Uzasadnienie
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako organ II instancji, organ odwoławczy lub w skrócie DWINB) zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia 2 października 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla miasta W. (dalej jako organ I instancji lub w skrócie PINB) z dnia 30 czerwca 2014 r. w przedmiocie zawieszenia wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie przystąpienia bez wymaganego pozwolenia do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, położonego przy ul. Z. [...] we W., zakończonego decyzją ostateczną PINB nr [...] z dnia 9 maja 2008 r.
Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
PINB na wniosek C. W. z dnia 14 grudnia 2009 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia bez pozwolenia do użytkowania budynku przy ul. Z. [...] we W.. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia decyzją nr [...] z dnia 13 września 2010 r. odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 9 maja 2008 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia do użytkowania wskazanego budynku. W przekonaniu organu I instancji brak było podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji, gdyż dowody i okoliczności wskazane przez wnioskodawcę nie stanowiły nowych istotnych dla sprawy okoliczności i nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższego rozstrzygnięcia wniesionego przez C. W., organ II instancji decyzją nr [...] z dnia 10 grudnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy - nie kwestionując zasadności wznowienia postępowania, jak również słuszności zapadłego rozstrzygnięcia - stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym z uwagi na uchybienia natury procesowej, ponieważ niezapewniono udziału w postępowaniu następcom prawnym A. W.. Ponownie rozpatrując sprawę PINB, posługując się w tym celu informacją przekazaną przez M. W. w dniu 9 stycznia 2013 r., ustalił we własnym zakresie krąg spadkobierców po zmarłym C.W., przyjmując że następcami zmarłej strony są M. W. i A. W..
Ponadto na podstawie postanowienia o nabyciu spadku PINB ustalił, że spadkobiercą A. W. jest jej córka A. W.. Po dokonaniu takich ustaleń PINB decyzją nr [...] z dnia 10 czerwca 2013 r. umorzył wznowione postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ II instancji decyzją nr [...] z dnia 30 grudnia 2013 r. Organ odwoławczy uznał, że ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, a jedynie do sądów powszechnych. Organy nie mogą samodzielnie rozstrzygać komu przysługują prawa majątkowe wchodzące w skład masy spadkowej, a następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane w postępowaniu administracyjnym według przepisów prawa cywilnego. W przypadku zatem konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia.
W ocenie DWINB, skoro następstwo prawne po zmarłym C.W. nie zostało do chwili wydania decyzji z dnia 10 czerwca 2013 r. udokumentowane w sposób wynikający z art. 1025 § 2 k.c., to brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji kończącej wznowione postępowanie.
Organ I instancji postanowieniem z dnia 30 czerwca 2014 r., nr [...] postanowił zawiesić wznowione postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, położonego przy ul. Z. [...] we W., do czasu ustalenia spadkobierców po C.W.. W uzasadnieniu tego postanowienia podniesiono, że przed Sądem Rejonowym dla W. we W. prowadzone jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym C. W., co oznacza, że w sprawie wystąpiły dwie przesłanki zawieszenia postępowania, tj. przewidziana w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w razie śmierci strony, oraz w art 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odnosząca się do sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W konsekwencji PINB uznał, że do czasu wydania prawomocnego orzeczenia w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po C.W. nie jest możliwe ustalenie następców prawnych zmarłej strony postępowania, a tym samym zapewnienie im udziału w postępowaniu. Zdaniem organu stopnia powiatowego istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a więc prawomocnego stwierdzenia w przedmiocie nabycia spadku po zmarłym C.W., a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji przez PINB w opisanym postępowaniu wznowieniowym.
W zażaleniu na powyższe postanowienie M. W. występujący w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. W. podniósł, że nie legitymuje się jeszcze prawomocnym postanowieniem o nabyciu spadku. Takie postanowienie zostało wydane w dniu 10 lipca 2014 r. Według autora zażalenia fakt, że nie ma jeszcze prawomocnego postanowienia nie jest jednak wystarczającym powodem do zawieszenia postępowania. Nie pozwala na to art. 30 § 5 k.p.a., zgodnie z którym, w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Powołując się na ten przepis M. W. wskazał, że od śmierci C. W. tj. od 14 listopada 2012 r. sprawuje zarząd masy spadkowej. O tym fakcie poinformował organ w piśmie z dnia 24 lutego 2014 r. Ponadto, jako faktyczny zarządca nieruchomości pozostawionych przez zmarłego, zajmuje się wszystkimi sprawami dotyczącymi inwestycji przy ul. Z. [...], w tym również postępowaniem w sprawie zasiedlenia tego budynku bez pozwolenia na użytkowanie.
Wskazał również, że jako strona postępowania, wszedł do wszystkich postępowań administracyjnych i cywilnych jako następca C. W.. W żadnej ze spraw, sąd lub organ administracji nie znalazł podstaw do zwieszenia postępowania.
DWINB postanowieniem z dnia 23 października 2014 r., nr [...], umorzył postępowanie zażaleniowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ II instancji określił krąg stron postępowania w sprawie, której przedmiotem jest zastosowanie kary pieniężnej wymienionej w art. 57 ust. 7 u.p.b., a następnie przyjął, iż stroną tego postępowania jest wyłącznie inwestor. Podmiot ten jest uczestnikiem procesu budowlanego, stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 7 u.p.b.). DWINB wskazał, że można mówić o inwestorze w znaczeniu formalnym (to podmiot na rzecz którego wydano pozwolenie na budowę) oraz w znaczeniu materialnym. W drugim przypadku inwestor to podmiot, który zgodnie z art. 18 u.p.b. organizuje i zabezpiecza (również pod względem finansowym) proces budowlany.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ II instancji przyjął, że roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową przy ul. Z. [...], były prowadzone na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia 26 maja 2004 r. (zmienionej następnie decyzją tegoż organu nr [...] z dnia 18 maja 2006 r. oraz decyzją nr 443/2006 z dnia 6 lipca 2006 r.), która wydana została na rzecz A. i C. W.. W związku z faktem, że inwestorzy nie zakończyli budowy budynku – mimo, iż w zawartych z nabywcami poszczególnych lokali mieszkalnych umowach zobowiązali się do przeniesienia praw własności lokali nie później niż w terminie do dnia 30 czerwca 2006 r. - nabywcy przedmiotowych lokali wystąpili do sądu o powierzenie im dalszego wykonania umowy obejmującej budowę lokali mieszkalnych we własnym zakresie, ale na koszt i niebezpieczeństwo A. i C. W.. W tym zakresie zostały wydane korzystne dla wnioskodawców orzeczenia (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. Śródmieścia z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt I Ns 19/07, postanowienie częściowe Sądu Okręgowego we W. z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt [...] oraz postanowienie końcowe z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt [...]). Na mocy powołanych rozstrzygnięć upoważniono również wnioskodawców do zapewnieniu wszystkich czynności niezbędnych do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku.
W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy DWINB uznał, że A. i C. W. utracili prawo kontynuowania robót budowlanych związanych z obiektem przy ul. Z. [...] we W.. Organ przyjął, że zobowiązanie do wybudowania tego obiektu wygasło ze skutkiem ex nunc, a tym samym osoby te przestały być stronami w postępowaniu dotyczącym jego nielegalnego użytkowania. Status inwestora mają natomiast nabywcy lokali. Po przerwaniu inwestycji przez A. i C. W., osoby te samodzielnie zorganizowały i przeprowadziły proces budowlany związany z budową, w szczególności prowadziły i sfinansowały budowę, wystąpiły z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Wobec powyższego, w ocenie DWINB, nie może budzić wątpliwości, że A. W. oraz M. W. nie są, i nigdy nie byli, inwestorami budowy opisanego budynku. Osoby te, na żadnym etapie procesu budowlanego ani nie ponosiły związanych z nim nakładów finansowych, ani też nie były jego organizatorami. Ponadto organ II instancji zauważył, że decyzja Prezydenta W. nr [...], z dnia 26 maja 2004 r., uprawniała do budowy obiektu przy ul. Z. [...] we W. rodziców skarżących - zmarłych w toku postępowania A. i C. W.. W takiej sytuacji, status inwestora wynikający z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie przechodzi z chwilą jego śmierci na spadkobierców. Pozwolenie na budowę jest bowiem decyzją administracyjną, która rodzi uprawnienia i obowiązki tylko dla określonego w niej adresata. Jest jednostronnym, władczym działaniem organu administracji publicznej, opartym na obowiązujących przepisach prawa, skierowanym do imiennie oznaczonych adresatów, w celu wywołania określonych skutków prawnych.
A zatem, z chwilą śmierci A. W. i C. W. w ich miejsce nie wstąpili z mocy prawa ich następcy prawni. W związku z powyższym, organ rozpatrujący zażalenie stwierdził, że A. W. oraz M. W. nie mogą uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym przystąpienia bez wymaganego pozwolenia do użytkowania spornego budynku, zakończonego decyzją ostateczną PINB z dnia 9 maja 2008 r., nr [...]. W tym stanie rzeczy, wobec braku przymiotu stron osób, które wniosły zażalenie, brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, przez co należało umorzyć postępowanie zażaleniowe.
W skardze na powyższe postanowienie A. W., reprezentowana przez pełnomocnika M. W. oraz M. W. wnieśli o uchylenie podjętego rozstrzygnięcia. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko autor skargi raz jeszcze wskazał, że jedynymi inwestorami inwestycji byli C. i A. W.. Według niego, nabywcy lokali nie nabyli uprawnień do prowadzenia prac budowlanych i ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie. Zasiedlając budynek uniemożliwili inwestorom zgodne z prawem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę dokończenie budowy. Autor skargi dowodził, że A. W. ma status strony w postępowaniu jako współwłaściciel obecny i w dacie przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie nieruchomości, na której prowadzona była inwestycja. M. W. wywiódł status dla siebie z faktu bycia zarządcą masy spadkowej po zmarłym C.W. na podstawie pełnomocnictwa notarialnego inwestorów A. i C.W., które nie wygasło z chwilą śmierci.
W ocenie skarżącego, statusu strony nie mają nabywcy lokali, gdyż nie byli inwestorami i nie legitymowali się pozwoleniem na budowę zaadresowanym imiennie i z nazwiska do każdego z nich poddaniem ich adresów zamieszkania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 45/15, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podniesiono, że istoty niniejszej sprawy nie można sprowadzić wyłącznie do rozstrzygnięcia zagadnienia dotyczącego adresata sankcji administracyjnej z art. 57 ust. 7 u.p.b., gdyż zasadniczą kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy DWINB umarzając postępowanie zażaleniowe dotyczące zawieszenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, zasadnie przyjął, że osoby wnoszące zażalenie nie mają legitymacji aby kwestionować takie postanowienie.
Zwracając uwagę, iż kwestionowane postanowienie zostało wydane we wznowieniowym postępowaniu wszczętym na wniosek C. W., który do chwili śmierci był uważany za stronę postępowania wznowieniowego podniesiono, iż sam organ II instancji orzekł, że dalsze kontynuowanie postępowania jest niedopuszczalne bez udziału jego następców prawnych. Co więcej, za strony postępowania, pomimo braku prawomocnego postanowienia o nabyciu spadku po C.W., organ II instancji uznał zarówno M. W. i A. W., doręczając im m.in. decyzję z dnia 30 grudnia 2013 r., nr [...].
Nie przesądzając, czy skarżący mają przymiot strony w postępowaniu głównym, Sąd orzekając tylko w zakresie postępowania wpadkowego, doszedł do przekonania, ze stanowisko organu II instancji nie może zostać zaakceptowane. Skoro zawieszenie postępowania wznowieniowego nastąpiło ze względu na śmierć strony i brak możliwości wezwania do udziału w postępowaniu jej spadkobierców, co jest koniecznym dla ustalenia stron tego postępowania, to skarżący wywodząc, że są spadkobiercami C. W. mieli interes prawny w kwestionowaniu zawieszenia z tego względu postępowania i domagania się dopuszczenia do udziału w postępowaniu wpadkowym. W swoich rozważaniach organ II instancji pominął zatem to, że interes prawny skarżący wywiedli wprost z treści art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., który przesłankę zawieszenia postępowania wiąże ze śmiercią strony w toku postępowania i brakiem możliwości ustalenia spadkobierców. Skarżący twierdzą, że są spadkobiercami strony postępowania co wynika z przepisów k.c. określających krąg podmiotów uprawnionych do dziedziczenia ustawowego.
Sąd zaakcentował, że organ II instancji w swoich rozważaniach pominął fakt, że w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 18 października 2010 r., nr [...], GINB przyznał skarżącym przymiot strony postępowania. Przyjąwszy zatem zbliżony sposób interpretacji pojęcia strony na potrzeby obu postępowań, organ II instancji powinien ten fakt uwzględnić i zbadać okoliczności, z uwagi na które przyznany został skarżącym status strony w postępowaniu nieważnościowym, w szczególności na te okoliczności, które wskazywał GINB w swojej decyzji. Zarzucono także, iż w zaskarżonym postanowieniu organ II instancji nie uzasadnił dlaczego – w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym – dokonał odmiennej oceny kwestii dotyczących spadkobierców A. i C. W..
Podsumowując rozważania Sąd wskazał, że skoro zarówno przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i przepis art. 141 § 1 k.p.a., regulują instytucje procesowe o charakterze gwarancyjnym dla uczestników postępowania, stąd też nie można z pominięciem konsekwencji procesowych wynikających z tego faktu przyjmować jako generalnej reguły, że we wznowionym postępowaniu w sprawie przystąpienia do nielegalnego użytkowania, poza inwestorem inne podmioty niż inwestor nie są uprawnione do kwestionowania postanowienia wydanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Strony wpadkowego postępowania nie można utożsamiać z adresatem rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu głównym. W wielu przypadkach fakt, że adresatem rozstrzygnięcia organu administracji może być wyłącznie określony podmiot (np. inwestor), nie oznacza, że tylko on jest stroną postępowania wpadkowego. Takiego ograniczenia nie zawiera przepis art. 141 § 1 k.p.a. Wprawdzie użyta w tym przepisie formuła expresis verbis zawęża legitymację zażaleniową do stron postępowania, tym niemniej analiza przepisów k.p.a. pozwala wyróżnić spośród podmiotów postępowania, którym przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć strony także jej następców prawnych, w szczególności tych o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., tj. osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej.
W tej sytuacji przyjęta przez organ II instancji formuła zawężająca legitymację zażaleniową tylko do stron postępowania głównego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie może być uznana za trafną. W przypadku postanowienia wydanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaganym jest również każdorazowe rozważanie, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, rzeczowy lub majątkowy.
Ponownie rozpoznając zażalenie organ odwoławczy wzmiankowanym na wstępie postanowieniem nr [...] z dnia 2 października 2015 r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie PINB z dnia 30 czerwca 2014 r. w mocy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, iż w doktrynie i orzecznictwie administracyjnym istnieje zgoda, że ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, a jedynie do sądów powszechnych. Organy nie mogą zatem samodzielnie rozstrzygać komu przysługują prawa majątkowe wchodzące w skład masy spadkowej, a następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane w postępowaniu administracyjnym według przepisów prawa cywilnego.
Zdaniem DWINB w przypadku zatem konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Do czasu zaś uzyskania stwierdzenia nabycia spadku lub poświadczenia dziedziczenia nie ma podstaw do traktowania jakiekolwiek osoby jako spadkobiercy. Wobec powyższego oraz wyrażonego w art. 925 k.c. domniemania, że osoba która uzyskała stwierdzenia nabycia spadku, jest spadkobiercą, należy stwierdzić, iż postanowienie właściwego sądu powszechnego w przedmiotowej kwestii albo zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia są wyłącznymi dokumentami poświadczającymi przymiot spadkobiercy i następstwa prawnego.
Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym C.W. - współwłaścicielu i współinwestorze nieruchomości przy ul. Z. [...] we W.- uniemożliwiał organowi pierwszej instancji prawidłowe ustalenie kręgu spadkobierców, którzy winni byli uczestniczyć we wznowionym postępowaniu administracyjnym dotyczącym przystąpienia do użytkowania rzeczonego obiektu budowlanego bez stosownego pozwolenia. W ocenie organu odwoławczego, skoro następstwo prawne po zmarłym współwłaścicielu i współinwestorze przedmiotowej nieruchomości nie zostało do chwili wydania skarżonego postanowienia udokumentowane - w sposób wynikający z art. 1025 § 2 k.c. - to organ zobligowany był do zawieszenia postępowania.
Skargę na powyższe postanowienie złożyła A. W., reprezentowana przez pełnomocnika M. W., oraz osobiście M. W., którzy zarzucając naruszenie art. 30 § 4 i § 5 k.p.a. domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia PINB w przedmiocie zawieszenia wznowionego postępowania, ewentualnie wnosili o uchylenie postanowienia II instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż brak prawomocności postanowienia z dnia 10 lipca 2014 r. o nabyciu spadku przez M. W. nie jest wystarczającym powodem do zawieszenia postępowania, gdyż nie pozwala na to art. 30 § 5 k.p.a. W tym kontekście wskazano, iż M. W. od śmierci uczestnika postępowania C. W., tj. od 15 Iistopada 2012 r., przez cały czas jest osobą sprawującą zarząd majątkiem masy spadkowej, i jako jedyny spośród spadkobierców ustawowych przyjął spadek, a osoby, które odrzuciły spadek tego nie kwestionują. Podkreślono również, iż M. W. sprawuje faktyczny zarząd nieruchomościami pozostawionymi przez zmarłego, w tym również zajmuje się wszystkimi sprawami dotyczącej inwestycji przy ul. Z. [...], którego dotyczy przedmiotowe postępowanie w sprawie zasiedlenia bez pozwolenia na użytkowanie. M. W., jako strona postępowania, wszedł do wszystkich postępowań administracyjnych, sądowo-administracyjnych i sądowo-cywilnych, w których aktywnie uczestniczy jako następca prawny zmarłego C. W..
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.
Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji lub postanowienia może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonego orzeczenia nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. w skrócie u.p.p.s.a).
Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, niż te wskazane przez skarżących.
Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszym rzędzie wskazać należy, że na dokonaną w sprawie ocenę w istotny sposób rzutuje fakt, że poprzednie postanowienie organu odwoławczego z dnia 23 października 2014 r., która dotyczyła tegoż samego postanowienia organu I instancji z dnia 30 czerwca 2014 r., była przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 45/15, uchylił opisane wyżej postanowienie organu II instancji z dnia 23 października 2014 r.
W takiej sytuacji, przy rozpoznaniu niniejszej sprawy przez tut. Sąd zastosowanie znajduje art. 153 u.p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przywołana regulacja oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki poza zakres postępowania sądowadministracyjnego, w którym wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte bowiem zostaje przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie, a także postępowanie sądowadministracyjne. Tym samym również skład orzekający w niniejszej sprawie związany jest oceną i wskazaniami wyrażonymi w przywołanym wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r.
Powołany wyżej przepis art. 153 u.p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznaczał kierunek ponownego postępowania zażaleniowego przed administracyjnym organem odwoławczym, jak też ukierunkował obecne postępowanie Sądu, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie oceny prawnej, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.
Niewątpliwe jest w sprawie, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r. tut. Sąd przesądził w istotnych kwestiach, po pierwsze, że istoty niniejszej sprawy nie można sprowadzić wyłącznie do rozstrzygnięcia zagadnienia dotyczącego adresata sankcji administracyjnej z art. 57 ust. 7 u.p.b., po drugie- skoro zawieszenie postępowania wznowieniowego nastąpiło ze względu na śmierć strony i brak możliwości wezwania do udziału w postępowaniu jej spadkobierców, co jest koniecznym dla ustalenia stron tego postępowania, to skarżący wywodząc, że są spadkobiercami C. W. mieli interes prawny w kwestionowaniu zawieszenia z tego względu postępowania i domagania się dopuszczenia do udziału w postępowaniu wpadkowym, po trzecie- interes prawny skarżący wywiedli wprost z treści art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., twierdząc, że są spadkobiercami strony postępowania co wynika z przepisów k.c. określających krąg podmiotów uprawnionych do dziedziczenia ustawowego, po czwarte- nie można pominąć faktu, iż w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 18 października 2010 r., nr [...], GINB przyznał skarżącym przymiot strony postępowania, po piąte- w przypadku postanowienia wydanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaganym jest również każdorazowe rozważanie, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, rzeczowy lub majątkowy.
Oceniając w tym zakresie kontrolowane obecnie postanowienie wskazać należy, że organ odwoławczy wbrew wskazaniom Sądu nie zbadał okoliczności, z uwagi na które GINB przyznał skarżącym status strony w postępowaniu nieważnościowym, nie uzasadnił dlaczego w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym dokonał odmiennej oceny kwestii dotyczących spadkobierców A. i C. W., jak też nie rozważył czy uprawnienia lub obowiązki, których dotyczy postępowanie główne, mają charakter osobisty, rzeczowy lub majątkowy.
Analizując uzasadnienie zaskarżonego postanowienia widać wyraźnie, iż jedyną przesłanką, którą kierował się DWINB był brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym C.W., co w przekonaniu organów obu instancji uniemożliwiało prawidłowe ustalenie kręgu spadkobierców, którzy winni byli uczestniczyć we wznowionym postępowaniu administracyjnym dotyczącym przystąpienia do użytkowania rzeczonego obiektu budowlanego bez stosownego pozwolenia. W ocenie organu odwoławczego, skoro następstwo prawne po zmarłym współwłaścicielu i współinwestorze przedmiotowej nieruchomości nie zostało do chwili wydania skarżonego postanowienia udokumentowane - w sposób wynikający z art. 1025 § 2 k.c. - to organ zobligowany był do zawieszenia postępowania.
Oceniając zaskarżone postanowienie również pod tym kątem Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela wyrażonego wyżej poglądu organów nadzoru budowlanego, że istnieje konieczność ustalenia prawnych spadkobierców zmarłego C. W. w celu ustalenia stron postępowania, a wymaganym dowodem w tym zakresie będzie wyłącznie prawomocne postanowienie sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialny akt poświadczenia dziedziczenia. W konsekwencji w przekonaniu składu orzekającego rozstrzygające sprawę organy administracji obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 30 § 4 i § 5 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Przypomnieć w tym kontekście trzeba, iż zgodnie z treścią art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych - a takich niewątpliwie dotyczy rozpatrywana sprawa - w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Następstwo prawne spowodowane śmiercią strony powstaje z chwilą jej śmierci. Organ I instancji, ustalając krąg stron postępowania, zawiadamia o wszczęciu postępowania lub o toczącym się postępowaniu spadkobierców strony (ustawowych lub testamentowych). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, zgodnie z którym przyjmuje się, że śmierć strony, w świetle postanowień art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., nie nakłada na organ administracyjny bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku. Zawiesić postępowanie w razie śmierci strony można dopiero wówczas, gdy po pierwsze- wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, po drugie- nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., czyli w sprawach dotyczących spadków nieobjętych brak jest osób sprawujących zarząd majątkiem masy spadkowej lub kuratora wyznaczonego przez sąd na wniosek organu administracji publicznej, i po trzecie- postępowanie nie stało się wobec śmierci strony bezprzedmiotowe m.in. z uwagi na osobisty charakter uprawnień lub obowiązków, których dotyczy postępowanie.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 972/1999 (podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 709/07), iż zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne tylko wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu. Z brzmienia przytoczonych wyżej przepisów wynika, że w razie śmierci strony organ ustala przede wszystkim możliwość wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu, a dopiero w wypadku negatywnego wyniku tych czynności ustala, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 30 § 5 k.p.a., a zatem czy jako strona w sprawie nie działa osoba sprawująca faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej, a wobec braku również tej osoby, czy nie został ustanowiony przez sąd kurator spadku.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy jest niesporne, że zbędne było dokonywanie czynności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., gdyż do wiadomości organu I instancji wskazani zostali spadkobiercy ustawowi zmarłego C. W.. Zatem według Sądu nie zachodziła okoliczność przemawiająca za zawieszeniem postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., mimo iż postanowienie sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku po współinwestorze C.W. na rzecz M. W. było wówczas nieprawomocne, skoro A. W. uzyskała wcześniej status strony postępowania będąc jedyną spadkobierczynią po zmarłej współinwestorce- A. W.. Wyraźnie należy podkreślić, że wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego, przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie nakłada w kwestii ustalenia spadkobierców obowiązku stwierdzenia nabycia przez nich spadku na drodze sądowej, ponieważ niemożliwość wezwania do udziału w sprawie spadkobierców będzie miała miejsce w sytuacji, gdy spadkobiercy nie są ustaleni albo nie są znani organowi.
W badanej sprawie spadkobiercy współinwestorów są znani przez PINB, czego wystarczającym dowodem było ustalenie przez ten organ kręgu spadkobierców po zmarłym C.W. przed wydaniem decyzji nr [...] z dnia 10 czerwca 2013 r. umarzającej wznowione postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Nie można zapominać również o tym, iż skarżący M. W. legitymował się postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku po swoim zmarłym ojcu, które to postanowienie obecnie ma już walor prawomocnego.
Podsumowując rozważania wskazać trzeba, iż organ odwoławczy wadliwie uznał, że wymaganym dowodem ustalenia prawnych spadkobierców zmarłego będzie prawomocne postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia.
W dalszym toku postępowania w tej sprawie organ I instancji, uwzględniając powyższą argumentację, ustali strony postępowania, obejmując wśród nich wskazanego w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku spadkobiercę zmarłego C. W., który już zresztą znacznie wcześniej reprezentował w toczącym się postępowaniu swoją siostrę.
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.