Uzasadnienie
Podaniem z dnia 9 maja 1996 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. - Barbara W. wniosła o przyznanie zasiłku celowego na koszty zakupu glukometru i wagi w kwocie 740 zł, niezbędnych do leczenia syna Adriana, urodzonego w 1984 r. Według karty informacyjnej leczenia szpitalnego, sporządzonej dnia 6 maja 1996 r. przez Klinikę Endokrynologii Akademii Medycznej we W., chłopiec jest chory na cukrzycę insulinozależną i po leczeniu szpitalnym wypisany został z zaleceniem podawania insuliny przed śniadaniem, obiadem, kolacją i przed snem z przestrzeganiem diety wymiennikowej i prowadzeniem samokontroli.
W podaniu o zasiłek celowy wnioskodawczyni oświadczyła że glukometr i wagę zakupiła w aptece w W. przy ulicy P.Ś. nr 50 na warunkach kredytowych i cenę 740 zł zobowiązała się uiścić w ciągu dwóch tygodni.
W wyniku wywiadu kontrolnego, sporządzonego dnia 17 maja 1995 r. przez pracownika socjalnego, ustalono, że Barbara W. jest bezrobotna i mieszka u matki w P. wraz z trojgiem dzieci, synem Maciejem K. ur. w 1977 r., synem Adrianem W. ur. w 1984 r. i córką Moniką W. ur. w 1987 r. W mieszkaniu składającym się z dwóch izb i kuchni, rodzina W. zajmuje jeden pokój, a matka - drugi. Pokój jest dobrze umeblowany i wyposażony.
Dochód rodziny Barbary W. obejmuje zasiłek dla bezrobotnych - 260 zł, zasiłek rodzinny - 50,40 zł, zasiłek pielęgnacyjny - 71,72 zł, wynagrodzenie za pracę syna Macieja K. - 350 zł, alimenty - 240 zł oraz zasiłek okresowy z pomocy społecznej - 100 zł przyznany za kwiecień i maj 1996 r.
W treści protokołu potwierdzono stan choroby syna Adriana i odnotowano, że wnioskodawczyni przedstawiła rachunek za pobrany towar na kwotę 740 zł z pieczątką "Zapłacono gotówką".
Decyzją z dnia 27 maja 1996 r., wydaną na podstawie art. 3 pkt 3 i art. 32 ust. 2 w związku z art. 43 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 13 poz. 60 ze zm./, Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. przyznał Barbarze W. zasiłek celowy w kwocie 150 złotych na dofinansowanie sprzętu medycznego w maju 1996 r.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że ze względu na chorobę syna i dochód rodziny wynoszący przeciętnie na jedną osobę 268,03 zł ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej spełnia warunki ustawowe udzielenia tej pomocy.
W decyzji nie zawarto orzeczenia co do odmowy przyznania zasiłku w żądanej kwocie powyżej 150 złotych, ani odmowy tej nie uzasadniono.
W odwołaniu od tej decyzji Barbara W. podniosła, że jest bezrobotna, a ze względu na nieuleczalną chorobę syna zmuszona jest znaczną część swoich dochodów przeznaczyć na koszty leczenia syna i specjalne wyżywienie. Ograniczenie tych wydatków mogłoby spowodować komplikacje w stanie jego zdrowia. Przyznany zasiłek jest za niski, w Ośrodku Pomocy Społecznej jest źle traktowana, a wywiad środowiskowy przeprowadzony z nią został na ulicy oraz u sąsiadów, a nie w mieszkaniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z dnia 25 czerwca 1996 r. w trybie art. 138 par. 2 Kpa uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Podstawę tego rozstrzygnięcia stanowiło:
- - naruszenie art. 107 par. 3 Kpa polegające na niewyjaśnieniu przez organ pierwszej instancji przesłanek przyznania zasiłku w kwocie 150 złotych,
- - niewyjaśnienie okoliczności co do warunków zakupu sprzętu medycznego, na kredyt czy za zapłatą ceny gotówką, co wynika z wywiadu środowiskowego,
- - nieustosunkowanie się przez organ pierwszej instancji do zarzutu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego poza mieszkaniem osoby ubiegającej się o pomoc społecznej.
Decyzję tę Barbara W. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie.
Zdaniem skarżącej Kolegium Odwoławcze bez dostatecznego uzasadnienia uchyla się od rozstrzygnięcia sprawy. Sprzęt medyczny zakupiła na kredyt, pierwszą ratę w wysokości 180 zł uiściła dnia 6 maja 1996 r., a dnia 12 czerwca 1996 r. dalsze 220 zł. Na okoliczność zakupu sprzętu na warunkach kredytowych przedstawiła pismo apteki "Aurea" w W. z dnia 8 lipca 1996 r., wzywające ją do zapłaty zaległości. W treści pisma potwierdzono, że ostatnia wpłata z dnia 12 czerwca 1996 r. wyniosła 220 zł.
Ponadto wyjaśniła, że w Ośrodku Pomocy Społecznej jest podejrzewana o ukrywanie faktu, iż gospodarstwo domowe prowadzi razem z matką, co przy ocenie warunków przyznania pomocy społecznej pozwalałoby na wliczenie emerytury matki do ogólnych dochodów całej rodziny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, wyjaśniając, że nieprawidłowości w postępowaniu organu pierwszej instancji uniemożliwiły utrzymanie w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji.
Po wydaniu decyzji uchylającej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pracownik socjalny Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. przeprowadził w mieszkaniu skarżącej drugi wywiad środowiskowy. W wyniku tego wywiadu stwierdzono, że w następstwie podwyższenia wysokości wynagrodzenia za pracę Macieja K. ogólny dochód rodziny wynosi 1.464,07 złotych.
Następnie Kierownik tego Ośrodka decyzją z dnia 7 sierpnia 1996 r. na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 13 poz. 60/ odmówił przyznania Barbarze W. zasiłku celowego.
Podstawę odmowy stanowiła okoliczność, że według art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc taka może być przyznana rodzinie, której przeciętny dochód miesięczny na jedną osobę jest mniejszy od najniższej emerytury. Emerytura taka wynosi 279,69 zł, a przeciętny dochód na jednego członka rodziny - 354,15 złotych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 1. Odwołanie wniesione przez stronę od decyzji organu pierwszej instancji wywiera ten skutek, że sprawa podlega rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy.
Określając kierunki rozstrzygnięć organu odwoławczego przepis art. 138 Kpa w pierwszej kolejności wymienia w par. 1 te, które prowadzą bezpośrednio do załatwienia sprawy przez:
1/ utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji albo, 2/ uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy bądź, 3/ uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji względnie umorzenie postępowania odwoławczego, gdy uzasadnione to będzie stanem lub przedmiotem sprawy.
Oznacza to, że stosownie do art. 138 par. 1 Kpa organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
W tym celu, co wynika wyraźnie z art. 136 Kpa, organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego rodzaju postępowania organowi, który wydał decyzję.
Tylko takie czynności organu odwoławczego odpowiadać będą zasadzie szybkości działania i prostoty środków prowadzących do załatwienia sprawy, określonej w art. 12 par. 1 Kpa.
Odstępstwo od powyższych zasad i ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest według art. 138 par. 2 Kpa w wypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego:
1/ w całości lub 2/ w znacznej części.
Oceniając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego należy stwierdzić, że jej rozstrzygnięcie, polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, niewątpliwie narusza art. 138 par. 1 pkt 2 w związku z art. 136 i art. 12 par. 1 Kpa.
Postępowanie przeprowadzone przed organem pierwszej instancji wykazało, że:
1/ skarżąca ubiega się o świadczenie z pomocy społecznej z powodu długotrwałej choroby dziecka, co odpowiada warunkowi z art. 3 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej;
2/ przeciętny dochód na osobę w rodzinie wynosi 268,03 zł i nie przekracza najniższej emerytury, która według aktualnego w tym czasie obwieszczenia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 listopada 1995 r. /M.P. nr 59 poz. 664/ wynosiła 279,69 złotych;
3/ ubiegająca się o zasiłek celowy na zakup sprzętu medycznego niewątpliwie kosztami tymi jest obciążona.
W kwestii wydatków na zakup sprzętu leczniczego wątpliwości mogła budzić jedynie okoliczność, czy ubiegająca się o pomoc społeczną nabyła go na warunkach kredytowych, czy za zapłatą gotówką w chwili zakupu.
Okoliczność ta mogła i powinna być ewentualnie wyjaśniona bezpośrednio przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w trybie art. 136 Kpa.
Wnosząc skargę Barbara W. załączyła do skargi wezwanie apteki "Aurea" w W. z dnia 8 lipca 1996 r., z którego jednoznacznie wynika, że w chwili orzekania przez Kolegium należność za zakupiony sprzęt medyczny nie była jeszcze spłacona.
Również pozostałe uchybienia wytknięte organowi pierwszej instancji, a mianowicie brak uzasadnienia w decyzji pierwszoinstancyjnej co do wysokości przyznanej pomocy i niesporządzenie wywiadu środowiskowego w mieszkaniu strony, nie stanowiły w rozumieniu art. 138 par. 2 Kpa podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Należy przy tym podkreślić, że treści ustaleń wywiadu co do stanu choroby dziecka i wysokości dochodu w rodzinie ani organ, ani strona nie podważały.
- 2. Rozstrzygając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji, mocą której skarżącej przyznany został zasiłek celowy w kwocie 150 złotych.
Zważywszy, że odwołanie wniosła strona, a w decyzji Kolegium nawet nie zakładano, by wytknięte organowi pierwszej instancji uchybienia rażąco naruszały prawo lub interes społeczny, rozstrzygnięcie to ocenić należy jako niedopuszczalne w świetle art. 139 Kpa wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej.
3. Po wydaniu zaskarżonej decyzji odwoławczej Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia 7 sierpnia 1996 r. odmówił Barbarze W. przyznania zasiłku celowego uzasadniając swoje rozstrzygnięcie zmianami w wysokości dochodów rodziny, spowodowanymi uzyskaniem przez jej syna, Macieja K., wyższego wynagrodzenia za pracę.
Zmiany w stanie faktycznym sprawy, które nastąpiły po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, nie mogą uzasadniać oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na decyzję kasacyjną organu odwoławczego, jeżeli uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia nastąpiło z oczywistym naruszeniem art. 138 par. 2 Kpa.
Z dniem 14 września 1996 r. weszły w życie zmiany w przepisach ustawy o pomocy społecznej wprowadzone ustawą z dnia 14 czerwca 1996 r. /Dz.U. nr 100 poz. 459/. W szczególności zmiany dokonane w art. 32 ust. 2 i 4a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 13 poz. 60/ przewidują możliwość przyznawania zasiłków celowych niezależnie od dochodu. Oznacza to, że dalsze rozpatrzenie sprawy nie stało się bezprzedmiotowe, pomimo że po wydaniu decyzji odwoławczej kasacyjnej, a przed wydaniem niniejszego wyroku wydana została nowa decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca uwzględnienia żądania strony.
Jeżeli po wniesieniu skargi na decyzję kasacyjną organu odwoławczego, a przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd, organ pierwszej instancji wyda nową decyzję, niekorzystną dla strony, wydanie takiej decyzji nie stwarza podstawy do umorzenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w trybie art. 355 par. 1 Kpc w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno zatem obecnie rozpatrzyć odwołanie skarżącej i jej żądanie na podstawie obecnie obowiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji uzasadnia ponadto wznowienie postępowania, w wyniku którego wydana została decyzja Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia 7 sierpnia 1996 r. stosownie do art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa.
Na zasadzie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało zaskarżoną decyzję uchylić. Orzeczenie o kosztach oparte jest na art. 55 ust. 1 powołanej ustawy.