Uzasadnienie
A. J. (dalej: skarżąca) działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę z dnia [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. (dalej jako: uchwała). Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego jako [...], przeznaczonego na drogę klasy dojazdowej oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.
Uzasadniając swój interes prawny, skarżąca wskazała, że w obszarze objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały znajdują się m.in. działki gruntu oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...] i [...] stanowiące jej własność. Zlokalizowanie zgodnie z uchwałą drogi dojazdowej [...] na działce nr [...] wzdłuż granicy z działką sąsiada spowoduje ograniczenia w zakresie możliwości zabudowania nieruchomości, wydzielenia działek pod zabudowę i ich sprzedaż, a co więcej znacząco obniży wartość transakcyjną nieruchomości.
Skarżąca zarzuciła Radzie Gminy B. naruszenie:
- 1. jej interesu prawnego oraz uprawnienia do władania działką nr [...] położoną we wsi B., której jest właścicielką (art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 140 k.c.)
- 2. zasad planowania przestrzennego, w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (dalej: u.p.z.p.) oraz art. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności skarżącej, a w konsekwencji także zasady zrównoważonego rozwoju przez niewyważenie przez organ wartości podlegającego konstytucyjnej ochronie prawa własności, aby rozwiązania zawarte w uchwale uwzględniały zarazem interes ogółu, sąsiadów a także miały na uwadze ważny interes indywidualny a nadto, nieuwzględnienie zasad ładu przestrzennego, w tym wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno - gospodarczych i środowiskowych.
Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi, strona podniosła, że stanowiąca jej własność nieruchomość położona jest pomiędzy pasem drogi krajowej nr [...] a drogą lokalną oznaczoną jako [...]. Wyznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego droga dojazdowa nr [...] przebiega na gruncie skarżącej, na działce nr [...] wzdłuż granicy z działką sąsiada nr [...] (§ 30 uchwały).
Zgodnie z ustaleniami zaskarżonej uchwały nieruchomość skarżącej obejmuje tereny oznaczone na rysunku planu symbolami [...] i [...]. Dla terenu [...] przewiduje się przeznaczenie: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem przeznaczenia 30 % powierzchni całkowitej zabudowy na zabudowę usługową. Forma zabudowy: wolnostojąca. Dla terenu [...] przewiduje się przeznaczenie: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem przeznaczenia 30 % powierzchni całkowitej zabudowy na zabudowę usługową oraz budowy budynków gospodarczych i inwentarskich przeznaczonych dla potrzeb rolnych hodowlanych i ogrodniczych. Forma zabudowy: wolnostojąca (§ 10 i § 11 uchwały).
Jak wskazała skarżąca, usytuowanie drogi dojazdowej na jej gruncie w znaczący sposób ogranicza zabudowę terenu zgodnie z jego przeznaczeniem od strony drogi lokalnej [...]. Linia zabudowy wzdłuż utworzonej drogi [...] biegnie w odległości około 11 m od istniejących zabudowań, skutkiem czego zaprojektowanie budynku mieszkalnego lub wydzielenie działki budowlanej będzie praktycznie niemożliwe. Skarżąca nosi się z zamiarem budowy domu na swojej posesji a także wydzielania działek pod zabudowę mieszkalną i ich sprzedażą.
Zarazem skarżąca wskazała, że ograniczenie prawa własności w procesie planistycznym musi być uzasadnione i wyważone. Wszelkie wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności muszą wynikać zatem z obiektywnych przesłanek. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności.
Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że organ nie uwzględnił składanych przez nią wniosków o zmianę przebiegu drogi wewnętrznej, zawartych w pismach z dnia 2 sierpnia 2018 r. i 25 lutego 2019 r. Organ nie wskazał dlaczego droga ta, zwłaszcza w części południowej, pomiędzy działkami nr [...] i [...] poprowadzona w całości na nieruchomości skarżącej jest niezbędna dla celów społeczno - gospodarczych, środowiskowych, kulturowych czy kompozycyjno - estetycznych, w jaki sposób zapewnia ład przestrzenny, walory architektoniczne czy krajobrazowe. Dopiero takie wskazanie uzasadnień planistycznych pozwoliłoby ocenić, czy winny one w konkretnym przypadku ograniczać i w jakim stopniu, prawo własności skarżącej. Zdaniem strony, przedmiotowa droga poprowadzona w całości na jej gruncie, nie jest niezbędna dla właścicieli sąsiadujących działek. Działka nr [...] ma dostęp do drogi [...]. Poza tym możliwe byłoby połączenie z drogą krajową nr [...] w sposób który zaproponowała w piśmie z dnia 2 sierpnia 2018 r.
W odpowiedzi na skargę Gmina B. wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu wskazano, że w toku prac planistycznych ujawniono m.in. nieścisłości pomiędzy stanem istniejącym a przedstawionym w obowiązującym wówczas planie miejscowym w zakresie przebiegu części drogi [...] przewidzianej w nim zupełnie poza nieruchomością gminną nr [...] (droga gminna). Dlatego w pierwszej koncepcji planu miejscowego droga ta zdeklasowana została do drogi klasy dojazdowej [...] o szerokości zgodnej z warunkami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), tj. 10 m, i przeniesiona wzdłuż działki gminnej nr [...]. Organ wyjaśnił nadto, że z uwagi na planowany rozwój zabudowy w rejonie, pomiędzy drogą krajową nr [...] a drogą gminną (nr ewidencji gruntów [...]), cały obszar został przeznaczony pod zainwestowanie zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonym uchwałą [...] Rady Gminy B. z dnia [...].
Wprowadzenie tak znacznych obszarów pod zabudowę wymagało wprowadzenia odpowiedniego układu komunikacyjnego opierającego się w głównej mierze o istniejące włączenia (m.in. z drogi gminnej nr [...]) do drogi nr [...] (zarządca drogi nie wyraża zgody na żadne nowe zjazdy i włączenia do drogi krajowej). Nowa droga zapewniłaby obsługę komunikacyjną m.in. nieruchomości skarżącej nie tylko od strony zabudowań, tj. drogi gminnej nr [...], ale również od drogi krajowej poprzez bezpośrednie skrzyżowanie.
Organ wyjaśnił nadto, że w dniu 19 lutego 2018 r. wpłynęła uwaga w ramach prowadzonej procedury zmiany planu w której, działający w imieniu skarżącej pełnomocnik, wyraził dezaprobatę dla przebiegu drogi [...] oraz [...], jak również zaproponował przebieg drogi [...] wzdłuż drogi krajowej nr [...]. Wójt Gminy B. nie uwzględnił uwagi w wydanym rozstrzygnięciu informując, że przedstawione rozwiązanie z drogą [...] wzdłuż drogi krajowej nr [...] jest niewskazane pod względem technicznym, jak również obsługiwałoby komunikacyjnie wyłącznie zabudowę po południowej stronie.
Po analizie przebiegu drogi [...], szczególnie na odcinku pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], zdecydowano o powrocie części drogi do pierwotnego stanu - jaki wynikał z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. z 2004 roku. Tylko północny odcinek drogi został zmodyfikowany i przesunięty na działkę [...] zgodnie z koncepcją przedstawioną przy pierwszym wyłożeniu projektu planu. W ten sposób droga [...] w dalszym ciągu mogłaby łączyć się z drogą krajową w sposób akceptowalny przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad i jednocześnie nie przecinałaby zabudowy skarżącej. Droga ta została zwężona w stosunku do poprzedniego planu miejscowego z 12 do 10 m, a dzięki przełożeniu północnego odcinka na istniejącą już drogę gminną, (działka nr [...]) teren ograniczenia nieruchomości skarżącej został zmniejszony o kolejne 4 m na odcinku ok. 130 m. Zdaniem autorów planu wprowadzone modyfikacje zminimalizowały uciążliwość nowoprojektowanej drogi [...] w stosunku do przedstawionej tak w obowiązującym wówczas planie miejscowym, jak i w pierwszej koncepcji projektu planu wyłożonej do publicznego wglądu.
Organ podkreślił, że niezależnie od lokalizacji drogi, nieruchomość nr [...] nie utraciła walorów do lokalizacji zabudowy, a gabaryty działki pozwalały na niemalże dowolną jej lokalizację, nie pozbawiając przy tym możliwości skomunikowania. Skarżąca ponowiła jednak swój sprzeciw wobec przebiegu projektowanych dróg i podtrzymała swoje stanowisko z poprzedniej uwagi.
W odpowiedzi na skargę Gmina B. podkreśliła, że prawodawca lokalny zważył interes społeczny i interes prywatny. Ze społecznego punktu widzenia droga [...] jako łącznik pomiędzy drogą [...] (działka nr [...]) i drogą [...] (droga krajowa nr [...]) odciąży komunikacyjnie nawarstwiającą się w opisanym klinie zabudowę. Z kolei ważąc interes właściciela nieruchomości gruntowej nr [...], uchwałodawca zadecydował, że przecinająca ją droga - naniesiona jeszcze w planie miejscowym z 2004 r.- zostanie zwężona, dzięki obniżeniu jej klasy technicznej, jak również skierowana na istniejącą drogę gminną nr [...]. Dzięki temu zmniejszono powierzchnię nieruchomości prywatnej przeznaczonej w dotychczasowym planie miejscowym na cele publiczne. Droga [...] została wytyczona na obszarze niezabudowanym nieruchomości, zatem nie pozbawia skarżącej możliwości korzystania z dotychczasowej zabudowy mieszkaniowej i nie powoduje zmiany jej sytuacji prawnej sprzed uchwalenia planu, poprzez ograniczenie w wykonywanych przez nią uprawnieniach właścicielskich.
Jak zauważył organ, okoliczność, że drogi publiczne są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest konsekwencją ustawowego przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności, a celem wydzielenia drogi jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych.
Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 342/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę w całości i postanowił zwrócić skarżącej kwotę 300 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Przyczyną uzasadniającą odrzucenie skargi było niewykazanie przez skarżącą naruszenia interesu prawnego. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia w sprawie występuje interes prawny skarżącej wywodzony ze statusu właściciela nieruchomości zabudowanej, jednakże nie można dopatrzyć się naruszenia tegoż interesu. Sąd wyjaśnił, że już poprzedni obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał taki sam zakres władania nieruchomością przez skarżącą, zaś nigdy nie został on przez skarżącą zaskarżony.
Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarżąca podniosła błędną wykładnię art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie, że nie wykazała legitymacji skargowej, której podstawą jest naruszenie zaskarżonym aktem prawa miejscowego jej interesu prawnego. Z kolei zarzut procesowy odniesiono do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie było podstaw do odrzucenia skargi z powodu braku naruszenia jej interesu prawnego.
Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 3758/19) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust 1 ustawy winno być oceniane na dzień wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Nie ma przy tym znaczenia, że rozwiązania planistyczne w odniesieniu do tego samego terenu w poprzednio obowiązującym planie miejscowym było podobne, czy wręcz identyczne, a poprzednia uchwała nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.
W konsekwencji, zdaniem NSA, skoro przepisy planu przewidują także przebieg drogi [...] (§ 30 uchwały) w całości przez nieruchomość skarżącej, to nie można uznać, że plan miejscowy nie ingeruje w jej prawo własności. Niewątpliwie istnieje zatem po stronie skarżącej interes prawny w postaci ochrony prawa własności, który został ograniczony przez konkretne uregulowania planu. Ograniczone zostały bowiem jej uprawnienia właścicielskie do zagospodarowania działki, w sposób przez siebie przewidziany. Zaskarżona uchwała może mieć realny wpływ na sposób wykonywania przez skarżącą prawa własności na działce nr [...]. Zarazem, jak podkreślił NSA, samo wykazanie naruszenia interesu prawnego nie oznacza, że uchwała narusza prawo. Zagadnienie to może być jednak rozważane dopiero w trakcie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie zaś na etapie badania legitymacji skargowej. Końcowo NSA wskazał, że sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę przyjmie, że skarżąca posiada legitymację czynną do wniesienia skargi i przystąpi do zbadania legalności zaskarżonej uchwały w granicach interesu prawnego strony wnoszącej skargę, w tym rozważy, czy uchwalając plan miejscowy gmina przekroczyła zakres władztwa planistycznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Oceniając zaskarżoną uchwałę Rady Gminy B., zgodnie z kryterium legalności, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznawany środek zaskarżenia wniesiony został w trybie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 zwanej dalej u.s.g.). Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z jego treści wynika jasno, że warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi wniesionej w tym trybie, jest wykazanie że zaskarżony akt narusza interes prawny wnoszącego skargę. W tym miejscu wskazać należy, że w kwestii tej w sposób wiążący wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej postanowieniu z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3758/19. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że zaskarżona uchwała może mieć realny wpływ na sposób wykonywania przez skarżącą prawa własności na działce nr [...].
Nakazał zatem, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy przyjęte zostało, że skarżąca posiada legitymację czynną do wniesienia skargi a następnie aby Sąd zbadał legalności zaskarżonej uchwały w granicach interesu prawnego strony wnoszącej skargę rozważając, czy uchwalając plan miejscowy gmina przekroczyła zakres władztwa planistycznego.
Wiążące orzekający obecnie Sąd stanowisko NSA w przedmiocie legitymacji czynnej skarżącej oznacza, że należało dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały w granicach interesu prawnego skarżącej. Wobec stanowiska NSA, jak też mając na uwadze postawione w skardze zarzuty, ocenie Sądu w szczególności podlegać musiało, czy uchwalenie przez gminę postanowień planu odnoszących się do nieruchomości skarżącej - przeznaczenie części jej nieruchomości na drogę klasy dojazdowej - nie nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy.
Przystępując do kontroli zaskarżonego planu miejscowego zaznaczyć trzeba, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego podmiotu skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego. Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może zatem dotyczyć celowości (racjonalności) czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podjętej uchwały, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.
Stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części.
Wskazać zatem należy, że zadaniem własnym gminy jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dla realizacji tych zadań gmina wyposażona została w kompetencję do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej zwaną władztwem planistycznym. Obejmuje ona samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. art. 4 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.z.p).
Uchwalając plan miejscowy rada gminy może także ingerować w wykonywanie prawa własności, co wprost wynika z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. stanowiącego, że to właśnie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W orzecznictwie konsekwentnie podkreśla się, że co prawda władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemiej ingerencja taka nie oznacza zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja w uprawnienia właścicielskie może mieć miejsce, tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw.
Granicami władztwa planistycznego są konstytucyjnie chronione prawa, w tym prawo własności. Bezsprzecznie dokonywana w ramach ustaleń planu miejscowego ingerencja w wykonywanie prawa własności, musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tą zasadą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Konstrukcja art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje jednak, że w procesie planowania organ planistyczny obowiązany jest do uwzględnienia nie tylko prawa własności ale także w równym stopniu wymagań ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni, potrzeb interesu publicznego. Wymieniając katalog zagadnień które powinny być uwzględnione w procesie planowania przestrzennego, ustawodawca nie wskazał jednocześnie aby jakiekolwiek z nich miało prymat nad pozostałymi. Należy zatem przyjąć, że konieczne jest zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną wskazanych dóbr, w tym potrzeby uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, rozumianego jako m.in. kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne czy środowiskowe (art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1).
Zachowanie owej proporcjonalności - jak też przywołanych wyżej zasad - ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone postanowienia planu nie wykraczają poza granice władztwa planistycznego - nie stanowią jego nadużycia. Przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest także wyważenie interesu publicznego z interesem prywatnym. Stanowi o tym art. 2 ust. 3 u.p.z.p. zgodnie z którym, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Rozważania te muszą oczywiście znaleźć swój wyraz w dokumentach planistycznych, a przynajmniej w odpowiedzi na wezwanie (o ile była potrzebna) lub na skargę.
Kreowanie poprzez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga bowiem rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu.
Skarżąca kwestionuje poprowadzenie drogi dojazdowej [...] przez działkę nr [...] r. która stanowi jej własność wskazując, że w znaczący sposób ograniczona w ten sposób zostaje możliwość zabudowy tej działki od strony drogi lokalnej [...] - czyli na części terenu oznaczonego w planie symbolem [...] (teren przewidziany pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem budowy budynków inwentarskich, gospodarczych przeznaczonych dla potrzeb rolnych, hodowlanych i sadowniczych). Zdaniem strony gmina nie wykazała, że ze względu na planowaną realizację celu publicznego istniała konieczność ograniczenia w takim zakresie prawa własności skarżącej. W uzasadnieniu do uchwały brak jest odpowiedniego uzasadnienia z argumentacją, że organ planistyczny dołożył należytej staranności w wyważaniu sprzecznych interesów w tym, rozważał inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego albo, że przyjęte rozwiązanie, pomimo ingerencji w prawo własności skarżącej jest jedynym możliwym.
Pomimo, że organ nie uwzględnił wniosków skarżącej o zmianę przebiegu drogi, to nie wykazał dlaczego sporna droga - zwłaszcza w jej południowej części pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] - niezbędna jest dla celów społeczno-gospodarczych (i innych). W ocenie skarżącej przedmiotowa droga poprowadzona w całości na jej gruncie, nie jest niezbędna dla sąsiadujących działek. Działka nr [...] ma bowiem dostęp do drogi publicznej [...]. Poza tym możliwe byłoby połączenie z drogą krajową w sposób proponowany przez skarżącą w piśmie z dnia 2 sierpnia 2018 r. tj. tak aby dostęp właściciela działki nr [...] do drogi publicznej od strony drogi krajowej był zapewniony północną częścią drogi [...].
Wobec postawionych zarzutów konieczne było rozważanie, czy wyznaczenie drogi [...] na obszarze działki skarżącej narusza w sposób nieuprawniony jej prawo własności ograniczając nadmiernie możliwość zagospodarowania działki przez przeznaczenie części terenu pod drogę lokalną. Inaczej mówiąc, ocenić należało, czy przyjęte w planie miejscowym rozwiązanie, które skarżąca kwestionuje, stanowi nadmierną ingerencję w prawo własności strony powodującą przekroczenie władztwa planistycznego gminy. Ocena zasadności przyjęcia określonego reżimu korzystania z nieruchomości, musi być bowiem skonfrontowana z oceną czy nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego.
W ocenie Sądu, do takiej nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącej prowadzącej do naruszenia władztwa planistycznego, w niniejszej sprawie nie doszło.
Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wyznaczenie sytemu komunikacji, w tym dróg, jest obligatoryjnym elementem planu. Prawodawca lokalny ma obowiązek tak ukształtować przeznaczenie terenów objętych planem, by w sposób racjonalny zapewnić dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów jakie ten plan obejmuje, ze szczególnym uwzględnieniem terenów, które z natury swojej tej dostępności wymagają. Niewątpliwie są nimi tereny o przeznaczeniu przemysłowym, usługowym czy mieszkaniowym. Nie sposób bowiem wykorzystać daną nieruchomość na cele zabudowy, gdy nie ma ona zapewnionej dostępności do drogi publicznej. Osiągnięcie tego celu powinno nastąpić przez odpowiednie kształtowanie ładu przestrzennego, tj. zaplanowanie adekwatnej siatki terenów komunikacyjnych służących wszystkim członkom wspólnoty. W tym względzie kluczowe znaczenie przypisać należy drogom publicznym, które stanowią podstawą infrastrukturę drogową dostępną dla ogółu mieszkańców gminy.
Drogi wewnętrzne odgrywają natomiast rolę uzupełniającą i porządkującą. Mogą one przyczyniać się do usprawnienia komunikacji na drogach publicznych ale w odróżnieniu od dróg publicznych, nie mają jednak waloru powszechnej dostępności. Tymczasem, to przede wszystkim ta cecha, niezbędna jest dla realizacji zadań własnych gminy w zakresie zapewnienia odpowiedniego sytemu komunikacji, co oczywiście - jak wyżej zaznaczono - nie oznacza, że system ten muszą tworzyć tylko drogi publiczne.
Wątpliwości i sporów nie budzi sytuacja w której plan miejscowy przeznacza pod drogi tereny stanowiące własność publiczną (Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego). Nie zawsze jednak istnieje taka możliwość, zwłaszcza w przypadku gruntów niezabudowanych o charakterze rolnym, na których opuszczona zostaje zabudowa.
Zauważyć zatem należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podano, iż celem planu jest zmiana wcześniejszych ustaleń w związku z postępującą urbanizacją wymuszającą weryfikację rozmieszczenia terenów zainwestowania w zakresie możliwości rozwoju, zarówno miejscowości B. jak i całej gminy. Z wyjaśnień Gminy wynika także, że z uwagi na planowany rozwój zabudowy w obszarze pomiędzy drogą krajową nr [...] a drogą gminną (stanowiącą działkę nr [...], oznaczoną jako [...]) a drogą powiatową ([...]) cały klin tworzący ten obszar, zgodnie ze Studium przeznaczony został pod zabudowę. Przeznaczenie w planie miejscowym tak znacznych obszarów pod zabudowę, wymagało odpowiedniego układu komunikacyjnego opierającego się w głównej mierze o istniejące już włączenia do drogi krajowej.
Z dokumentacji planistycznej wynika także, że zarządca drogi krajowej GDDKiA nie wyraża zgody na usytuowanie nowych wjazdów na tę drogę - w aktach znajduje się odmowa uzgodnienia projektu planu z dnia 17 lutego 2017 r. w zakresie ustaleń dla drogi krajowej nr [...] oraz skomunikowania terenów przyległych do tej drogi oraz postanowienie z dnia [...] uzgadniające projekt zmiany planu: w zakresie dopuszczalności powiązań terenów z drogą krajową nr [...], pod warunkiem spełnienia wymagań § 9.1 i § 8a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; w zakresie planowanych skrzyżowań z dróg publicznych i zjazdów publicznych pod warunkiem spełnienia warunków technicznych określonych w ww. rozporządzeniu i w przepisach szczególnych.
Tym samym organ planistyczny będąc związany stanowiskiem zarządcy drogi uznał, że przy planowaniu układu komunikacyjnego dla przedmiotowego obszaru konieczne było skorzystanie z wjazdów już istniejących. Ta okoliczność determinowała także usytuowanie drogi publicznej przy wykorzystaniu włączenia do drogi krajowej znajdującego się na działce nr [...] należącej do Gminy, która sąsiaduje z działką skarżącej. Przestawiony Sądowi materiał planistyczny wskazuje także, że organ planistyczny w pierwszym rzędzie podjął próbę skomunikowania tej części terenu z drogą krajową głównie przy pomocy działki nr [...]. Takie rozwiązanie przewidywał bowiem pierwszy projekt planu wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 22 stycznia 2018 do 16 lutego 2018 r. Wynika z niego, że droga [...] w większej części (poza częścią południową) obejmowała całą szerokość działki gminnej nr [...] i niewielką część działki skarżącej wzdłuż granicy z działką nr [...].
W części południowej od strony włączenia do drogi [...] przebiegała przez działkę skarżącej. Do tego projektu skarżąca wniosła uwagę wskazując, że tak zaplanowana droga w części południowej przebiegając pomiędzy działkami nr [...], [...] i nr [...] i w istocie dokonuje podziału jej gospodarstwa które znajduje się także na działce nr [...]. Strona zakwestionowała wówczas cały przebieg drogi [...] i [...] proponując inny przebieg drogi [...], wzdłuż drogi krajowej. Uwaga ta nie została przez organ uwzględniona, gdyż proponowany przez stronę przebieg drogi [...] wzdłuż drogi krajowej budził zastrzeżenia pod względem technicznym - co do możliwości włączenia jej do drogi krajowej przy zachowaniu odpowiednich kątów - a nadto w przebiegu proponowanym przez skarżąca, droga wewnętrzna obsługiwałaby tylko tereny po stronie południowej.
Istotne jednak jest, że pomimo nieuznania tej uwagi, organ planistyczny opracowując ponownie projekt planu uwzględnił, że proponowany wcześniej przebieg drogi [...] w części południowej pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] należącymi do skarżącej, prowadzi do faktycznego podziału zabudowy znajdującej się na tych działkach i dokonał zmiany przebiegu drogi [...] na jej odcinku południowym, przywracając przebieg jaki wcześniej był przewidziany w planie miejscowym z 2004r. - a więc na działce skarżącej od strony działki nr [...]. Natomiast odcinek północny ze względu na istniejący zjazd na drogę krajową, akceptowany przez GDDKiA, pozostał w wersji z pierwszego wyłożenia planu, czyli na działce gminnej nr [...].
Jednocześnie zmieniono parametry szerokości drogi w stosunku do parametrów przyjętych w planie miejscowym z 2004 r. zmniejszając jej szerokość z 10 m do12 m a dzięki przełożeniu odcinka północnego a działkę gminną nr [...], teren ograniczenia własności na działce nr [...] uległ zmniejszeniu na odcinku 130 m o 4 m. Tych okoliczności skarżąca nie kwestionuje.
Z powyższych wyjaśnień przedstawionych w odpowiedzi na skargę, jak też z analizy załącznika graficznego do planu wynika, że droga [...] przebiega obecnie w części południowej przez działkę skarżącej, wzdłuż działki nr [...], następnie przecina tę działkę (mniej więcej w części środkowej), po to aby w części północnej poprzez działkę nr [...] mogła łączyć się istniejącym zjazdem z drogą krajową. Przedmiotowa droga nie jest zatem lokalizowana w całości na działce skarżącej - jak podaje skarga - aczkolwiek w znacznej części już tak. Także porównanie przyjętego w zaskarżonej uchwale sposobu lokalizowania spornej drogi w jej południowym przebiegu wskazuje, że jest on tożsamy z rozwiązaniem istniejącym w poprzednio obowiązującym planie miejscowym uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia [...].
Zauważyć także trzeba, że działka nr [...] w południowej części jest już zagospodarowana (od strony drogi gminnej znajdują się na niej zabudowania) a skarżąca nie kwestionowała przyjętego rozwiązania komunikacyjnego w czasie obowiązywania poprzedniego planu. Tym samym uchwalenie przedmiotowego planu i przyjęte w nim rozwiązania planistyczne odnoszące się do części południowej działki skarżącej nie spowodowały zmiany w zakresie jej uprawnień właścicielskich określonych wcześniej obowiązującym planem. W szczególności nie prowadziły do ograniczenia możliwości zagospodarowania działki w większym niż dotychczas zakresie.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ planistyczny dokonał wyważenia interesu prywatnego skarżącej przejawiającego się w dążeniu do ograniczenia ingerencji w jej prawo własności (ze względu na przeznaczenie części nieruchomości na drogę dojazdową) z interesem publicznym wyrażający się w konieczności zapewnienia nowo planowanym terenom przeznaczonym do zabudowy właściwego skomunikowania z drogami publicznymi.
Organ wyjaśnił, że za pozostawieniem w planie spornej drogi przemawia konieczność odciążenia komunikacyjnego nawarstwiającego się na terenie na którym znajduje się działka skarżącej, tworzącym klin pomiędzy drogą krajową nr [...], drogą powiatową, oznaczoną symbolem [...] i drogą lokalną [...]. Z wyjaśnień organu wynika także, że droga [...] ma stanowić łącznik pomiędzy drogą [...] i drogą krajową nr [...] ([...]) i ma odciążyć komunikacyjnie narastającą zabudowę na obszarze pomiędzy tymi drogami. Przedmiotowa droga nie została zatem przewidziana tylko do obsługi komunikacyjnej działki nr [...] - jak uważa skarżąca - ale także dla obsługi komunikacyjnej innych działek zlokalizowanych na omawianym obszarze a obejmującym tereny [...] [...] [...], [...] i [...]. Za usytuowaniem omawianej drogi przemawia zatem interes publiczny wyrażający się w konieczności zaplanowania siatki dróg tworzących obsługę komunikacyjną omawianego terenu objętego znacznym wzrostem zainwestowania, opartej nie tylko na drogach wewnętrznych ale także publicznych.
Analiza rozwiązań przyjmowanych w projektach planu które były procedowane wskazuje, że Gmina brała pod uwagę także interes skarżącej. Rozwiązania przyjęte w pierwszym projekcie planu wskazują, że zamiarem Gminy było obciążenie drogami publicznymi przede wszystkim terenów komunalnych. Konkretyzując przebieg spornej drogi podjęto najpierw próbę usytuowania jej przede wszystkim na terenie nieruchomości komunalnej - na działce nr [...] i tylko częściowo na działce skarżącej. Przy wytyczaniu tej drogi organ planistyczny ograniczony był też strukturą własnościową, gdyż w najbliżej okolicy, na zachód od działki skarżącej, poza działką nr [...] nie ma terenów gminnych które mogłyby być wykorzystane na drogę publiczną (por. wydruk mapy z Goeoportalu). Wykazane także zostało, że nie jest możliwe wykorzystanie działki nr [...] na drogę publiczną według pierwotnego projektu ze względu na fakt, że w części południowej przebiega ona pomiędzy działkami skarżącej nr [...] oraz nr [...] i znajdującymi się na nich zabudowaniami - na działce nr [...] znajduje się budynek bezpośrednio przy granicy z działką nr [...].
Lokalizacja drogi przewidziana w pierwszym projekcie planu - bez uszczerbku dla zabudowanej nieruchomości skarżącej - nie była więc możliwa. Z taką lokalizacją nie zgadzała się także skarżąca. Zasadnie zatem Gmina odstąpiła od koncepcji lokalizacji drogi [...] przewidzianej w pierwszym projekcie planu, opracowując jej zmianę.
Przedstawiona analiza wskazuje zatem, że organ w toku procedury planistycznej - mając na względzie interes skarżącej - rozważał inny przebieg spornej drogi dążąc do maksymalnego obciążenia nią terenu gminnego. Rozwiązanie to ze względu na konieczność ochrony istniejącego stanu zagospodarowania działek skarżącej okazało się niemożliwe do zrealizowania. W granicach władztwa planistycznego nie mieści się bowiem przyjęcie rozwiązania które pozostawałaby w oderwanie się od stanu prawnego i faktycznego nieruchomości położonych w obszarze planu, w tym istniejącego zagospodarowania w formie zabudowy na terenach prywatnych. Analizowane było także rozwiązanie zaproponowane przez skarżącą polegające na zapewnieniu obsługi komunikacyjnej omawianego obszaru poprzez drogę wewnętrzną [...] łączącą się z drogą [...] w części północnej. Organ wykazał bowiem, że proponowane przez skarżącą rozwiązanie nie może być akceptowane zarówno ze względów celowościowych - gdyż w tym rozwiązaniu zapewniona byłaby obsługa komunikacyjna tylko od strony południowej, jak też z przyczyn technicznych - przede wszystkim ze względu na ograniczenia co do możliwości włączeń takiej drogi do drogi krajowej i zachowanie odpowiednich kątów wynikające z przepisów technicznych.
Opracowując przebieg drogi uwidoczniony w zaskarżonej uchwale organ nie miał też pełnej swobody, gdyż związany był z jednej strony, lokalizacją istniejącego już zjazdu na drogę krajową z działki nr [...], z drugiej, istniejącą na działach nr [...], [...] i [...] zabudową. Włączenie do drogi krajowej z działki nr [...] determinowało przebieg drogi od strony północnej, natomiast zabudowa na działkach nr [...] i [...] spowodowała, że od strony południowej organ zdecydował się przywrócić lokalizację przewidzianą już wcześniej w planie w 2004 r. Analiza rysunku planu wskazuje także, że zabudowa na działce nr [...] usytuowana bezpośrednio przy granicy z działką skarżącej, uniemożliwiała przesunięcie drogi w jej części południowej na tę działkę.
W wyniku dokonanych zmian przyjęte zatem zostało rozwiązanie, które nie pogarszało sytuacji własnościowej skarżącej w stosunku do obowiązujących wcześniej regulacji planistycznych (ukształtowanych postanowieniami planu uchwalonego w 2004 r.). Z wyjaśnień Gminy zawartych w odpowiedzi na skargę wynika wręcz, że przyjęto rozwiązania korzystniejsze dla skarżącej w stosunku do wcześniej obowiązujących. Zmiana kategorii technicznej spornej drogi umożliwiła bowiem zmianę jej parametrów poprzez zwężenie do 10 m (poprzednio 12 m) oraz przeniesienie przebiegu jej północnego odcinka na działkę gminną nr [...]. W konsekwencji doszło do zmniejszenia obszaru działki skarżącej przewidzianego pod drogę o kolejne 4 m na odcinku 130 m. Tym zmianom, ograniczającym zakres ingerencji dotychczasowych ustaleń planistycznych w uprawnienia właścicielskie, skarżąca nie zaprzecza.
Przyjęte rozwiązania ogranicza zatem dotychczasowy zakres ingerencji w prawo własności skarżącej przez zmniejszenie terenu przewidzianego do zajęcia przez drogę dojazdową.
Z tych względów Sąd uznał, że nie jest uzasadniony zarzut nie wyważenia przez organ planistyczny indywidulanego interesu skarżącej z interesem ogółu. Z przedstawionej Sądowi dokumentacji - w tym również z odpowiedzi na skargę - wynika dlaczego niezbędne jest przeprowadzenie spornej drogi w części południowej pomiędzy działkami nr [...] a działką nr [...]. Droga ta planowana jako droga publiczna dojazdowa stanowi istotny element sytemu komunikacyjnego na obszarze opisanego wcześniej klina (pomiędzy drogą powiatową, lokalna a gminną) zapewniający łączność dróg gminnych z droga krajową. Usytuowanie jej w środkowej części tego obszaru pozwala także na przejęcie ruchu ze strony wschodniej jak i zachodniej przez system dróg wewnętrznych. Jak już zauważono jej niezbędność dla celu publicznego należy postrzegać nie tylko w kontekście skomunikowania działki nr [...] (co akcentuje strona) ale przede wszystkim terenów sąsiednich oznaczonych symbolami [....] [....] [....],[....] i [....]. W konsekwencji nie jest także zasadny zarzut, że Gmina próbuje w ten sposób zapewnić dostępu do drogi publicznej odrębnie dla każdej działki.
Co do zarzutu, że możliwe było połączenie z droga krajową działki nr [...] w sposób zaproponowany przez skarżącą tj północną częścią drogi [...] (a dalej przez drogi wewnętrzne) podnieść wypada, że zarzut ten sprowadza się do nieuwzględnienia na etapie planowania alternatywnych możliwości projektowych przy planowaniu układu komunikacyjnego, a przez to nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącej. Prowadzi on zatem do kontroli zaskarżonego planu nie tyle pod względem legalności, ile kryterium zasadności lub celowości przyjmowanych rozwiązań planistycznych. Sądy administracyjne kontrolując plany miejscowe nie mają kompetencji do rozważania alternatywnych możliwości zagospodarowania danego terenu i tym samym wskazywania, jaka inna jeszcze możliwość innego (alternatywnego) przeprojektowania np. układu komunikacyjnego w pełni chroniłaby prawa właścicieli danych nieruchomości lub prawidłowo wyważałaby interesy kilku stron.
Sąd administracyjny jedynie ocenia, czy konkretna treść planu wraz z załącznikiem graficznym narusza w sposób nieuzasadniony prawa przysługujące skarżącym nie oceniając innych możliwości planistycznego ukształtowania danej przestrzeni.
Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie doszło ograniczenia prawa własności skarżącej, jednakże badając prawidłowość decyzji podejmowanych podczas projektowania zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że organ planistyczny wyważał interesy skarżącej z interesami publicznymi i wykazał dlaczego przyznał prymat interesowi publicznemu.
Przy ocenie kwestionowanych rozwiązań planistycznych należało mieć także na uwadze, że prawo własności nie jest bezwzględne, gdyż może być ograniczone w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Skoro ustawa (w tym przypadku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) może ograniczać prawo własności, a sporządzony zgodnie z jej zapisami miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób wykonywania tego prawa, to nie można skutecznie twierdzić, że prawa właścicielskie zostały planem miejscowym nadmiernie ograniczone w przypadku, gdy w planie tym dany teren przeznaczono pod takie funkcje, jakie teren pełnił przed wejściem w życie planu, a ponadto określony w planie sposób zagospodarowania pozostaje bez zmian. Dopiero wówczas, gdy w tym zakresie przewidywane są zmiany, mamy do czynienia z problemem, czy i w jakim stopniu prawa właścicielskie doznają ograniczeń.
Nie można zatem pomijać, że działka skarżącej, zgodnie z poprzednio obowiązującym planem miejscowym była w części południowej - podobnie jak obecnie - przeznczona na drogę publiczną. Obecny plan ograniczeń tych nie zwiększył - jak wykazywała Gmina przyjęte rozwiązania planistyczne zmniejszył stopień dotychczasowych ograniczeń właścicielskich.
Z przedstawionych wyżej względów, pomimo że doszło w niniejszej sprawie do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności w związku z przeznaczeniem części jej terenu na drogę [...], to jednak nie dało to podstaw do automatycznego uwzględnienia skargi. Do uznania zasadności skargi nie jest bowiem wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Do tego może bowiem dojść dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącej, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo naruszenia prawem chronionego interesu skarżącej, w szczególności interesu wynikającego z uprawnień właścicielskich, skarga nie podlega uwzględnieniu.
W niniejszej sprawie Sąd uznał, że działania organu gminy nie były dowolne i mieściły się w granicach władztwa planistycznego. Oceniane w zakresie interesu prawnego skarżącej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie materialnoprawnym, spełniają wymagania u.p.z.p a także został zachowany określony tą ustawą tryb postępowania planistycznego. Przedstawione wyżej wywody wskazują, że Rada Gminy uwzględniała interes właścicielskie skarżącej i ważyła go z interesem publicznym starając się zminimalizować zakres ingerencji rozwiązań planistycznych w jej uprawnienia właścicielskie. Fakt przeznaczenia w planie części działki pod drogę dojazdową nie wynikał z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących okoliczności i uwarunkowań terenu i pozostawał zgodny z dotychczas obowiązującymi uregulowaniami planistycznymi określającymi sposób korzystania z jej terenu.
Zaskarżony plan mimo wynikających z niego ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, ale wprowadzonych w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie narusza też konstytucyjnej zasady ochrony własności skarżącej, przewidzianej w art. 64 Konstytucji RP z przyczyn podanych wyżej, jak również z tego powodu, że wprowadzone ograniczenia nie naruszają istoty tego prawa (użytkowania wieczystego). W orzecznictwie sądowym wyrażane są poglądy, że pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub /i/ rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności (np. wyrok WSA z 28.01.2008r, sygn. II SA/Kr 29/07 LRX nr 4975586). Wskazuje się także, że ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie (wyrok z 29.09.2008, sygn. IV SA/Wa 2350/07).
Kwestionowane przez skarżąca ustalenia planu nie wprowadzają takich ograniczeń. Nie pozbawiają także skarżącej w ogóle możliwości zabudowy jej działki. Strona może nadal wykonywać prawo własności w zakresie zagospodarowania działki przez jej zabudowę, pomimo że w związku z przebiegiem drogi możliwość zagospodarowania na cele mieszkaniowe została częściowo ograniczona. Ograniczenie to nie jest jednak tego rodzaju aby uniemożliwiało ono stronie w ogóle dysponowania nieruchomością, czy też jej zagospodarowania. Analiza części graficznej planu wskazuje, że z całego obszaru działki skarżącej relatywnie niewielka część przewidziana została na drogę o szerokości 10m. Droga wytyczona została w znacznej części wzdłuż granicy działki, tylko w części północnej przecina działkę ze względu na konieczność przeniesienia jej na działkę gminną. Pozostały teren, nawet pod uwzględnieniu ograniczenia wynikającego z usytuowania linii zabudowy nadaje się do zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Przedstawione przez skarżącą dowody, wskazujące na brak możliwości zabudowy odnoszą się tylko do południowej części działki, który położony jest na terenie oznaczonym symbolem [...] i jest już zabudowany. Ograniczenia w zabudowie w tym zakresie wynikają zatem nie tylko z planowanego przebiegu drogi ale także z już istniejącego zagospodarowania. Podkreślić należy, że w pozostałej części działka skarżącej znajduje się na terenie [...] i nie jest kwestionowane, że w tej części zabudowa jest możliwa.
Reasumując, Sąd Wojewódzki uznał, że zakres ingerencji Rady Miejskiej w Ł. w prawo własności skarżącej nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 u.p.p.s.a skargę oddalił.