranego materiału dowodowego, gdy są do tego potrzebne wiadomości specjalne. Z opinii powinno wynikać, czym kierował się specjalista, wskazując określone tezy i z jakich materiałów źródłowych i opracowań korzystał. Organ administracji swobodnie ocenia opinię biegłego na podstawie zasad, wiedzy i doświadczenia życiowego. Trzeba bowiem pamiętać, że to organ administracji publicznej jest powołany do załatwienia danej sprawy, a zatem jest władny do dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego - w tym wypadku opinii biegłych (por. wyrok NSA z 18.01.2022 r., sygn. akt III OSK 4528/21).
Nie podważając zatem tego, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, tym niemniej jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu, tzn. czy stanowisko biegłego nie pozostaje w sprzeczności z innymi ustaleniami uzyskanymi w sprawie w trakcie postępowania. Opinii biegłego, która jest dowodem i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podlega ocenie jak każdy dowód. W sytuacji, gdy treść opinii powoduje wątpliwości w zakresie logiczności, zupełności, spójności jej elementów możliwe jest negatywne dokonanie przez organ administracyjny lub sąd administracyjny oceny wartości dowodowej tego opracowania (por. wyrok NSA z 20.02.2020 r., sygn. akt II OSK 949/18).
Kierując się powyższymi regułami, w ocenie Sądu, opinia którą posłużyły się orzekające w sprawie organy budzi istotne wątpliwości. Chociażby dlatego, że biegły nie odniósł się do problemu odprowadzania wód z drenażu opaskowego znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości. Wątpliwości budzi również stwierdzenie biegłego na temat spełnienia przez studnie chłonne swojej funkcji. Przede wszystkim dlatego, że biegły w tym zakresie nie poczynił własnych ustaleń, zasłaniając się brakiem dostępu do studni i bazując w tym zakresie na oświadczeniach właścicieli działek, na których zlokalizowano studnie. Poczynione na tej podstawie ustalenia biegłego pozostają w sprzeczności z treścią przedłożonego na etapie postępowania odwoławczego pisma z [...] ROD W. w J. adresowanego do Prezydenta Miasta J., w którym informuje się o procederze wypompowywania wody ze studni chłonnych znajdujących się przy ul. [...] w J. W następstwie tego procederu dochodzi do zalewania ogródków działkowych.
W świetle powyższej informacji wyjaśnienia wymaga stwierdzenie biegłego, który z jednej strony przyznaje, że doszło do wykonania studni chłonnych na gruntach o ograniczonej chłonności, aby pomimo tego stwierdzić, że takie rozwiązanie zapewnia jednak odprowadzanie wód opadowych do gruntu. Orzekające w sprawie organy nie zwróciły uwagi na powyższe mankamenty sporządzanej opinii, przypisując jej błędnie cech obiektywności, spójności i logiczności. Z wydanych w sprawie decyzji wynika, że organy potraktowały opinię biegłego jako dowód wyłączny, nie poddając jej jakiejkolwiek krytyce.
Z przytoczonych względów w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym naruszono art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. Doprowadziło to również do naruszenia zasad postępowania administracyjnego związanych z zaufaniem do władzy publicznej i należytego przekonywania (art. 8 i art. 11 k.p.a.).
Powyższe stwierdzenia prowadząc do wniosku, że w trakcie dotychczasowego postępowanie organy administracji nie dokonały wystarczających ustaleń faktycznych, dostatecznie nie wyjaśniły stanu sprawy, a zastosowana w zaskarżonej decyzji argumentacja oparta została o wadliwą opinię biegłego. To zaś oznacza, że przedwczesnym okazał się wniosek na temat braku w rozpatrywanej sprawie spełnienia przesłanek do zastosowania art. 234 ust. 3 u.p.w. Postępowanie w tym zakresie wymaga powtórzenia. Konieczne będzie wówczas rozszerzenie kręgu stron o właścicieli działek oznaczonych geodezyjnie jako: nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.