Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę Miasta O jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] uchylająca wydaną przez Burmistrza Miasta O decyzję z dnia [...] r. NR [...] ustalającą A.B. i K.K. opłatę adiacencką w wysokości po [...] zł, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w O przy ul. O. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka Nr [...], AM – [...], obręb O., na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.
Reprezentujący Gminę Miasta O. Burmistrz jest zatem w tej sprawie organem I instancji.
Przepis art. 50 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części u.p.p.s.a stanowi, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, stosownie do § 2 tego artykułu, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
Przedmiotem kontrowersji w rozważanej sprawie ze skargi Gminy Miasta O. jest przede wszystkim odpowiedź na pytanie, czy w sytuacji, gdy reprezentujący tę Gminę Burmistrz Miasta O., jako organ administracji publicznej, wydał decyzję w sprawie ustalającą A.B. i K.K. opłatę adiacencką w wysokości po [...] zł, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w O przy ul. O [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka Nr [...], AM – [...], obręb O, na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, to Gmina Miasta O może mieć status strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Udzielając odpowiedzi na to niezwykle istotne dla sprawy zagadnienie wstępne warunkujące dopuszczalność skargi ze strony wskazanego podmiotu i tym samym możliwość merytorycznego odniesienia się przez tutejszy Sąd do zarzutów skargi, problem ten należy zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu rozpatrywać w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, zgodnie z generalną zasadą powszechnie przyjmuje się, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Najczęściej ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego też względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.
Stanowi to wyraz, pochodzącej z prawa rzymskiego paremii, iż nikt nie może być sędzią we własnej sprawie (nemo iudex in causa sua). Taki też pogląd został wyrażony w szczególności w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, (niepublikowane). W ocenie składu orzekającego również i w tej sprawie taki pogląd jest staje się aktualny, skoro jak wynika to z akt sprawy Prezydent Miasta O był tym organem, który reprezentując swoją gminę orzekał w pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości.
W tym kontekście podkreślić dodatkowo należy, iż nadrzędnym celem, tak administracyjnego postępowania przed organem wyższego stopnia, jak i postępowania sądowoadministracyjnego jest ochrona obywatela przed niezgodnym z prawem działaniem władz publicznych. Natomiast sądy administracyjne nie rozpatrują skarg organów niższego stopnia od decyzji organów wyższego stopnia, którymi np. uchylono rozstrzygnięcie pierwszej instancji i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Mówiąc obrazowo, konsekwencją odmiennego stanowiska w tym zakresie byłaby kuriozalna sytuacja, w której np. sąd rejonowy wnosiłby apelację od wyroku sądu okręgowego, którym zmieniono zaskarżone orzeczenie, wydane przez ten właśnie sąd rejonowy.
Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zachowującego swą aktualność również pod rządami cytowanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony w imieniu reprezentowanej przez siebie jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy.
Żaden przepis o postępowaniu administracyjnym ani przepis ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przyznaje organowi I instancji uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący także rozstrzygnięcia w drodze skargi (vide: postanowienia NSA z dnia 19 października 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2159/00, z dnia 4 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 65/97, z dnia 24 stycznia 1997 r. sygn. akt IV SA 802/95 - ON SA 1997/4/179, z dnia 26 maja 1982 r. sygn. akt SA/Gd 165/82 -ONSA 1982/1/49, wyrok NSA z dnia 15 października 1990 r. sygn. akt SA/Wr 990/90 -ONSA 1990/4/7 i inne).
Reasumując, wskazane argumenty prowadzą do wniosku, iż stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a wcześniej administracyjnego nie może być Gmina, której organ wydał zaskarżoną decyzję pierwszej instancji. Jej rola w postępowaniu skończyła się bowiem z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia) skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego na zewnątrz administracji publicznej.
W tym stanie rzeczy skargę Gminy Miasta O reprezentowanej przez Burmistrza Miasta uznać trzeba za niedopuszczalną o czym zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a – o czym orzeczono jak w sentencji postanowienia.