Uzasadnienie
W dniu 5 marca 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. wszczął na wniosek M. i L. K. postępowanie w sprawie samowolnych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] oraz decyzji zamiennej nr [...] z dnia [...], które to zmiany nie zostały zgłoszone w oświadczeniu kierownika budowy o zakończeniu robót polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na posesji przy ul. N. [...] we W. W dniu 14 lutego 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1, art. 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003 r. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) i art. 104 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592 z 2001 r. z późn. zm.) wydał decyzję nr [...], nakazującą M. M. – P. doprowadzenie ściany z otworami okiennymi w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej od strony posesji przy ulicy N. [...] do zgodności z zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] projektem budowlanym, przedłożenie oświadczenia w formie orzeczenia technicznego, opracowanego przez osobę posiadającą odpowiednie wykształcenie oraz wymagane uprawnienia budowlane o poprawności wykonania robót budowlanych i ich zgodności z przepisami warunków technicznych.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na M. M. – P. – właścicielkę posesji zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej przy ulicy N. [...], będącej inwestorem robót budowlanych realizowanych na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...], zatwierdzającej aneks do planu realizacyjnego i projektu budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, obowiązek doprowadzenia budynku mieszkalnego do zgodności z przepisami warunków technicznych i obowiązujących w okresie budowy norm oraz przedłożenie wymienionych w decyzji opracowań i dokumentów.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że inwestorka robót przedłożyła wymagane opracowania i dokumenty, które potwierdziły, że ściana z otworami okiennymi usytuowana od strony posesji nr [...] przy ulicy N. nie spełnia wymogów warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i ich usytuowanie. Przeprowadzona w dniu 28 września 2004 r. kontrola na posesji przy ul. N. [...] we W., przy udziale stron postępowania, potwierdziła również fakt, że istniejąca ściana z otworami okiennymi nie została doprowadzona do zgodności z przepisami warunków technicznych, a obowiązek ten został nakazany w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...].
Ponadto organ I instancji wskazał, iż na podstawie przepisu art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego, po sprawdzeniu wykonania nałożonych na inwestora obowiązków, wydaje decyzję o stwierdzeniu ich wykonania, bądź decyzję nakazującą zaniechanie robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego – stosownie do przedmiotu postępowania.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. stwierdził, iż w niniejszym postępowaniu administracyjnym, wobec niewykonania obowiązku zawartego w decyzji z dnia [...] nr [...], zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, miał obowiązek nakazać doprowadzenie ściany z otworami okiennymi do stanu zgodnego z zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] projektem budowlanym.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. M.-P., która podniosła, iż w wyniku zakończenia robót dotyczących budowy przedmiotowego budynku w aktualnym kształcie, złożone zostało w dniu 25 lutego 1998 r. zawiadomienie o zakończeniu budowy i w oparciu o złożone dokumenty Wydział Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego wydał zaświadczenie o zakończeniu budowy z dnia 12 marca 1998 r. znak [...], w którym stwierdzono, że użytkowanie budynku nie jest ograniczone żadnym warunkiem. Odwołująca się wskazała również, iż po upływie 20 miesięcy od dnia złożenia wymaganych dokumentów dotyczących realizacji przedmiotowego budynku, to jest od dnia 24 stycznia 2003 r., otrzymała zawiadomienie organu I instancji z dnia 13 września 2004 r. o przeprowadzeniu w dniu 28 września 2004 r. dowodu z oględzin. M. M.-P. wniosła o uznanie za obowiązujące zaświadczenia o zakończeniu budowy z dnia 12 marca 1998 r. stwierdzającego, iż użytkowanie budynku nie jest ograniczone żadnym warunkiem.
W dniu 31 października 2005 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wydał decyzję nr [...], którą uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu organ drugoinstancyjny wskazał, iż przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że sprawa dotycząca samowolnych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] oraz decyzji zamiennej nr [...] z dnia [...], które to zmiany nie zostały zgłoszone w oświadczeniu kierownika budowy o zakończeniu robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na posesji przy ul. N. [...] we W., została wszczęta przez organ I instancji w dniu 5 marca 2002 r., a więc przed dniem 11 lipca 2003 r., w którym weszły w życie przepisy znowelizowanej ustawy Prawo budowlane, w której ustawodawca zmienił treść przepisu art. 51, rozszerzając go jednocześnie o ustęp trzeci, przewidujący możliwość wydania przez organ I instancji decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku nałożonego w trybie znowelizowanego art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, w art. 7 ust. 1 wyraźnie stanowi, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2.
W ocenie organu odwoławczego, w badanym przypadku nie mogą mieć zatem zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po dniu 11 lipca 2003 r., lecz przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy obowiązującej przed datą 11 lipca 2003 r., na podstawie których w przedmiotowej sprawie orzekał organ I instancji.
W ocenie organu II instancji, decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, co w świetle procedury administracyjnej stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności. Jednakże Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym. Tak więc Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał sprawę w trybie odwoławczym. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku, gdy inwestor przedłożył wymagane dokumenty i opracowania dotyczące przedmiotowego obiektu (realizując tym samym obowiązki na niego nałożone na podstawie decyzji organu I instancji z dnia [...] nr [...]) jest tym bardziej nieuzasadnione.
Jednocześnie organ II instancji wskazał, że istotną kwestią wymagającą dokładnego zbadania przez organ I instancji jest ustalenie, czy odstępstwa od zatwierdzonego projektu nastąpiły po uzyskaniu przez inwestora zaświadczenia o zakończeniu budowy, wydanego przez Wydział Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego W. z dnia [...], na które powołała się M. M.-P. w odwołaniu.
Na powyższą decyzję M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżyła ponadto "przewlekłość, uchylenia i stronniczość organów I i II Instancji Nadzoru Budowlanego oraz Wydziału Architektury UM w postępowaniach związanych z nieruchomością przy ul. N. [...]" oraz bezczynność tych organów "w sprawie nieruchomości przy ul. N. [...]".
W opinii skarżącej zaskarżona decyzja w części uchylającej decyzję organu i instancji jest "niezrozumiała, nielogiczna i ewidentnie sprzeczna z wcześniejszymi, prawomocnymi oraz ostatecznymi decyzjami I i II Instancji Nadzoru Budowlanego stwierdzającymi nie tylko istotne odstępstwa od udzielonych pozwoleń lecz również złamanie przepisów przeciwpożarowych, co stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.
Podkreślić przede wszystkim trzeba, iż przedmiotem tej sprawy jest jedynie doprowadzenie ściany z otworami okiennymi w budynku mieszkalnym przy ul. N. [...] we W. do stanu zgodnego z prawem, a nie inne kwestie, takie jak bezczynność organów nadzoru budowlanego I i II instancji oraz Wydziału Architektury Urzędu Miasta W., czy też problemy dotyczące innych nieruchomości. Dlatego zagadnienia nie wiążące się z doprowadzenie przedmiotowej ściany do stanu zgodnego z prawem, jako nie związane z przedmiotem niniejszej sprawy, nie mogą zostać rozpoznane w niniejszym postępowaniu.
W pierwszej kolejności – wobec zastrzeżeń zgłaszanych przez inwestora M. M.-P. – zaznaczyć trzeba, że skoro skarżąca jest właścicielką nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora, budynku wzniesionego w zabudowie bliźniaczej bezpośrednio przylegającego do budynku stanowiącego własność M. M.-P., to fakt, że otwory okienne znajdujące się w przedmiotowej ścianie usytuowane są z innej strony niż granica z działką skarżącej nie pozbawia M. K. statusu strony w niniejszym postępowaniu. W interesie prawnym skarżącej jest, aby budynek wzniesiony w zabudowie bliźniaczej, stykający się z jej budynkiem, był doprowadzony do stanu zgodnego z prawem.
Zauważyć wypada, że przywoływany na poparcie wątpliwości co do możności uznania skarżącej za stronę w niniejszym postępowaniu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 122/03 dotyczył ogrodzenia pomiędzy posesjami nr [...] i nr [...] przy ul. N. (skarżąca jest właścicielem posesji nr [...]), a nie budynku na posesji nr [...], graniczącego jako budynek w zabudowie bliźniaczej z budynkiem nr [...].
Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji decydujące znaczenie ma to, czy w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), czy też w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2.
W myśl ust. 2 tego artykułu, do postępowań – dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ – wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, to jest przed dniem 11 lipca 2003 r., a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz – w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 – art. 1 pkt 41.
Stosownie do powyższego unormowania, skoro przedmiotowe postępowanie wszczęto przed dniem 11 lipca 2003 r., a nie jest to postępowanie dotyczące obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, to należało stosować przepisy dotychczasowe.
Prawidłowo zatem organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Obowiązkiem organu administracyjnego jest bowiem wydanie decyzji na podstawie właściwych przepisów, zgodnie z obowiązującym prawem, natomiast oparcie rozstrzygnięcia na przepisach, które nie mają w danej sprawie zastosowania, musi skutkować wyeliminowaniem takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy podnoszona przez skarżącą argumentacja, jako nie mogąca zmienić faktu wydania przez organ I instancji decyzji na podstawie niewłaściwych przepisów, nie mogła doprowadzić do skutecznego zakwestionowania decyzji organu odwoławczego.
Zauważyć przy tym wypada, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną, a więc nie rozstrzyga ona ostatecznie przedmiotowej sprawy i nie przesądza o końcowym jej wyniku.
Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.