Uzasadnienie
W. W., W. P., P. C., M. S. i B. S. – zastępowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego M. S. – wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ś. – część "A".
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie częściowego planu miejscowego, pomimo braku możliwości etapowego uchwalania planu w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto zarzucono uchwale naruszenie art. 9 ust. 4 w związku z art. 15 ust. 2 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie planu miejscowego, który nie uwzględnia wszystkich terenów objętych studium i uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu, a w efekcie wyłącza działki należące do strony skarżącej w sposób dowolny i bezzasadny.
Dalej zarzucono naruszenie art. 9 ust. 4 w związku z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ww. ustawy poprzez przyjęcie planu miejscowego nieodzwierciedlającego treści studium co do działek skarżących. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Na uzasadnienie skargi podano między innymi, że w dniu [...] r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ś.. W przedłożonym do publicznego wglądu projekcie planu miejscowego działki należące do skarżących zostały przewidziane jako tereny rolne z zakazem zabudowy. Takie przeznaczenie pozostawało w sprzeczności z postanowieniami uchwalonego w dniu [...] r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., które dla działek skarżących (obręb A7) przewidywało możliwość zabudowy.
Skarżący wnieśli więc uwagi do wyłożonego projektu planu miejscowego. Rada Gminy podejmując uchwałę z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ś. pominęła zupełnie obręb A7, w tym działki od numeru 147/33 do numeru 147/43 należące do strony skarżącej. Zdaniem skarżących takie rozwiązanie narusza prawo i interesy prawne skarżących. Wyłączenie działek skarżących z zakresu uchwalonego planu miejscowego nie znajduje uzasadnienia w żadnym przepisie prawa, a dodatkowo Gmina nie wyjaśniła skarżącym powodów nieobjęcia ich działek zaskarżoną uchwałą.
Nadto wskazano, że skarżący zostali w toku procedury planistycznej, w której brali udział, postawieni przed faktem jednostronnej zmiany zakresu uchwalonego planu miejscowego, a organ nie umożliwił im zakwestionowania takiego rozwiązania w toku procedury planistycznej, co zaś oznacza, że doszło do naruszenia procedury planistycznej skutkującego nieważnością uchwały (art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dodano, że interes prawny strony skarżącej wynika z prawa własności nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
Wskazano, że zdaniem Gminy nie stanowi naruszenia prawa przyjęcie częściowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo braku odzwierciedlenia możliwości uchwalania planu w części w treści uchwały w sprawie przystąpienia do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ś.. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że do naruszenia skutkującego nieważnością uchwały dochodzi w sytuacji, gdy w uchwale o uchwaleniu planu miejscowego nastąpiło zwiększenie obszaru w stosunku do obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu.
Dodatkowo zauważono, że nie jest także prawdą, iż organ nie ujawnił przyczyn, dla których teren opracowania został podzielony na dwie części. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Nr [...] wskazano te przyczyny: "w związku z prowadzonymi pracami projektowymi dotyczącymi przeznaczenia terenów w ramach projektu mpzp położonych pomiędzy ulicą A., B. a autostradą [...] w celu wyeliminowania konfliktów, teren opracowania został podzielony na część A i B. Projekt planu dla części A został wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania". Działanie Gminy nie było więc działaniem dowolnym i uznaniowym, a w przedmiotowej sprawie ma na celu zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Zostało to także wskazane skarżącym w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wbrew twierdzeniom skarżących pominięcie części działek nie było dowolne ani uznaniowe.
W ocenie Gminy nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, zgodnie z którym doszło do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględnienia wszystkich terenów objętych studium. Rada Gminy nie ma obowiązku w uchwalanych planach jednocześnie uwzględniać wszystkich terenów objętych studium. Studium określa jedynie politykę przestrzenną gminy, nie przesądza o granicach oraz kolejności uchwalania poszczególnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nadto procedura sporządzenia planu miejscowego dla "części B", określona w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie została jeszcze zakończona. Nie można więc mówić, że doszło do uchwalenia jakiegokolwiek planu w tym zakresie, który byłby niezgodny z ustaleniami studium.
Następnie na wezwanie Sądu z dnia 15 grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym z dnia 22 grudnia 2016 r. (k. 22 akt sądowych) wyjaśnił, że poszczególni skarżący są właścicielami działek, z którymi wiążą naruszenie prawa i ich interesu prawnego:
- 1) P. C. – działki nr 147/33 i nr 147/34;
- 2) W. P. – działki nr 147/35, nr 147/38 i nr 147/42;
- 3) W. W. i A. W. – działki nr 147/39 i nr 147/41;
- 4) B. S. – działki nr 147/40 i nr 147/43
- 5) M. S. – działka nr 147/36;
- 6) W. W., A. W., P. C., W. P., M. S. i B. S. – działka nr 147/37;
- 7) W. W., A. W., P. C., W. P., J. S. i J. S. – działka nr 147/79.
Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 8 marca 2017 r. pełnomocnicy strony skarżącej i organu administracji publicznej podtrzymali dotychczas zajmowane stanowiska. Sąd postanowił zobowiązać pełnomocnika skarżących do wskazania lokalizacji działek skarżących na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, a dowód w tym zakresie przeprowadzić poza rozprawą.
W dniu 10 marca 2017 r. do akt sądowych wpłynęło pismo pełnomocnika organu administracji publicznej, do którego dołączono mapy ze wskazaniem położenia działek należących do skarżących (k. 43 i 44 akt sądowych).
W dniu 14 marca 2017 r. pełnomocnik skarżących złożył do akt sądowych pismo wraz z załącznikami graficznymi, na których zaznaczono flamastrem wielokąt, w którym znajdują się działki skarżących. Załączniki te to część graficzna zaskarżonej uchwały oraz wydruk mapy w skali 1:2000 z zaznaczonymi działkami gruntu (k. 45 i 46 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ponieważ zaskarżona uchwała niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. Warunkiem formalnym wniesienia skargi na taki akt jest uprzednie wezwanie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) do usunięcia naruszenia prawa, a warunek ten w niniejszej sprawie skarżący spełnili.
Istotne jest przy tym, że skargę taką może wnieść jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Do wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu nie wystarcza więc tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, na którą powołuje się strona skarżąca. Interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Innymi słowy, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 wskazanej ustawy, prawo do skutecznego zaskarżania uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego.
Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ww. ustawy, musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma więc charakteru skargi powszechnej (actio popularis), co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi w pierwszej kolejności wskazać na normę prawa administracyjnego materialnego, z którego swój interes prawny wywodzi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2236/12, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1374/11, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 – Orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przechodząc dalej należy zauważyć, że niewątpliwa jest w sprawie kwestia uprawnień rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia te wynikają z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz z art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej: u.p.z.p.). Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego, oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając, z zachowaniem wymogu legalności, do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone regulacje.
Jak już wspomniano, dla skuteczności skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego wpływającego już w momencie podjęcia uchwały na sytuację prawną skarżącego podmiotu. Do uwzględnienia skargi może doprowadzić tylko takie naruszenie kwestionowanych aktem interesu prawnego lub uprawnienia, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być ono tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, Orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro zatem w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Chodzi przy tym o związek polegający na tym, że akt ten narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, "Samorząd Terytorialny" z 2003 r. Nr 10).
Uwzględniając powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie strona skarżąca obowiązana była zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Istotne też jest, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy formalnego dotyczącego jego sytuacji prawnej.
W przekonaniu Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, takiego naruszenia nie można się w niniejszej sprawie dopatrzyć. Zarówno treść skargi, jak i odpowiedzi na skargę wskazują, że nieruchomości, których właścicielami i współwłaścicielami są skarżący nie znajdują się w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Również przeprowadzony przez Sąd na zasadzie art. 106 § 3 i art. 113 § 2 p.p.s.a. dowód z dokumentów nadesłanych przez pełnomocnika skarżących (przy piśmie złożonym w dniu 14 marca 2017 r.) prowadzi do wniosku, że nieruchomości należące do skarżących znajdują się poza obszarem objętym zaskarżonym planem miejscowym.
Zauważyć przy tym należy, że w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Skoro więc nieruchomości należące do skarżących nie są objęte zaskarżoną uchwałą, to oczywiste jest, że przepisy zaskarżonej uchwały nie kształtują sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżących. Zatem zaskarżona uchwała nie narusza tak rozumianego interesu prawnego skarżących.
Nadto, w kontekście zarzutów podniesionych w skardze, podkreślenia wymaga, że naruszenie interesu prawnego skarżących nie może być wywiedzione z treści lub sposobu podjęcia zaskarżonej uchwały. Wnioskowanie, że w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszony interes prawny lub uprawnienie może mieć źródło w samej zaskarżonej uchwale, dotknięte jest błędem idem per idem. Uchwała wewnętrznie niesprzeczna nie może zarówno tworzyć interesu prawnego, czyli zapewniać interesowi faktycznemu ochronę prawną, jak i naruszać, podważać tenże interes. Interpretacja art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, aby legitymacja podmiotu zaskarżającego uchwałę rady gminy była zawsze oceniana przy zastosowaniu odpowiedniego szczegółowego przepisu prawa materialnego, istniejącego poza uchwałą i mogącego być źródłem indywidualnego, konkretnego, realnego interesu prawnego skarżącego naruszonego przez zaskarżoną uchwałę (por.: wyroki NSA z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3033/13 oraz z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1387/09 – Orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazać także należy, choć jedynie na marginesie, że znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Natomiast przepis art. 14 ust. 1 u.p.z.p. gwarantuje, że uchwała rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie będzie dotyczyła terenu, co do którego nie podjęto wcześniejszej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Natomiast z przepisu tego nie wynika, aby uchwalony plan miejscowy musiał pokrywać się terytorialnie z obszarem objętym projektem planu, lecz uchwalony plan ma jedynie poza ten projektowany obszar nie wykraczać.
Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że żaden z przepisów prawa, które wskazano w skardze, nie nadał skarżącym prawa lub uprawnienia nadającego się do wykonania, które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałoby ograniczenia lub uległoby zniweczeniu. Z tych też powodów Sąd uznał, że interes prawny skarżących nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Skoro więc w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Co za tym idzie nie było możliwe przejście do kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia jej własnego interesu prawnego lub uprawnienia otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny.
W tym stanie rzeczy, skoro interes prawny lub uprawnienia skarżących nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia.
O kosztach postępowania sądowego nie orzekano, gdyż w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie obowiązuje zasada, wedle której strona przegrywająca sprawę obowiązana jest zwrócić przeciwnikowi koszty procesu. Natomiast z art. 200 p.p.s.a. wynika, że zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu jedynie w razie uwzględnienia skargi.