Uzasadnienie
Sygn. akt 3 II SA/Wr8l3/02 I
Decyzją z dnia [...] Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998r. Nr 90, poz. 575 ze zmianami) oraz § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późniejszymi zmianami), jak również art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. Nr 9 z 1980 r., poz. 26 ze zmianami) - po rozpatrzeniu odwołania Z. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dn. [...] nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej -ujętej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, tj. zawodowego uszkodzenia słuchu u Z. B. byłego pracownika Zakładów A S. A. w J. - L. - zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył, iż Z. B. - pracował w Zakładach A S.A. w J. - L. na następujących stanowiskach:
* od 4.09.196 r. do 28.04.1964 r. jako ślusarz, a następnie monter przy montażu samochodów ciężarowych (na wydziale W-7); stanowisko pracy sąsiadowało ze stanowiskiem nitowania ram samochodów ciężarowych - zainteresowany pracował w tle hałasu dochodzącego z sąsiedniego stanowiska - był pośrednio narażony na hałas,
* od 9.05.1966 r. do 20.08.1991 r. jako monter mechanik w serwisie; kierował brygadą i sam wykonywał prace przy naprawach i regulacjach silników i pomp wtryskowych - zainteresowany był narażony na hałas powstający podczas regulacji pomp wtryskowych oraz okresowo od pracujących silników wysokoprężnych,
* od 21.08.1991 r. do 31.07.1999 r. jako inspektor d/s obsługi technicznej - narażenie na hałas nie występowało,
* od 1.08.1999 r. do 30.09.2001 r. jako inspektor d/s szkoleń - narażenie na hałas nie występowało.
Z okresu zatrudnienia na wydziale W-7 i wydziale serwisu stwierdzono brak jakichkolwiek pomiarów środowiska pracy. Z zachowanych protokołów pomiarowych wykonanych w Z -1 przy uruchamianiu samochodu ciężarowego wynika, iż występowały przekroczenia norm w paśmie częstotliwości 1000 Hz. Według oświadczenia zakładu pracy Z. B. mógł być okresowo narażony na nadmierny hałas powyżej dopuszczalnych norm W Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. zainteresowany badany był w dniach 1, 7 i 22 czerwca 2001 r., gdzie rozpoznano: "Obustronne ubytki słuchu ucha prawego typu przewodzeniowo-odbiorczego dużego stopnia, ucha lewego typu odbiorczego w stopniu małym. Stwierdzone ubytki słuchu nie odpowiadają klinicznym cechom urazu akustycznego. Brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej." W trybie
Sygn. akt 3 II SA/Wr 813/02 2 odwoławczym został następnie skierowany za pośrednictwem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. na badania do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., gdzie dnia 8 listopada 2001 r. orzeczono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej zawodowego uszkodzenia słuchu, uzasadniając swoje stanowisko tym, iż "przeprowadzona obecnie diagnostyka audiologiczna obejmująca audiometrię tonalną i impedancyjną (obiektywną) wykazała niedosłuch mieszany prawostronny oraz niedosłuch odbiorczy lewostronny. Średnie podwyższenie progu słuchu z częstotliwości 1000, 2000, 4000 Hz z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek wynosi dla UP-56 dB, dla UL-23 dB. Zarówno typ niedosłuchu w uchu prawym, asymetria niedosłuchu oraz obniżenie czułości słuchu w uchu lewym (lepiej słyszącym) nie mają klinicznych cech zawodowego uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem. Brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu."
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. odnosząc się w dalszej części motywów swej decyzji do zarzutów odwołania zauważył, iż placówki służby zdrowia upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych -Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. - były zgodne co do faktu, iż zarówno typ niedosłuchu w uchu prawym (mieszany), asymetria niedosłuchu oraz obniżenie czułości słuchu w uchu lewym (lepiej słyszącym) nie mają klinicznych cech zawodowego uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem. Pacjent badany był również dn. 7.01.2002 r. w Katedrze i Klinice Otoloryngologii Akademii Medycznej we W., placówce, która nie jest powołana do rozpoznawania chorób zawodowych. Orzeczenia powyższych placówek służby zdrowia są zbieżne i wykluczają u zainteresowanego chorobę zawodową - zawodowe uszkodzenie słuchu Instytut Medycyny Pracy jest ostatnią jednostką organizacyjną właściwą do rozpoznawania chorób zawodowych i jako taki legitymuje się najwyższym autorytetem naukowym i poziomem badań w Polsce.
Wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. orzeczenia poprzedzone zostały specjalistycznymi badaniami stanu zdrowia zainteresowanego. Orzeczenia powyższe są obiektywne, spójne oraz przekonywujące, zatem spełniają kryteria opinii biegłego. W związku z powyższym D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. nie znalazł podstaw prawnych ani merytorycznych do zmiany decyzji organu pierwszej instancji.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Z. B. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych w związku z pkt 15 załącznika do tego rozporządzenia określającego "Wykaz chorób zawodowych" poprzez przyjęcie, iż brak jest podstaw do
Sygn. akt 3 II SA/Wr 813/02 3 stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Nadto skarżący zarzucił naruszenie norm postępowania tj. art. 75 § 1 w związku z art. 80 Kpa poprzez brak wszechstronnej oceny wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich i stwierdzenie - wbrew treści tych orzeczeń - że są one spójne i bieżne oraz uchybienie treści art. 7 Kpa poprzez złamanie zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Na poparcie zarzutów skarżący podniósł między innymi, iż w drugiej połowie lat 80-tych pojawiły się problemy ze słuchem. W 1998 r. stan chorobowy nasilił się i pismem z 28.11.2000 r. skarżący zwrócił się do zakładu pracy o przeprowadzenie badań słuchu albowiem miał już utrudniony kontakt z otoczeniem. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia choroby zawodowej - w którym nie uznano skarżącemu istnienia niedosłuchu z przyczyn zawodowych, w dniu 7.01.2002 r. skarżący poddał się kolejnemu badaniu przeprowadzonemu przez Katedrę i Klinikę Otolaryngologii Akademii Medycznej we W., gdzie stwierdzono głuchotę ucha prawego i niedosłuch odbiorczy ślimakowy ucha lewego. Okoliczność ta zdaniem skarżącego nie została wzięta w dostatecznym stopniu pod uwagę w prowadzonym postępowaniu. Zarzucając dalej wadliwość postępowania powołując się orzeczenia Sadu Najwyższego (wyrok SN z 11.03.1999 r. III RN 128/98, wyrok SN z 19.07.1994 r. II PRN 9/84, wyrok SN z 4.06.1998 r. III RN 36/98) skarżący wskazał, że z materiału sprawy wynika, że pracował przez wiele lat w dużym hałasie a zatem istnieje związek przyczynowy pomiędzy chorobą skarżącego a warunkami pracy narażającymi na jej powstanie - wbrew treści zaskarżonej decyzji.
D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. w przekonaniu skarżącego nie dopełnił ustawowego obowiązku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego. Uwzględniając tylko jedną charakterystykę stanowiska pracy, zaskarżona decyzja zawiera błędne sformułowanie, że skarżący mógł być okresowo narażony na nadmierny hałas, gdy narażenie skarżącego na nadmierny hałas w czasie zatrudnienia było stwierdzone.
Powołując się następnie na tezy orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. wyroki NSA z 17.11.98 r. I SA 1318/98 i z 5.11.98 r. I SA 1200/98 skarżący podniósł, że opinia placówki naukowej co do rozpoznania choroby zawodowej jest środkiem dowodowym w rozumieniu art. 75 kpa w związku z art. 84 kpa, który podlega ocenie organu orzekającego stosownie do art. 80 kpa. Organ ma obowiązek kontrolować, czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i czy opinia jest rzeczowo i przekonywająco uzasadniona, organ zaś nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia. Mając taką opinię organ obowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia. Wywodząc, że choroba zawodowa jest pojęciem prawnym, a nie medycznym w ocenie skarżącego lekarze wydający orzeczenia w sprawie nie zajęli się szczegółową analizą związku schorzenia z rodzajem pracy, co powinno być podstawowym przedmiotem opinii.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, nie podzielając jej zarzutów, podtrzymując zarazem dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy.
Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem norm postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, a także z uchybieniem prawa materialnego, tj. przepisu § 1 ust.l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65 poz.294 ze zm.).
Stosownie do § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, chorobą zawodową jest jedna z chorób określonych w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia pod warunkiem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy.
Ustalenie istnienia tych dwóch przesłanek, czyli rodzaju choroby wymienionej w wykazie oraz związku między tą chorobą, a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy -winno nastąpić zgodnie z regułami obowiązującej procedury. W świetle art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekające organy stoją na straży praworządności i mają obowiązek podejmowania w prowadzonym postępowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu spoczywa na organach obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa) oraz dokonania jego pełnej oceny (art. 80 Kpa), czemu należy dać stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono
Z motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że decyzję oparto na podstawie orzeczeń lekarskich w sprawie choroby zawodowej, o których mowa w § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia.
W orzeczeniu lekarskim sporządzonym przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. z dnia 22 czerwca 2001 r., w którym rozpoznano obustronne ubytki słuchu ucha prawego typu przewodzeniowo-odbiorczego dużego stopnia, ucha lewego typu odbiorczego w stopniu małym - przytoczono, że mimo podanego w charakterystyce stanowiska pracy stwierdzenia, że skarżący mógł być okresowo narażony na nadmierny hałas powyżej dopuszczalnych norm, to jednak charakter uszkodzenia słuchu nie odpowiada klinicznym cechom choroby zawodowej. W uzasadnieniu kolejnego orzeczenia - z dnia 8 listopada 2001 r. wydanego przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wskazano, iż zarówno typ niedosłuchu w uchu prawym tj. o charakterze mieszanym, asymetria niedosłuchu oraz obniżenie czułości w uchu lewym nie mają klinicznych cech zawodowego uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem.
Wbrew jednak wymogom art. 7, 80 i 107 § 3 Kpa organy I i II instancji bezsprzecznie nie wyjaśniły wszechstronnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i nie wykazały ponad wszelką wątpliwość, że uszkodzenie słuchu w uchu prawym z racji jego mieszanego charakteru spowodowane zostało wyłącznie czynnikami pozazawodowymi. Sam zresztą fakt współistnienia przy schorzeniu czynników pozazawodowych żadną miarą nie może prowadzić do wysnuwania wniosku, iż tym samym wykluczony zostaje związek przyczynowy między istnieniem choroby zawodowej a narażeniem z powodu szkodliwego środowiska pracy. Uszczerbek na zdrowiu jest bowiem spowodowany przyczyną zewnętrzną także wówczas, gdy współdziałały ze sobą zarówno przyczyny wewnętrzne jak i zewnętrzne. Nadal zachowuje aktualność pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 311 1999 r. URN 110/98 (Prok. i Pr. z 1999, nr 7 - 8, poz. 56), iż w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowo - skutkowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 IV 1982 r. USA 372/ 82 (ONSA z 1982, Nr 1, poz.
33) uznając,że wystarczy tylko stwierdzenie istnienia warunków w środowisku pracy narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że mimo pracy w warunkach narażających na daną chorobę -jej powstanie w konkretnym wypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie
Sygn. akt 3 II SA/Wr 813/02 6 związanych z wykonywaniem zatrudnienia, jednakże nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika.
W niniejszej sprawie orzekające organy w ocenie Sądu nie obaliły domniemania istnienia związku przyczynowego między warunkami pracy (hałasem na jaki narażony był skarżący, co wbrew przekonaniu skarżącego nie jest kwestionowane przez organy) a stwierdzonym niedosłuchem. W szczególności bowiem organy nie wyjaśniły jakie czynniki pochodzenia pozazawodowego przyczyniły się do powstania niedosłuchu u skarżącego, przykładowo nie wykazały że niedosłuch mieszany w uchu prawym spowodowany został innymi schorzeniami, które mógł przechodzić skarżący. Brak jest jakichkolwiek ustaleń organów w tej materii w zebranym materiale dowodowym.
Należy zgodzić się również z zarzutami skarżącego, że w tej mierze orzeczenia lekarskie są pozbawione szerszej, przekonującej argumentacji na poparcie zajętego stanowiska w sprawie, co budzić musi uzasadnione zastrzeżenia odnośnie ich mocy dowodowej jako opinii biegłego, o której mowa w treści art.84 § 1 Kpa. Braków w tym względzie nie uzupełniły również organy Inspekcji Sanitarnej albowiem w motywach swych rozstrzygnięć ograniczyły się wyłącznie do przytoczenia treści wymienionych opinii, mimo że przyjęty w wymienionym rozporządzeniu tryb stwierdzania o chorobie zawodowej na podstawie orzeczeń jednostek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych (określonych w § 7 rozporządzenia) w żadnym wypadku nie wyłącza wskazanych zasad postępowania administracyjnego i nie oznacza bezwzględnego związania organu orzekającego w sprawie, a zwłaszcza nie wprowadza ograniczeń co do treści cytowanych art. 75 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwnym wypadku oznaczałoby to formalne podejmowanie rozstrzygnięć w omawianej materii.
W powyższym świetle bezsprzecznie doszło do naruszenia także norm prawa materialnego tj. przepisów § 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Na tle unormowań cytowanego rozporządzenia jako wadliwe i nie znajdujące jakichkolwiek podstaw prawnych należy uznać bowiem przyjęcie, że niedosłuch typu mieszanego wprost nie może być zakwalifikowany jako choroba zawodowa tylko z powodu swego mieszanego charakteru. Takie kryterium normatywne nie zostało wprowadzone przez ustawodawcę do pozycji 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do wymienionego aktu prawnego. Zawarte w pozycji 15 wyrażenie " uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu" oznacza, iż wystąpienie uszkodzenia zdrowia w postaci niedosłuchu oraz wykonywanie pracy w warunkach zagrożenia hałasem, co w niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, samo przez się uzasadnia zakwalifikowanie danego schorzenia jako choroby zawodowej (i to niezależnie od stopnia nasilenia), chyba że zgodnie z obowiązującymi według kodeksu postępowania administracyjnego regułami postępowania
Sygn. akt 3 II SA/Wr 813/02 7 organy wykażą w sposób nie budzący wątpliwości brak związku przyczynowo-skutkowego, o którym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia. W niniejszej jednak sprawie, o czym mowa wyżej, organy Inspekcji Sanitarnej istnienia tego związku przyczynowego nie wykluczyły.
Z powołanych względów - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270) - orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, czego domagał się skarżący, albowiem w świetle art. 239 pktl) lit.c strona skarżąca w niniejszej sprawie była zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych, a zatem ich nie poniosła.